改革完善律师制度的建议

文/陈雄飞

改革完善律师制度的建议

文/陈雄飞

导 读

律师制度是现代司法制度的重要组成部分。我国现如今已形成了逐渐成熟的法律服务产业，律师业务已经深入到国家政治经济和社会生活的各个方面，律师在社会主义法治建设中作用日益突出。但是同时律师制度也存在不健全、不完善的地方。文章从执业规范、权利保障、管理模式等方面探索如何改革完善律师制度。

加强律师执业行为规范

随着律师行业的发展，律师队伍在壮大的同时，也出现了部分律师执业不规范的现象，亟须规范。

1.加强律师的职业道德建设

部分律师不是在业务上猛钻研，提高自己的业务能力，而是在人际关系上下功夫，收钱以后不办事或者不认真办事，拿了客户的钱贿赂法官、检察官，贬低同行。这些律师把自己和客户之间的关系看作是一个纯粹的你出钱我服务的关系，而不顾及其他。律师除了要维护客户的利益，还有其社会责任，要维护社会的公平正义，维护司法的公正。律师的意见要从证据出发，而不能完全依客户要求行事。

律协要发挥对律师的执业约束、纪律约束及惩戒的作用，这样才能提高律师在社会当中的地位。律师地位的提高当然离不开国家法治整体建设水平的提高，但也与律师能够为社会提供高素质的法律服务，维护社会的公平正义的行动相关。如果律师只是把职业作为一个赚钱的工具，而不顾其他，那么律师职业必然无法获得尊重。部分极个别的律师违反职业道德进行维权的做法，实际损害的是整个律师队伍的形象，这对律师整个执业困境的改善会有相反作用。因为，律师存在的这些问题容易被放大来看，结果只会造成对律师执业要求更严，纪律惩戒更严，律师在执业过程中会受到进一步限制，最终形成恶性循环。

加强律师职业道德建设，可考虑在法学院校开展执业规则的教育，包括职业道德、利益冲突等。目前法学院的14门核心课程里没有这个课程，由此造成整个法律群体，包括律师、法官、检察官总体法律执业规则意识普遍欠缺。另外，法律职业共同体当中，一定要建立起来职业荣誉感。有了职业荣誉感，就有了底线，不会轻易地践踏自己的职业。基于上述考虑，应当组织编写律师职业道德培训教材，推进职业道德继续教育制度，开展律师职业道德专项活动和职业道德示范培训，建立健全律师职业道德建设长效机制。

2.建立具体的执业规范

任何自律性的行业，如果不好好自律，而是等别人他律，那将很危险。现在律师行业就面临这种局面。最近十年来，律师制度得到发展，加上自媒体这么发达，律师们八仙过海、各显其能，但是缺乏自律性的规范，即使有规定执行力度也不够。因此，律师的负面东西实际上在被放大，如果律师还不自己约束，最后结果将很可悲。

以前律协专门有《律师职业道德和执业纪律规范》，但有的执行得不好，还有的规范规定的不细。律师工作是一个很具体的工作，有很多细节性的问题。比如当事人服刑出来，跟律师要一份案卷材料，律师能不能复印给他。如果律师把案卷材料都给当事人，当事人回头找证人算账，律师怎么办？但是律师不给又没有根据。作为自律性的行业，只有自我规范好才能有生命力，才能有社会地位，才能有社会的公信力。比如说律师调查取证，如果银行账户、医疗信息、保安录像等隐私的东西都可以让律师调取，而律师行业自己再规范不了，那么问题将会更严重。所以，律师行业一定要规范好、自律好，这是我们一个迫切的任务。

因此，要改革律师执业行为规范，明确定义和区分正常执业行为与不规范执业行为，对二者边界具体化、规范化，减少争议空间，同时制定合理完备的执业惩戒程序。针对目前网络发达及自媒体的出现，应探索制定司法人员、律师、媒体等共同遵守的案件宣传报道规则，规范司法案件信息披露和宣传报道行为。对于律师执业中可能出现的不良行为，实现执业监督管理现代化、信息化，及时处置各种执业不诚信行为。同时，强化社会监督，建立律师不良信息披露制度，及时发布对律师违法违规执业的行政处罚，行业处分决定，定期发布律师违法违规执业典型案例。

3.设立律师工作的最低标准

律师协会作为律师的自治组织有一个使命，就是制定最低工作标准，约束自己的会员，维护律师行业长远、健康地发展。目前，法律援助存在一些问题。比如法律经费被司法局的法律援助中心转为他用。再比如提高法院援助费用后案件被某些律所垄断，或者被层层克扣。这些都直接影响到了律师法律援助的质量。例如，北京高院就出现了上诉案件审理中法院以律师严重不尽职作为理由发回重审的案例。这说明，制定律师的质量控制标准现在已经到了非常严峻的地步。一些律师办案中不会见、不阅卷、不调查；有的律师在庭审中不会有效提问、举证、质证，只知道在法庭上照本宣科地念辩护词。这些都引来司法机关和当事人各种各样的非议。由于律师工作带有很强的专业性，当事人难以对律师工作进行监督，因此，应当由律协建立律师辩护的最低工作标准，并明确规定达不到标准时的后果。

4.关于“死磕派律师”

现在媒体经常提到“死磕派律师”，但何谓“死磕派律师”并没有严格的定义。“死磕派律师”究竟好不好？对他们应该是肯定还是否定？还是部分肯定还是部分否定？这个问题现在已经非常现实了，必须得回答。对“死磕律师”要具体分析。“死磕律师”分为几类，第一类是把律师作为一个社会制度革新的承担者和先锋者的角色，认为律师应该推动社会政治制度的彻底改变，仇恨和试图颠覆现有政权。对于这类律师，司法机关是坚决打击，这类律师是极少数。第二类是对司法实务中的问题，对案件“死磕”。没有这类律师去“死磕”，法官队伍、检察官队伍不能进步。律师就是要鸡蛋里找骨头，要跟检察官唱对台戏，对于这类律师，司法机关要予以宽容和支持。第三类是有一部分律师，“死磕”磕不到重点，包括故意泄露当事人的隐私、就个别法官某句话在网上瞎炒，这是没事瞎磕、乱磕的律师。律师队伍要发展，需要的是第二类的“死磕律师”。如果司法机关给他们良好的环境，让他们去磕，那么，我们司法的进步就为期不远了。

当然，律师维护当事人利益应当在法律程序之内，而不应用法律之外的方式来影响案件。一旦脱离了诉讼程序，不管观点多么正确、理由多么正当，它破坏的不仅仅是一个个案，而且是整个司法制度，会起一个非常坏的作用。比如说，将矛头指向某个检察官、法官，比如说将案件拿到网上进行全民公决，让舆论给司法施加压力，比如说将案件材料散发给家属等。律师更不应当通过代理辩护进行个人扬名或者谋求当事人利益以外的所谓民主法治的进步，这是把个人利益凌驾于当事人的利益和个体案件之上，是不可取的。当然，坚持无罪辩护是律师的权利，这是要分开的。

加强律师权利的保障

随着社会的进步及司法改革的发展，律师权利已经得到了越来越多的重视，但实践中仍然存在律师权利难以行使的问题，需要更为有效地保障。

1.律师刑事辩护权利保障问题

律师辩护原来的“老三难”：会见难、阅卷难基本解决，调查取证难依然存在。关于会见难，新刑诉法实施以后，除了三类案件之外已经基本解决。这得益于整个法治环境的改善，留下的困难就是检察机关的职务犯罪案件的会见。律师调查取证难不是律师自身的问题，是调查取证本身的问题。它不像会见难，不能通过强迫命令的方式来解决，因为调查取证可能侵犯公民的权利，相对面是每一个公民。调查权太大，势必侵犯公民的隐私和权利，因此不能用强制的方式一刀切地赋予，而是必须得有度。有些东西要放开让律师去调查取证，比如已经判决生效的案卷，公司、土地、房屋、车辆登记信息等；有些东西需要限制，比如银行账户、就诊病例等，这些需要有具体的措施；还有些就是要完全限制。所以，调查取证制度的完善需要在合法行使权利和保障公民权益之间有一个平衡。

现在，刑事辩护中又出来“新三难”，包括法庭调查阶段的发问难、质证难、法庭辩论更难。总的来说，律师的辩护意见不受重视。修改《刑事诉讼法》时，最高法院曾经把这些年来注明的冤案做了一番梳理，总结出来几条规律性的东西，第一，所有的冤案无一例外都有刑讯逼供；第二，所有的冤案办案机关都没有认真听取律师的意见。律师在诉讼当中提出和发表了意见，司法机关的人员要有对律师意见采纳的保障机制。目前律师对于司法机关处理律师意见的做法负面反映很大。律师提出的问题，司法机关不采纳，但是往往不给任何论证和理由，或者论证和理由明显敷衍塞责。因此，公安机关、检察机关、人民法院在诉讼中或者是在其他法律服务中，对律师意见的采信要有科学的、保障的、硬性的机制，而不是程序性的。不采纳律师的意见，要有理由，也就是判决书要说理。判决书重要的不是结果，而是产生结果的理由，应当把不采信被告人和辩护人的意见的理由说清楚。如果法院以问责的形式对此问题进行严格落实，那么法官就一定会重视律师的意见，裁判质量也会迅速提高。

2.律师其他执业权利保障问题

除了刑事辩护之外，律师还有很多的执业权利保障，也存在很大的问题。现在律师队伍的建设一方面规范不够，另外一方面保护也不够。该让律师享有的权利律师行使不了，所以律师也发挥不了应有的作用。同时，律师内部也有很大的意见。比如说律师调查取证的权利，这在民事诉讼、行政诉讼当中非常重要，但基本上律师无所作为，很难为客户做更好的服务。

3. 相关制度的保障

首先，司法机关的独立化。要解决司法机关的人财物受制于地方的问题。党委、政府、人大、政法委、纪检都可以对司法机关发号施令，不可能做到依法独立行使职权。因此，司法机关的人财物要和地方脱钩。目前司法改革中提出省以下地方法院、检察院的人财物由省一级统一管理，很好地解决了司法的地方化问题。

其次，司法机关的去行政化。在司法机关内部，尤其是法院办案内部的行政化的问题违背了司法规律。现在法院的行政化非常严重，合议庭审案，合议庭的审判长无权下判决书，要由庭长决定，如果庭长不愿意担责任，要到主管副院长那儿去，主管副院长如果不担责任，就要上审委会。所以，那么多被平反的冤假错案，到现在为止，没有一个司法人员因为错案被追究责任。

4. 思想认识的转变

有观点认为，律师一味替犯罪分子辩护。也有观点认为，律师这个职业的设立就是挑办案机关的毛病，不然要律师干吗？如果检察官、法官、律师意见都一致，那就不需要律师了。律师的执业如果不保障，那冤假错案难以真正制止。所以，现在要充分发挥律师的作用，首先要改变对律师的看法。无论政法机关还是普通老百姓，认为律师尤其是刑辩律师，拿了犯罪分子的钱，替犯罪分子讲话。表面上确实如此，但实际上律师最终还是为了社会的公平正义，为了司法的公正。只有改变对律师的看法，才能从心底里对律师执业的权利给予保障，这是非常重要的。这涉及到司法人员的素质问题。

改革律所经营管理模式和行业政策扶持，提高市场竞争力

随着中国改革开放的推进和综合国力的进一步增强，各种新的法律服务需求在国内和国际上不断涌现，法律服务需求全球化、法律服务竞争全球化的格局已经形成。在这种大环境下，必须根据市场规律，改革律师事务所的经营管理模式和行业政策扶持，提高市场竞争力。与此同时，我们也要认识到，各地律师发展并不平衡，一些地区的法律服务业还需专门支持。

第一，以规模化、专业化、国际化为导向，通过律师事务所之间并购和联合等方式，扶持和培育一批层次高、规模大、分工细、综合实力强、有国际竞争力的律师事务所，同时鼓励和引导中小律师事务所发展专业特色，提高法律服务市场竞争力。

第二，深入探索律师事务所公司化、集团化注册与经营管理模式，改进律师事务所经营管理模式。

第三，通过市场引导、政府经费保障、政策扶持等综合方式解决律师分布不均衡问题。

第四，扩大政府购买法律服务形式，协助政府实现职能转化的同时解决部分群众获得法律服务问题。

第五，加大对律师行业政策扶持力度，完善律师行业会计核算办法，优化财税政策，制定劳动用工和社会保障政策。

第六，推动刑事立法，打击假冒律师执业的行为，打击非法法律服务机构，促进法律服务市场规范化。

树立正确观念，逐步实现改革目标

1．律师制度改革不仅仅是律师自身的工作，还需要其他相关部门密切配合

律师制度是司法制度的重要组成部分，律师制度改革其实是与律师相关的各项司法制度的改革，并非仅仅是律师队伍自身改革，因此律师制度的改革需要各相关部门共同参与和努力。司法、执法工作人员是代表国家和政府实施公务活动的法律执业人员，律师是代表当事人（主要是公民）实施权利保护的法律执业人员，他们在法治建设中的地位相当，彼此分工负责，相得益彰才能实现法治。重视律师制度改革，本质上是重视公民权利和法治。

在改革的进程中，各相关改革方案实施主体要明确责任、精心部署、集思广益、强化措施、务求实效，逐步实现改革目标，推进律师事业进一步健康发展。

2. 律师制度的改革路径除了自上而下，还要特殊考虑自下而上

对于律师制度的改革，在传统的自上而下的立法中心主义的道路之外，还需要自下而上的自生自发的改革。2012年刑诉法修改中的未成年人司法改革，就是自下而上的自生自发的改革，是中国30年来改革经验的提炼；刑事和解制度的确立也是先有改革探索，成功后进入立法；还有量刑改革，也是先搞改革试验，之后最高法院统一试点，因效果不错转为立法。同样，律师制度改革也应当搜集各地的基层经验加以汇总，将一些成功的经验融入到未来的《律师法》之中。这两条道路相互补充，才是一种健康的法律制度发展的道路。否则，过于超前的改革面临一出台就失效的风险，而来自基层第一线的改革具有鲜活的生命力，能解决实际问题，效果通常不错。

3.对律师业还需给予必要的扶持律师制度改革的措施

要支持扩大律师规模。四中全会公报提出加强律师队伍的建设，首先就要吸引更多的人才进来。律师现在近30万人，但还是不够。邓小平同志在30年前说过，律师队伍要发展到30万，现在已经基本实现了。但和世界发达国家相比，差距还是非常大的。在美国，每一千个人里就有三个律师，按照这个比例来算我们需要140万律师，目前来看差距非常大。

要在税收和补助方面扶持律师行业。对于律师行业，应由国家出台一些政策来扶持。目前，国家对于律师按个体工商户进行征税，税收太高。但律师是国家法治建设中的重要力量，而个体工商者是经济建设的重要力量，作用是不一样的。可以考虑采取一些办法，比如如果律所多接收学生就可以减税，这样也能扩大就业；又比如，律师每年给国家交税非常多，北京市律师每年给国家交税是24个亿，全国律师交税至少100多亿以上，这些税收可以适当规模地由国家反哺给律师行业，给律师协会用来扶持年轻律师发展，用来扶持比较弱势的律师行业。比如有重点地扶持关系国家法治形象的刑事辩护行业。目前法律援助对刑事案件补助1000块钱。给律师1000块钱，要求他会见三五次，写一个高质量的辩护词，要求过高。但如果定一个高一点的补助费用，比如给律师2万块钱，则完全可以由律师协会制定一个严格的标准要求律师必须完成。这一制度如果设立，对律师行业会有一定的促进作用。

(作者系司法部预防犯罪研究所研究员、预防室副主任，中国行为法学会司法行为研究会副秘书长。本文系作者负责的中国行为法学会司法行为研究会司法改革系列性研究成果之一。作者注：为完成本文，作者除进行调研外，还专门在中国青年政治学院召开专家咨询座谈会，黄太云、戴玉忠、王公义、陈瑞华、王进喜、 林维、刘卫东、钱列阳、刘东根等多位专家、学者、律师对于本文的完成给予了宝贵意见，本文中的一些观点来源于上述专家、学者和律师的咨询发言，特此致谢！)