欧美如何保护海外公民利益

陶短房

欧美国家对海外公民利益的保护非常重视，这和历史分不开：欧美文化历史上有海外拓殖传统，腓尼基人、希腊人和罗马人都在海外大肆殖民，拥有大量远离本土的侨民和殖民地，而本国政治结构又相对松散，能否保护海外公民利益，成为能否维系宗主国统治的要害之一。因此早在中世纪以前，打着“保护海外公民利益”旗号的海外用兵事例就层出不穷，这一传统在中世纪得到维系，并随着大航海时代的到来和殖民狂潮的掀起而滥觞，19世纪中叶以来的历次外国侵华和对华军事干预，几乎都或多或少打着“保护海外公民利益”的旗号。

二战结束后，随着联合国的诞生和国际公法的健全，欧美传统上用于保护海外公民利益的“炮舰政策”变得越来越不得人心或无法操作，取而代之的是政治压力、外交交涉、经济手段和领事保护等，而在这些方面，欧美国家同样是行家里手。

武力保护仍然是最后手段

尽管时过境迁，但武力保护对于许多欧美国家而言，仍然是保护海外公民利益的最后手段。如美国迄今都没有放弃过动用武力保护海外公民利益，他们曾在1980年动用突击队解救伊朗人质，也曾在2009年和2012年分别在海上、陆上武装营救被索马里海盗绑架的美国公民。战后、尤其冷战后美国的历次用兵，几乎都附有海外公民保护使命。

由于身为世界第一大国，美国在使用武力保护海外公民权益上很注意方式方法，最主要的特点是“重威慑轻打击”，将更多资源和精力放在通过武力威慑震慑潜在对手、确保海外本国公民和利益安全上，不到万不得已不轻易直接动手（这也和多次直接动武效果不理想，及美国国内越来越不赞成滥用战争手段有关）。此外，美国在海外经常借助保安公司，或依靠在当地的代理人、亲美势力行军事保护之责，这样可节约经费、减少风险，并避免一些不必要的政治麻烦。

除去美国，其他欧美国家也很重视使用武力保护海外公民权益，且英、法等有殖民传统的国家在前殖民地更善于和敢于使用这种手法，其中法国因屡屡成功在非洲使用武装干预保护自身利益，被称为“非洲警察”。

战后各国主权和领土完整受到前所未有的尊重，欧美国家虽然强大也不得不有所顾忌，因此在一些不便直接动武的国家，它们往往会借助联合国的旗号保护本国海外利益。当年在卢旺达，法国、比利时和美国等维和部队只顾本国公民安全、不管当地难民死活，至今饱受诟病，但“优先照顾本国公民和利益”确实是许多欧美国家在第三世界热衷“维和”的第一战略目标。

海外用兵难度大、成本高，许多时候需要多国协作，这方面的典型战例包括1978年扎伊尔（今刚果民主共和国）的科卢韦齐事件：当时受苏联、古巴指使的雇佣军潜入扎伊尔，占领矿业中心科卢韦齐，扣押2500多名法、比、美、德等欧美侨民，法国、比利时、扎伊尔、美国经过周密策划，展开了联合军事行动（法国和比利时出空降兵，扎伊尔出步兵并由总统亲自督战，美国出运输机和伞具），最终成功解救全部人质。

外交经济手段灵活丰富

随着殖民时代的过去，海外用兵的政治、经济代价越来越高，使用外交和经济手段就变得更加普遍。

如英、法等国在旧殖民地虽仍常常使用直接武力手段干预，但也越来越倾向于采用外交和经济手段保护本国侨民利益。法国近年来固然曾为海外侨民利益在乍得、毛里塔尼亚、马里、科特迪瓦和中非等地大打出手，更多却采用外交交涉干预、经济鼓励或制裁、通过代理人讨价还价等手段行事，在这方面具有更多传统的英国也不例外。

值得一提的是，即便世界第一军事大国——美国，采取的也是“能不打就尽量不打”的办法，如近年来历次所谓“朝美人质危机”，最终都是通过外交（包括民间外交）、经济（包括制裁和鼓励）等手段加以解决的，前总统吉米·卡特还因为经常担负这类使命被推崇为“民间外交家”。

在动用外交、经济手段保护海外利益方面，欧美国家注重“尽量减少中间环节”，避免过度依赖某些“中间人”，这是汲取了历史上经常因中间环节过多而误事，以及被中间人有意坑害或无意耽搁的教训。

不过在某些手段上欧美国家存在差异。比如“是否可以用赎金救人”，美国和法国就大相径庭，前者不但坚决拒绝政府出赎金，也立法严禁私人缴纳赎金，以免“变相鼓励和资助恐怖主义”，而后者则主张“人质安全第一”，对缴纳赎金持开放态度。

使领馆是海外侨民避风港

在领事保护方面，欧美国家显得颇为成熟，其使领馆善于捕捉所在国政治领域的危险信号，并及时发布旅行预警，提前提醒本国公民注意旅行安全。一旦危险事件发生，这些使领馆也会及时公布详细的危险程度研判，供有意旅行的本国公民参考，如菲律宾人质事件、乌克兰危机、也门危机、埃及西奈半岛坠机事件等发生后，法国、英国使馆均在网站上发布风险评估，并根据危险程度确定旅行风险级别。值得一提的是，按照国外惯例，除非最严重的警告，一般旅行警示均由相关使领馆发布，针对性更强，消息也更翔实、准确，对海外公民的帮助更大。

一旦大规模危机，如内战、迫害侨民、重大自然灾害等爆发，许多国家都会在第一时间采取一切手段撤侨，以保护海外公民的人身安全。撤侨是一种常见的海外领事保护非常措施，并非只有美国这样的强国才会做，南黎巴嫩冲突时，加拿大动用了军用飞机和船只，从黎巴嫩向加拿大国内撤运了数以萬计的侨民，甚至正在欧洲访问的时任总理哈珀也将自己的专机绕道派去，载运了一些侨民。非常时期，祖国“在身边”往往是最直观的保护。

并非每次危机都可以及时撤侨，在撤侨不及时时，使领馆理应成为海外公民的庇护所。笔者在非洲工作时，多次遇到选举暴力甚至武装骚乱，每逢此时，周围的外侨就纷纷往本国使领馆躲避。提供这种庇护的不仅有大国，也有黎巴嫩、印度等新兴国家和小国。一些欧美国家在骚乱发生地并无使领馆，但当地侨民都事先得到“本国在此地外交事项由XX国大使馆代为照料”的通知，一旦事情紧急，就逃往照料国使领馆。

海外侨民最常遇到的麻烦，就是法律纠纷，国际惯例是“先讲保护，后问曲直”，因为是非曲直是法律层面的事，而海外侨民的领事保护，则是其祖国理应履行的外交义务。在欧美甚至第三世界许多国家，都曾有过先无条件要人、待涉案海外公民回国后再依法追究的先例。

通过软实力加强自身形象塑造

加拿大旅行者津津乐道的一件事，就是许多美国海外“驴友”在热点地区喜欢自称“加拿大人”以增加安全系数，这一方面表明加拿大“和平国家”的海外口碑的确有一定效力（加拿大政府长期以来在海外一直努力营造“和平国家”形象，争取国际好感，这在客观上减少了加拿大海外旅行者和侨民在海外热点地区可能的风险）；另一方面也表明美国在这方面不免“树大招风”——事实上笔者曾在“9·11”事件后发现，北非、西非许多国家首都街头，最警戒森严的地方多半就是美国使领馆。

一些传统上以“宪兵”扮相出现的欧美国家，近年来也努力尝试“形象转型”，如法国这个“非洲宪兵”近年来就努力通过“法语文化纽带”和经济、文化上的怀柔措施，力图改善法国在非洲旧殖民地国家中的口碑，这种努力收到一定效果，但习惯的力量是巨大的，有时忙中也会出错。

此外，值得一提的是，欧美各国在保护海外侨民和海外利益上，十分注重情报搜集、前期投入和前瞻性预判，一旦突发事件发生，往往能好整以暇、有条不紊，这样就有助于争取宝贵时间，采取及时行动。