８０年前，罗斯福对最高法院“宣战”

崔杰通

1936年11月的一个夜晚，有关美国总统选举的第一个消息传到纽约海德公园的一所住宅。男主人靠在轮椅上，指间的香烟翘出一个骄傲的角度，他深吸一口喷出一个袅袅飘起的烟圈，随后发出一声惊叹：“哇！”轮椅上的人是时任美国总统富兰克林·罗斯福，他惊叹的是自己在纽黑文地区的得票率之高，这几乎已预示着他总统连任的成功开启。或许，就是那一夜，注定了3个月后震动美国历史的那场宪政危机。

“莎士比亚式的悲剧”

1937年2月5日，成功连任总统的罗斯福向国会提交一份司法改革法案，要求获得授权，如果最高法院中的法官超过70岁还不辞职或退休，就要由他提名补充新的法官，因为年迈的法官们不堪重负，造成案件处理效率低下。对于当时的华盛顿来说，这是一道“政治霹雳”——在美国的三权分立政治体制中，联邦最高法院至关重要，以宪法审查的方式制约着立法和行政机构，被称为“美国宪法的守护者”。

公开的理由当然不是真的理由。“罗斯福之心，路人皆知”，他是对最高法院屡屡出手杀死政府“新政”怀恨在心。1935年1月，第一例有关“新政”的案件被呈到联邦最高法院，接下来的一年多里，最高法院实际上“杀死了新政的所有支柱性政策”。到1936年罗斯福任期结束时，美国一名专栏作家写道，这让他想起莎士比亚的悲剧：剧本最后，舞台上躺满尸体，这些尸体就是“新政”计划。最高法院的做法引发许多尖锐批评，农民们对此也义愤填膺，艾奥瓦州阿姆市就出现6名大法官雕塑被“吊死”在路边的一幕。

其实，罗斯福早就明白，他与最高法院的战争将不可避免。最高法院中的四名大法官——布特勒、麦凯雷诺兹、萨瑟兰以及德万特，将废掉他所有的新政政策。媒体称之为“四骑士”，启示录中的四骑士传统上被解释为瘟疫、战争、饥荒和死亡。1935年春，第五名法官欧文·罗伯特开始加入“四骑士”的保守阵营，这改变了最高法院中自由与保守两派的力量对比，使之成为反对“新政”的反动堡垒。

罗斯福听从了最高法院内部大法官布兰戴斯、卡多索等人的建议，不冒险去推动修宪，而是迂回改变最高法院成员构成，最好的借口就是利用公众对大法官高龄的担忧，当时的美国最高法院也是该国历史上最年迈的，法官平均年龄为71岁，9名大法官中有6人年龄超过70岁，当时的畅销书之一就是《九位老人》。在1937年3月的“炉边谈话”中，罗斯福称，最高法院的法官们已经越界，变成“国会的第三党派”，他是为了给最高法院注入新鲜血液，法官们应该明白美国人生活中的新变化。

美国三权分立史上最大的战争

正如美国历史学家爱德华·史密斯所说，美国最高法院有9名大法官，这个数字并非是不可改变的金科玉律：1789年开始时有6名法官，到1800年时差点儿减少到5人，后来一度增加到7人。安德鲁·杰克逊执政时期增至9人，美国内战时期则为10人。

罗斯福是携成功连任的巨大声望而来。他竞选连任期间，车队走到哪里都会被祝福者围堵，只能在城镇的大街上“蠕动前行。”《纽约时报》首席记者克罗克称，罗斯福赢得了“美国历史上作为一名总统候选人最具压倒性的支持”。他在第一任期内推出的百日“新政”点燃了民众的希望，工人、商人不断通过游行来表达对国家复兴局的支持，农民对政府的补贴感激涕零。

但反对他向最高法院开刀的声音同样迅猛而激烈。其中引人瞩目的是绰号“仙人掌杰克”的副总统加纳，当罗斯福在议会大声朗读他的计划时，加纳仰望天花板，做出大拇指朝下的手势。最高法院的一些法官也在考虑如果该计划实施他们就集体请辞以示抗议。

总统与最高法院的冲突当时被视为美国三权分立历史上最大的战争，引发自建国以来关于宪法的最激烈争论。此后的168天中，全国性的争论淹没了报纸的头条、无线电广播，也引发从新英格兰到太平洋沿岸不计其数的示威抗议。国会的议员们收到铺天盖地的信件，他们根本没有时间一一阅读，更别说回复了。寄信者在最高法院问题上观点不同，但都认为国家已危如累卵。反对派警告说，如果罗斯福获胜，他将摧毁司法独立，为那些有意“填塞法院”的继任者开启一个邪恶先例。支持者认为，如果罗斯福失败，被任命的法官将无视人民心声，摧毁对于人民福利至关重要的政策计划。反对派还利用欧洲一些国家出现的极权主义迹象，政敌们指责罗斯福在效仿希特勒和墨索里尼。

在美国国内，两派人马的支持率大体平分秋色，但反对派的呼声引发了更多关注，尤其是在媒体上。2月12日，《纽约先驱论坛报》刊登一幅漫画：罗斯福坐在一个桌子前，拿着笔和文件笑容满面地问道，“太好了。现在，再问一遍，一起吗？”对面的一排人都张嘴大笑整齐地喊出了“YES”，写着“宪法”字样的文件和象征司法独立的天平被扔到了脚下的垃圾桶。美国媒体称，罗斯福唯一想听最高法院说的话就是“YES”，对这批法官工作绩效的唯一考核标准就是他们是不是能喊出这个词——要声音洪亮、吐字清晰。当时《华盛顿邮报》称，罗斯福总统就像试图摧毁美国民主的参孙——《圣经》里那位能徒手与雄狮搏斗的大力士。

“婚都结了，何苦再射杀新郎？”

谁也没想到，解开这场政治危局的竟然是最高法院法官欧文·罗伯特。3月29日，最高法院以5票对4票的结果，支持华盛顿州的最低工资立法。其中，罗伯特改变支持“四骑士”的传统做法，转而支持最高法院的自由派。两星期后，最高法院又以同样的投票结果支持全国劳工关系法。此后，最高法院的判决几乎支持了地方政府和国会提出的每一项经济立法，从最低工资和最高工时法、价格管制、保护工会到集体谈判、制止廉价竞争。美国许多人说，面对罗斯福的威胁，最高法院的法官害怕了。罗伯特的变化对于罗斯福而言带来了两个后果，其一是他觉得自己的“新政”安全了，最高法院不会再杀死相关的“新政”立法；其二就是严重削弱了罗斯福的“填塞法院”提案，美国国会的议员们认为，既然最高法院已经支持了罗斯福一直寻求的某些政策主张，还有什么必要再“填塞法院”呢？就像一名议员说的那样，既然婚都结了，何苦再射杀新郎？对罗斯福本人而言，他失去了一场战役，却赢下了整场战争。当年5月，“四骑士”中的大法官德万特退休，罗斯福得以按照自己的意志提名新的大法官。此后5年中，原来9名大法官中有7人退休或死去，罗斯福几乎重新完全塑造了最高法院。

1937年7月22日，参议院埋葬了罗斯福的提案，认定“填塞法院”的计划“没有必要，徒劳无效，并且绝对违宪”，毕竟，独立的司法是“个人权利的唯一可靠屏障”。这标志着为期168天的宪政危机结束，当时加州参议员约翰逊泪流满面，向天空致意道，“荣耀归于上帝”。

罗斯福有一句名言：“生长与变化是一切生命的法则。昨天的答案不适用于今天的问题——正如今天的方法不能解决明天的需求。”从某种意义上说，他与最高法院的政治厮杀也是一种时代必然：19世纪末期，资本主义现代工业——尤其是电气和铁路——的发展，产生了全国性的经济规模，随之而来也产生了对全面政府调控的需求，在1929年的大萧条之后，政府干预市场的需要体现得更为明显。与此同时，最高法院的法官们却仍然念念不忘经济自由主义，试图维持最少政府干预和财产权利不可侵犯的传统观念，并根据自身对宪法的理解来限制政府职能，接连宣布联邦和各州的经济调控法律违宪，最终点燃了这场政治危机。▲