京津冀生态治理可探索的制度创新

徐明

区域合作过程中的金融创新、服务创新能不能得到更好地落实与开展，与制度创新有着直接关系，在我国环境治理日益迫切的当下，推进京津冀生态环保一体化，亟待深化改革，创新制度，积极探索区域生态环保新体制、新机制和新模式。

建立区域生态环境保护

协调和管理机制

区域的合作需要大量的沟通协调，具体到京津冀的生态环境治理，亟待成立区域生态环保协调机构。可依托京津冀协同发展领导小组和办公室，以及京津冀三地市长（省长）组成的指导小组，共同组成京津冀生态环境发展的联合协调理事会，负责研究制定京津冀生态环境保护战略规划，协调三地生态环境保护重大问题，推动生态环境合作的顺利实施。

探索建立跨地区环保机构。整合三地的环境保护力量，在联合协调理事会下设专门的区域生态环境保护管理机构，负责战略规划的执行，开展环保执法，保障京津冀生态环境保护日常工作的开展。

同时，成立生态环保合作督导组，进一步监督协同工作的开展。可由国家发改委、环保部、国土部、水利部、林业局等部门共同组成京津冀生态环境合作督导组，负责监督区域生态环境保护规划执行、大气和水污染防治行动计划执行、环保执法、项目环评等情况。

建立区域环境污染

联防联控机制

京津冀经济发展程度不同，生态环境治理的阶段不同，实现协同治理，应统一区域生态环保标准。进一步加大政策整合力度，统一并完善京津冀生态环保标准，研究区域一体化的产业准入和退出机制，实现三地生态环境保护指标的无缝对接。

在标准统一的基础上还应建立信息共享机制。加快推行京津冀生态环境信息平台建设，实现污染源和环境质量监测信息共享，建立京津冀统一的实时在线环境监控系统。

同时，还需要建立环境预警、联合监察和交叉执法机制。建立跨区域的大气、地下水、地表水和海域等环境预警协调联动机制，提高突发环境事件的应急响应能力。形成京津冀环境联合监察机制和交叉执法机制，针对区域性重大问题开展联合执法。

建立区域生态红线

保护制度

吸取过往经济发展过程中的经验教训，京津冀协同必须跳出各自的“一亩三分地”，在开展生态环境治理的过程中，统筹考虑京津冀地区经济社会发展及资源环境承载力，设立并严守资源消耗上限、环境质量底线和生态保护红线。

既要建立三地统一的红线区管护问责制度，落实管护部门，明确单位、人员、职责与任务，形成生态红线区的组织保障体系。

也要建立三地统一的生态准入制度，将生态红线区保护要求纳入环保“三同时”体系，作为项目环保审批的先决条件，对与生态红线区保护要求冲突的项目实施“零容忍”。对于生态红线区内的违法违规行为，开展污染整治与生态修复专项行动，对于不符合要求的企业和行为进行清理。

按照工作职能和管理权限，以条块结合的方式，将各生态红线区域的保护和建设职能分解到各市及各部门，共同推进生态红线区管护。

建立流域和横向生态

补偿机制

水源治理是京津冀生态环保一体化的重点内容，围绕海河流域上下游，结合三北防护林和北京风沙源建设，可划定京津冀张承水源地保护区，做好产权界定，按照生态有价的理念，坚持“谁受益谁补偿、谁保护谁受偿”的原则，在总结官厅和密云水库上游、津冀引滦等现有水源地生态补偿实践经验的基础上，加快建立并完善以补偿主体、补偿对象、补偿标准、补偿方式、监管评估为主要内容的流域和横向生态补偿制度，设立区域生态补偿专项资金（专项资金由中央财政以及京津冀三方政府财政资金拨付形成）。

在确定补偿资金规模时要充分考虑供水地的生态保护和用于治理污染的必要成本，以及为保障供水量与水质而失去的机会成本，包括为提供生态服务所支付的直接支出与间接支出等。

同时，突出国家在京津冀区域横向生态补偿机制中的牵头、引导和监督作用，加强断面水质水量监测，强化水生态补偿资金和项目的监管、考核、评估，确保生态补偿资金合理使用和工程效益充分发挥。

探索建立排污权交易制度

在治理的同时，还应通过制度性的设计避免新的污染产生，特别是应发挥市场作用，在京津冀地区探索建立排污权交易制度，通过市场化机制解决生态环境问题。

首先应完善排污权交易技术支撑体系。加大构建污染源基础信息平台、排污指标有偿使用分配管理平台、排污权交易信息管理平台的力度。实施企业和地方环保部门两级监控措施，建立排污跟踪、许可证跟踪和年度调整三个信息系统，完善排污监测系统。

其次是确立配额总量和初始分配方案。在科学监测的基础上，确立京津冀区域内的污染气体排放总量，并进一步确定排污交易中的配额总量。配额总量要小于目前京津冀区域内大气中的污染气体排放总量，要与当前京津冀的经济相协调，并根据京津冀的环境变化不断调整和优化。

再者是设计合理的排污权定价机制。排污权初始指标有偿使用的定价所定价格高于社会最优治理费用水平，低于社会最差治理费用水平，从而客观上促进排污权交易的活跃开展，并依据鼓励污染减排的原则，在确定社会最优治理水平时，要激励那些技术先进、有减排潜力的企业积极开展污染物的减排活动，要鼓励这些企业不断应用和研发先进的减排技术。

最终要培育形成完善的排污权交易市场。通过完善激励机制，出台扶持政策，加强监督管理，切实把京津冀排污权二级市场培育好，保障市场的正常秩序。

（作者：国家开发银行北京分行行长）