PPP如何去伪存真？

PPP如何去伪存真？

话题嘉宾

刘穷志：武汉大学经济与管理学院教授、珞珈特聘教授、博士生导师，国家社科基金重大项目“PPP中财政资金引导私人资本机制创新研究”（14ZDA029）首席专家，财政部PPP专家库专家，国家发改委PPP专家库专家

吉富星：中国青年政治学院经济管理学院副教授、经济学博士、硕士生导师，公共经济与投融资研究中心主任，兼中国财政学会理事、财政部PPP中心专家、国家PPP示范项目评审专家等职务。主要研究方向为公共财政、投融资

毛晖：中南财经政法大学财政税务学院财政系主任，教授、硕士生导师，中国财政学会理事，主要研究方向为地方财政、环境财政、财政政策等

朱俊立：云南财经大学财政与经济学院副教授，主要研究方向为财政理论与政策、公共财政制度下非政府组织发展研究

王丛虎：中国人民大学国家发展与战略研究院专职研究员，公共管理学院教授、博士生导师

主持人

王光俊：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

自2013年年底的全国财政工作会议提出推广PPP（政府和社会资本合作）模式以来，各级政府采取多项措施，大力推进PPP改革。截至2016年10月末，财政部PPP综合信息平台入库项目10685个，总投资12.7万亿元。其中进入执行阶段的项目1014个，总投资1.72万亿元，落地率26.8%。并推出三批共745个、计划总投资规模1.95万亿元的PPP示范项目，涉及几乎所有公共服务领域，引领PPP项目规范发展。

当前，PPP改革工作进入深水区。财政部副部长史耀斌在全国财政系统PPP工作推进会暨示范项目督导会上指出，目前一些PPP项目在实施过程中出现了不规范的现象。主要表现形式之一是假借PPP搞变相融资。一些地方的思维仍然停留在融资搞建设上，打着PPP的旗号采取政府承担兜底责任的形式，政府回购、明股实债、固定回报等变相融资问题较为突出。部分项目缺乏运营和绩效考核，实质上是拉长版BT。因而要求着力改变“假PPP”不断出现的状况，削弱PPP作为地方政府“新融资工具”的冲动，强化示范项目引导作用，做“真PPP”。会后，财政部联合国务院办公厅、环保部、住建部等部委开展PPP专项督查调研，5个督导工作小组已陆续分赴10个省份，督促PPP项目规范实施、加快落地。

近三年，财政部对于PPP动作不断：从多形式、多层次、多角度地宣传推广PPP理念，到建立健全PPP制度体系、出台一系列政策文件；从先后推出三批示范项目、引领PPP项目落地实施，到出台PPP项目“以奖代补”政策、推动PPP基金设立运转等引导各类资金支持……各级政府边推进、边创新，摸索了大量推进PPP的措施方法，取得了积极成效。然而，经历了高速发展的PPP，在三年的突飞猛进中没有经历一个去伪存真的过程，一些问题和矛盾逐渐暴露。我国PPP发展现状如何？如何理解“真假PPP”？“假PPP”不断出现的原因是什么？如何管理，使“假PPP”项目无所遁形？本期监督沙龙关注PPP如何去伪存真，围绕相关话题展开探讨。

透视高速发展中的“真假PPP”

主持人：如背景材料所述，三年来，我国PPP得到高速发展，各级财政及相关部门在摸索推进PPP的过程中，改革成效不断显现，但也暴露了一些问题。请您谈谈我国PPP发展现状？

刘穷志：现阶段PPP总体运行是良好的。经过三年的努力，建立了基本制度框架；工作机制日趋成熟，运行平稳；示范项目运行良好，项目库不断壮大；社会资本参与率和项目落地率不断提高。存在的主要问题有：政府强势地位仍然是PPP的一个突出问题，主体责任落实不到位；高位阶的制度尚未出台，参与各方预期不稳定；私人资本参与率仍然不高；定价机制僵化，投资回报率偏低；10%红线吃紧；PPP领域不宽；信息不太透明；职能部门存在冲突，咨询机构和专家库不太规范。

吉富星：中国PPP发展迅猛，短短数年就快速跃升为全球最大的PPP市场。截止到2016年11月末，财政部入库PPP项目为10828个，总投资额近13万亿元，落地超过1万亿元。我国PPP发展成绩斐然，在一定程度上促进了政府职能转变、拉动了经济增长、平滑了财政支出压力，改革的牵引性作用大、战略意义重大！但PPP发展也存在“野蛮生长”、泥沙俱下、盲目无序等问题，亟需注意PPP的规范性、风险性。当然，PPP发展过程中出现问题或风险在西方发达国家也是常见的，对此应审慎乐观、宽容理性以对，在规范中发展。

PPP的未来几年依然会爆发式增长，推广PPP模式不应急功近利，质量不高的PPP项目负面作用更大。当前应加强顶层制度设计，抓紧改革的时间窗口完善体制机制、提升微观操作能力，以效率和风险为导向，规范有序、积极审慎地推进PPP。

毛晖：由于我国PPP发展起步较晚，目前还正处于热潮阶段。从财政部PPP综合信息平台的数据来看，这两年PPP项目数、投资规模增长迅速，落地率也在提升；入库项目的地区和行业集中度都较高，其中市政工程、交通运输、片区开发3个行业项目数合计占到了总数的一半以上（数据来自财政部政府和社会资本合作中心项目库，全国PPP综合信息平台项目库第四期季报）。但PPP项目在实际推进过程中还存在一定的问题。第一，部分地方在思想认识上未转变过来，仍然将PPP作为单纯的融资手段来看待。而与银行贷款、发行债券等直接融资方式相比，运用PPP模式程序多、成本高、周期长，也就导致部分单位和领导短期内对推广运用PPP模式积极性不高。第二，现实中，PPP项目的主要参与方还是大型国有企业，而民间资本占比较少。后者的投入项目主要集中在投资规模比较小、容易带来现金流的项目，真正的民间资本投入的积极性还有待提高。第三，不少地方缺乏相关的专业人才，项目经验不足，在项目推进上缺乏力度，进展慢、签约率低。

朱俊立：自2014年财政部强力推出PPP模式以来，PPP日益成为财政资金支持基础设施建设公共服务领域的主要模式，取得了很大的进展。但是，在发展的过程中，也暴露出了一系列问题，偏离了PPP模式的实质。PPP模式的实质是利用市场机制提高效率，其制度构建的方法是：在保留政府公共服务供给责任的同时，通过向市场购买公共服务的方式，把生产环节交回给市场，通过政府与社会资本合作，实现效率。PPP模式追求的终极目标是效率，而不仅仅是化解债务和融资。化解债务和融资只是PPP模式在利用市场机制提供公共服务、追求效率的过程中形成的优势之一，PPP模式的意义远远大于此。

主持人：在推广运用PPP过程中，“假PPP”现象层出不穷。据报道，财政部中国财政科学研究院调研发现，我国部分地区将不适合采用PPP模式的项目也都包装成PPP进行运作，“新瓶装旧酒”、“一P就灵”，结果导致政府成本不降反升；还有部分市县通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式将PPP异化，利用基金进行“优先劣后”分配等。您如何看待这类现象？财政部副部长史耀斌提出，要着力改变“假PPP”不断出现的状况，削弱PPP作为地方政府“新融资工具”的冲动，强化示范项目引导作用，做“真PPP”。您如何理解“真假PPP”？“假PPP”有哪些表现形式？出现的根源是什么？

刘穷志：假PPP不能转移政府债务风险，不能提升公共服务供给效率。假PPP主要表现为明股实债、固定回报、回购安排和保底承诺，问题的根源在于政府方，重融资、轻效率，重建设、轻运营。建议从两个方面入手，一是政府部门一把手作为第一责任人，将效率改进和运营业绩作为衡量PPP工作和政绩考核的标准。二是财政部门承担推进PPP工作的主体责任，从以项目成本为依据安排资金转向以效率为依据安排资金，从“补建设”转向“补运营”。

吉富星：PPP在全世界没有一个统一、权威定义，并不存在静态的最佳实践，运作方式也多样化。我国当下的PPP模式是一次体制机制的升级，超越传统的政府直投、BT等模式，更强调项目全生命周期管理、物有所值、收益共享、风险共担、激励相容等特征。

常见的假PPP主要出现在偏公益性项目、市场前景不明朗的项目中。许多PPP项目实则是垫资施工类项目、时间拉长版的BT、类PPP项目。具体情形如：商业开发为主体的项目包装成PPP；合作期限短（显著低于资产寿命，如10年内或更短）；社会资本要求的固定收益和安全退出，如不承担运营及商业化风险，政府给予保底承诺、名股实债等，明确回购条款（回购期、回购时限）等；社会资本不承担运营维护职能或责任、缺乏绩效付费机制或者多绩效付费机制无效等。

出现假PPP的根源是多方面的，既有参与主体的理念、能力问题，也有制度安排不完善等问题。其中，部分政府方将PPP异化为拉动投资、解决融资的工具，导致重建设和投资拉动，轻运营和绩效。部分社会资本方不具备投资、运营能力，或者担心项目长期性的法规、政府信用、市场等风险，更多追求短期工程利润、风险转嫁，存在短期化、机会主义倾向。

毛晖：对“真假PPP”的理解，主要还是要从PPP的目的、特征出发。根据《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）中的定义，PPP模式是指政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。PPP是政府和社会资本间通过平等合作，为提供公共产品和服务而建立的全生命周期合作伙伴关系，具有风险分担和利益共享的特征，同时还引入了市场机制。那么“假PPP”自然不符合以上所说的一些特征，具体包括固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式。

而“假PPP”出现的原因与PPP立法缺位、规范不足有关。因为我国还处于PPP发展的推广和摸索阶段，相关的政策优惠力度大，激励效应大，但同时相关政策还有待完善，以致实践中缺乏规范管理和制约，地方的自主性较大。

朱俊立：区分“真假PPP”的标准是看该项目是否体现了PPP模式的实质，即在公共服务领域，政府与社会资本采用合同管理的方式进行合作，发挥市场机制的优势，实现效率。所谓“假PPP”模式就是对PPP模式实质的背离，目前突出表现为两个方面：一是参与PPP项目的社会资本的主体资格不合格，不是真正意义上的社会资本，只是形式上的参与，实际的参与主体仍然是政府；二是未能按“市场交换以效率为标准”的原则，建立起激励机制和根据绩效支付的制度体系。

出现以上问题的根源是对“PPP项目所追求的目标究竟是什么？”这一问题认识发生了偏离，注重化解债务和融资，而忽视了PPP模式是指长期的基于合同管理下的公共部门和私营部门的合作，以结合各方必要的资源（如专业知识、运营资金、人力资源）和根据项目各方风险管理能力合理分担项目存在的风险，从而有效地满足公共服务需要。

王丛虎：个人认为，简单地说，“真PPP”项目是指能够吸引社会资本投入，能够与政府共担风险、共享收益的项目，并能助推建设项目健康有序发展。从项目本身的性质看，“真PPP”项目符合有收益、有风险、物有所值的特征；从合同的内容看，合作各方权利义务平等、风险共担。相反，如果纯粹公益而无收益的项目，或者合同各方权利义务明显不对等的项目等都属于“假PPP”项目。

主持人：根据背景材料，近三年，财政部对于PPP动作不断，各级政府边推进、边创新，摸索了大量推进PPP的措施方法，出台了一系列制度规范和实施细则、奖补政策等。而有地方PPP人士反映，国家部委之间多头发文推动PPP，政出多门，各行其是，不仅影响了PPP的统一性、权威性、公正性，也造成了行政成本增加、工作效率低下，给基层部门执行造成困扰。您对此有何看法？有何应对之策？

刘穷志：PPP相关主管部委协调和统筹问题尚未找到解决之道，在某些方面还有愈演愈烈之势。给项目实际操作带来较大困扰（PPP领域重叠、政府采购还是招投标、物有所值评估还是可行性评估）和不可预期性。标准不一，会带来“劣币驱逐良币”的后果。建议由国务院牵头，财政部与国家发改委分工协作；地方由地方政府牵头、财政与发改分工协作。未来可以通过PPP立法解决部门之争。

吉富星：事实上，问题的症结在部委间协调、政策法规的统一上。发改、财政等部门不应各自为政，否则就会出现“监管套利”、“无人负责”等现象，同时会加大交易成本、降低PPP的整体效率。PPP项目复合型强、周期性长、风险性大，尤其是要协调好财政、发改、行业主管部门，做好所辖区域的项目识别、决策、实施、监管等工作。

PPP不同于传统公共资产的购建，它是一种综合性、长期性的公共服务的购买行为，不同于以往的基本建设、政府项目投资，也不同于商业项目投资。当前，摒弃部门之争、概念之争（特许经营与PPP），建立统一的政策法规体系、管理机构，规范PPP运作，增强社会资本信心。加快PPP条例的出台，衔接好PPP与投资管理程序，简化、优化相关流程，系统解决土地、国有资产、采购、融资、税收、预算、争议等制度衔接难点。综合利用“法律、政策、指南和合同”等规制工具，建构一个立体的、层层递进、协调互促的PPP规制体系。

毛晖：近年来，在推进PPP的过程中，不同部委对于PPP的管理虽侧重点不同，但在缺乏协调配合的情况下各自出台政策，确实容易造成政策不统一甚至冲突的问题。财政部公布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，发改委出台的《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》，虽看起来分别针对公共服务和基础设施两个领域，但并没有对“公共服务”和“基础设施”进行明确地定义和区分，而且在实际中基本是按行业归类，有时也难以将这二者完全割裂开。要实现PPP项目的顺利推进，应加强部委之间的沟通协调，统一立法、发布政策。

王丛虎：基层部门主要是执行政策，对于地方政府部门而言，政策越明确、制度越清楚，执行起来就越有效。的确，中央层面存在着政出多门的情况，我在实践中也遇到过。理论上，国家发展改革委和财政部有不同的职责范围、职能分工。但是，实际运行起来几乎不可能划定清晰的界限，这是一个世界难题。所以，加强部委之间不同层级的公务合作、协调沟通是解决问题的有效办法。尤其是在当今“互联网+”时代，基于整体政府概念和服务型政府的理念，加强部门之间的协作显得更为重要。

朱俊立：“PPP项目的管理政出多门”，的确是让具体运作项目的基层部门无所适从。从源头来看，发改委强调的是行政许可，把PPP称为特许经营模式；财政部推动PPP模式则侧重于引入社会资本化解政府债务。以上问题的解决之道，仍然是要在尊重PPP模式的实质问题上达成共识，从立法的层面，建立新的PPP模式的行政法律关系，确立政府与社会资本合作的合同管理关系。

去伪存真，探索PPP的规范发展与监管

主持人：当前，财政部联合国务院办公厅、环保部、住建部等部委开展PPP（政府和社会资本合作）专项督查调研，5个督导工作小组已陆续分赴10个省份，督促PPP项目规范实施、加快落地。您认为PPP该如何去伪存真、去芜存菁？请谈谈您在识别防范“假PPP”、考核验收“真PPP”等方面的见解。

吉富星：界定真假PPP的关键是看社会资本在项目全生命过程中是否承担了运营、风险以及按绩效获酬等要素。一个规范的PPP项目，能较好地实现物有所值、风险分担、全生命周期管理。

规范的PPP具有以下特征：第一，项目提供的是公共产品或公共服务，具有公共属性。第二，合同主体适格，交易双方需是符合规定的政府和社会资本。第三，长期合同关系，合作期限相对较长，能较好匹配公共资产的寿命。第四，具有合理的、有效率的风险分配。第五，社会资本深入参与到项目的运营或维护中，政府按绩效付费。第六，按相关法律法规执行，通过竞争性程序引入社会资本，等等。防范假PPP的核心是政府要积极转变观念、树立正确理念，各级政府和其他参与主体应加强培训、提升实施能力，政府应加大信息公开、督导检查、违规处罚力度。PPP实施关键是树立重诺履约的契约精神，落实风险分担机制、充分挖掘PPP效率。

刘穷志：假PPP的主要特征为不是公共产品，即消费不存在非排他性和非竞争性；交易双方不是政府和社会资本；非长期合同关系；风险不分担、利益不分享。

王丛虎：简单地说，出现假PPP项目的根源无外乎利益的问题，任何一方、双方或多方都有置公共利益于不顾，只盯着个人利益，并采取非法或不合理手段来谋取私利，则必然会出现假PPP项目。为此，各个环节严格审查、公开透明、各方参与监督等是确保假PPP项目无处遁形的必要举措。

朱俊立：PPP项目的优势是效率提高，识别防范假PPP、考核验收真PPP，就应该以此为标准。具体应包括以下几条：把基础设施投资的职责从政府的资产负债表上除去；引入竞争；采用具有管理实践和经验的私营投资者；通过引入私营部门的资金和实践来重组公共部门的服务；实现比传统方法提供更高效率的公共服务风险转移给私营部门；长期性质合同；激励机制和根据绩效支付；需求导向的服务标准。

主持人：近日，国家发展改革委、中国证监会联合发布了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》，PPP项目资产证券化落地迈出关键一步。根据《通知》要求，中国证监会将与国家发展改革委加强合作，充分依托资本市场，积极推进符合条件的PPP项目通过资产证券化方式实现市场化融资。PPP项目资产证券化将会给政府融资带来哪些影响？未来PPP发展的格局如何？如何监管？请谈谈您的想法建议。

刘穷志：PPP资产证券化主要解决当前PPP项目融资难、社会资本退出难两大难题。PPP项目资产证券化有利于盘活PPP项目存量资产，提高PPP项目资产流动性。PPP资产证券化未来有两大发展方向，一是作为融资手段，二是真实出售、风险隔离。后者更应该是主要发展方向。

政府应尽快完善相关法规政策，完善流程，加强信息公开。着力优化PPP项目资产证券化审核程序，市场主体建立合规风控体系，中介机构依法合规开展PPP项目资产证券化业务。交易所、行业协会和专业机构尽快建立配套制度、开启专门通道和提供专业服务。

吉富星：PPP资产证券化有积极意义。资产证券化最直接的作用就是盘活PPP项目存量资产，提高项目资产的流动性，丰富社会资本方退出渠道，缩短退出时间。合理的资产证券化有助于增加PPP项目对社会资本的吸引力，助推更多PPP项目落地，提高资金周转率、资源配置效率。

但是，滥用资产证券化可能会加大交易成本、影响公共服务的质量和稳定性。PPP项目更强调公共服务的提质增效，社会资本的运营管理至关重要。PPP项目的公共属性使得其经营权无法“自由”转让，对受让主体、风险责任等方面依然有一定限制，可能会产生收益权项目中的真实出售及破产隔离等诸多问题。

事实上，我国已经在公用事业（水、电、气等）领域开展了多年的资产证券化。但我国PPP项目所处地区差异大、行业分布广泛、运作方式较多、社会资本运营能力差别大，故而，应差别化选择部分行业、部分优质项目，做好PPP项目资产证券化的试点、规范工作。当前阶段，尤其要强调项目合同规范、正常运营、回报稳定等要素。PPP项目资产证券化要渐进式展开，不可“一窝蜂”盲目上马，最基本的底线是不得影响公共服务质量和持续性。

毛晖：PPP项目资产证券化，有利于盘活存量PPP项目资产，增加资金的流动性和安全性，进而更有利于吸引更多社会资本参与到公共服务的提供中来。这也将成为政府融资的一个重要方式。

王丛虎：PPP项目资产证券化是一个很好的举措，如果实施的效果好，必将对拉动民间社会资本的投资热潮、缓解PPP项目资金投入企业回收资金的压力、重构PPP项目的治理结构等有着巨大积极作用。当然，应该看到这是一个复杂的问题，必须谨慎行事。

朱俊立：从英美等发达国家的经验来看，私营企业在获得PPP项目后，先建立由该私营企业所有的项目公司，然后通过向股东发售股票和借贷债务来对项目的资本成本进行融资。我国民间资本充足，民间资本参与PPP项目积极性不高的主要原因是投资和退出两个方面都存在较大障碍：从投资来看，缺少适合市政设施、交通设施等基础设施领域和医院、养老等公共服务领域成本较低的、期限较长的资金；也缺少通过股权回购、售后回租、资产证券化等多种方式让民间资本退出的保障机制。

PPP项目资产证券化有利于政府按照PPP项目的本意，引导民间资本来承担PPP项目的融资责任，而政府不再承担项目融资责任，不再形成新的债务和财政或有风险。对于PPP项目的资产证券化融资监管，也就应该相应遵守PPP项目合同管理的实质，政府和社会资本合作者享有同等的民商法权利和义务，依照民商法进行监管。

（本栏目责任编辑：王光俊）