党规与国法的关系与协调

文/兰皓翔

专题研究

党规与国法的关系与协调

文/兰皓翔

建立和完善党规与国法的衔接协调机制是消解对立因素的可行路径。

自新中国成立以来，尤其是改革开放以来，在我国社会主义民主法治的发展进程中，关于党规与国法关系的争论，从来就没有终结过。习近平总书记曾指出：“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”党的十八届四中全会正式确定“完善的党内法规体系”为中国特色社会主义法治体系的五大子体系之一，实质上宣告了把作为约束执政党的党规纳入到国法体系。党规与国法从而共同构成国家治理体系的重要组成部分。但随之而来的问题是，如何将党规纳入国法以及党规纳入国法后二者呈现出怎样的状态？这就又涉及到实质意义上的党规与国法的关系。对此，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出，要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规”。实际上就要求处理好党规与国法的关系。

党规与国法关系的既有研究

关于党规与国法关系的既有研究，大致可分为两种不同的维度：一种是党史党建的维度，另一种是法学分析范式的研究维度。前者侧重于对党规与国法进行事实分析，后者着力于党规与国法关系的价值分析。例如，潘泽林认为党内法规之“法”与国家法律之“法”既有共同之处，更有不同的内涵和特征，其共同点就在于都强调了“制度”的作用，强调了实现制度管事、制度管权和制度管人的目标和理念；卓泽渊认为，党规就与国法相伴随行，它们是并行的行为规则，存在于政治及社会领域。执政党党规与国法的关系，实际上是执政党与法律之间关系的反映，是执政党与法律关系的具体化，其区别在于制定主体、调整内容、实施主体以及实施方式等方面的差异；韩强认为，党内法规与国家法律具有密切的关系，具体表现为：党指出了依法治国和依规治党的基本方向、国家法律是党的意志的体现、依法治国必须坚持党的领导、构建完善的党内法规体系是法治建设的内在要求；陶青德将党规纳入国法体系后二者的一般关系表述为国法在效力上高于党规，但党规的标准或要求严于国法，二者区别在于产生方式、效力或适用范围、规范性程度、要求等方面存在差异；王立峰认为，党规与国法之间相辅相成、相互促进、相互保障，党规与国法除具有性质上的一致性之外，还具有内涵上的一致性。内涵上的一致性表现为规范目标、核心准则、制度根源上具有一致性。性质上的一致性在于二者都是以规范形态体现出来，前者体现为治党的准则，后者则为治国的手段。在规范形式上，权利与义务构成了规范的主体内容，并都具有意志性，前者为政党意志体现，后者为国家意志体现。二者的区别在于适用对象、包容性、实效性、规范化程度以及严厉程度等方面存在差异；付子堂认为，党内法规与国家法律之间主要呈现五种关系，即价值取向的一致性、规范对象的相融性、功能发挥的互补性、文化倡导的层级性、制度建设的衔接性。此外，有学者认为党规与国法的关系实质上就是党章与宪法的关系。强世功通过对中国宪制秩序形成的具体历史进行分析，探讨了党章与宪法的关系问题，他认为党章和宪法一样，最终都是人民意志、也都是主权意志的体现，因此，党章与宪法之间就形成了现在与未来、不变与变化之间的辩证法。在实践层面体现为，党章的变化或党的路线方针政策的变化，不断推动宪法的变化，原因在于宪法序言中明确规定党在各项事业中的领导地位，从而为宪法的变化引入了推动力量，防止国家法治陷入官僚化、程序化的因循守旧而导致国家发展停滞不前。周永坤则持相反态度，他认为以“党的领导”体制为理由来证成党章是宪法渊源的理论存在一个巨大的缺陷：忽视法律的“形式”方面、程序方面。他承认党章与宪法有很多共通之处，但问题是，宪法是全国人民代表大会通过的，这一形式非常重要，因为它是人民意志的表现形式，没有这一形式，体现的就不是人民意志，不具有宪法的本质。

宪法以国家根本大法的形式确定了中国共产党的领导地位，党章以党的总章程的形式规定了党必须在宪法和法律的范围内活动。我们党的性质、宗旨和我国的国体、政体决定了宪法与党章思想理论的一致性、本质属性的同一性。

应当指出的是，学界对党规和国法关系的回应对命题本身就是一种尊重。关于党规和国法关系的研究，既有研究侧重于对二者契合性的证成，集中探讨了党规与国法的高度统一。但事实上，契合必然孕育着对立，在对党规与国法关系契合性证成的过程中不能否认二者存在着或多或少的冲突与对立。在我看来，既有研究的最大问题在于忽视了党规和国法本身可能存在的张力和冲突，对如何平衡二者可能产生的冲突没有引起足够的重视。有鉴于此，本文首先对党规和国法的概念进行剖析；其次，在此基础之上提出二者存在着对立和统一的关系，并对此分别作详细的分析论证，指出二者对立和统一的关系实质是统一；最后，简要分析实现二者协调统一的可能路径。

党规与国法的概念辨析

概念的确定是获得对事物更深理解的前提和基础。因此，在对党规与国法的关系进行分析论证之前，有必要对二者自身的概念进行界定。

所谓“国法”，即通常意义上的法律，根据通说，是指由国家制定、任何由国家保证实施的，反映由特定物质生活条件所决定的统治阶级（或人民）的意志，以权利和义务为内容，以确认、保护和发展统治阶级（或人民）所期望的社会关系和社会秩序为目的的行为规范体系。所谓“党规”，即党内法规，根据2013年颁布的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）第2条规定，党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。

采用傍河取水的方式开采地下水时，可以采用人工滤料来净化河水，通过研究含水层的淤塞机理、水流状态、滤料渗透性的影响、水质发生改善的机理等，探讨技术可靠，成本较低的净水工艺技术，不仅是净水理论和技术发展的需要，更具有重要的经济价值和社会意义。而针对地表水转化为地下水的净化机理、渗流场特征、渗流场变化规律、天然河床及滤层的淤塞机理、预测及防治等方面缺乏较为系统的研究，需要在逐步应用中得到进一步研究。

事实上，对党规和国法二者自身的概念界定，并非是学界争论的焦点。如果说在《条例》出台以前，学界对“党规”究竟是什么的问题进行了诸多的讨论，那么，在《条例》出台以后，明确了“党规”的概念，则为关于“党规”的纯粹概念之争画上了休止符。但“党规”的属性之争并未得以真正解决。值得注意的是，《条例》使用“党内法规”的提法，似乎表明了“党规”亦是法，为主张党规软法说的学者提供了有力的证明。笔者认为，对事物的分析不仅应当从事实层面出发，也不能脱离对价值层面的关注。毫无疑问，《条例》的规定为党规的法属性提供了事实依据，但并不能排斥对党规属性的价值分析。一直以来，学界对此达成的共识是党规必然不同于国法，但对党规是否具有“法”属性存在争议。有学者认为党规具有软法属性，认为现代法的范畴不仅包括国家法，而且包括社会法和国际法，不仅包括硬法，而且也包括软法，剖析党内法规的一般特征，其基本定位应该属于社会法和软法，而非国家法和硬法，并且认为中国共产党的党内法规就不完全是社会法和软法，它也会同时具有一定的国家法和硬法的因素。笔者并不认同上述观点，在我看来，无论从事实层面还是从价值层面，党规都不具有“法”属性。第一，在事实层面上，《条例》虽使用“党内法规”的提法，但落脚点是党内“规章制度”，因而党内法规实质上强调的是其“规章”属性而非“法”属性。第二，在价值层面上，党规并不具有“法”或“软法”属性：首先，从立法权限、立法范围等关键性因素而言，党规都不具有“法”的任何属性；其次，更为重要的是法是人大机关通过的，这一形式代表着人民意志的生成，而党规不具备此形式；再次，将党规视为软法，容易混淆法的国家属性，在目前硬法尚且不硬的情况下势必会降低法的固有权。

党规与国法的区别

由于属性不同，党规和国法在制定主体、调整对象、制裁标准、规范程度、实施主体、强制力来源等方面存在着明显的区别。

第一，在制定主体方面，国法是由全国人大及其常委会制定；而党规是由党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的。

第二，在调整对象方面，国法调整普遍的社会关系；党规调整特定的党内关系，包括党组织以及党员之间的关系。

第三，在制裁标准方面，党规要严于国法，正如有学者所言：国法对守法者的要求采用“公民标准”，也可以叫做“理性人标准”或“经济人标准”；党规对党员的要求则采用“党员标准”，也可以叫做“先锋队标准”或“道德人标准”或“高尚人标准”。

第四，在规范程度方面，国法的规范性程度比党规要高，可操作性、法制化程度相对也较高，更不容易为个人任性所左右：国法严格按照条件、处理、责任的三段论逻辑规范设计，具有一般性、公开性、非溯及力性、确定性、统一性、可行性、稳定性特征；而党规的一部分规范虽具有法律规范的逻辑结构，但有更大量的规范涉及对党员干部个人修为、职业道德、理想信念、党内纪律等的要求，以党性、原则性、纲领性、政策性、灵活性为基本特征。

第五，在实施主体方面，国法的实施主体比党规实施主体更广泛：国法的实施主体为国家机关、社会组织和公民个人；党规的实施主体是党组织和党员。

第六，在强制力来源方面，国法依靠国家强制力保障实施，党规则依靠的是执政党自身的强制力。

需要特别说明的是，上述区别并不必然导致党规与国法的冲突，但为党规与国法冲突的产生提供了基础因素。从理论上讲，党作为中华民族的先锋队，代表最广大人民的根本利益，由党制定的党规本身不会与国法对立，但党规与国法定位上的关系的错位以及有关机制的不健全可能会导致“党规代替国法”的冲突局面。如果党规与国法衔接不好，势必会对党的执政效能、执政形象以及党员权利造成严重的不利影响。首先，党规作为执政党约束自身行为的规章制度，如果僭越国法，则使得国法虚位，造成党规与国法同质化甚至同一化，调整原本不属于党规调整的社会领域，势必降低执政效能，甚至致使执政目标不能达成。其次，以党规替代国法实质是否认了法治，这与现代社会的基本理念相背离，也不符合党对法治社会的追求目标，因而客观上加重了执政党形象的负面色彩。再次，党员具有双重身份，一方面，作为党员要遵守党员义务，另一方面，作为社会公民享有国法规定的各项权利。党规代替国法，党员作为普通公民的权利可能会因国法的虚位而遭到损害。

党规与国法的统一

进一步讲，党规与国法不仅存在着区别，也体现出高度的契合性。事实上，党规与国法在价值目标、核心准则、功能作用、制度根源等方面具有高度的契合性。具体如下：

第一，在价值目标层面的高度契合。“一切为了人民，是党的领导和社会主义法治建设的基础。”党规是约束党组织和党员的规章制度，其目的是为了规范党员的行为，更好地为人民服务；国法是提升国家治理能力的制度保障，其目的是为了保障公民权利、促进社会良性运行。此外，《决定》明确指出，建设中国特色社会主义法治体系，要“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”。由此也可以看出，党规和国法都是国家治理体系的重要组成部分，依规治党的价值目标是为了实现依法执政，依法治国的价值目标亦是如此。

第二，在核心准则层面，二者具有一致性。《决定》指出，“宪法是党和人民意志的集中体现，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则。”因此，党规和国法的核心准则都是坚持宪法至上的原则。

第三，在功能作用层面，二者具有互补性。党规的功能体现为执政党依法执政的职能。依法执政即要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党规管党治党。依法治国同依法执政在内容、形式、实效等方面相互促进、相得益彰。党规通过国法形式把政党意志体现于治国理政之中，党选拔优秀的党员充实到国家政权机关之中，实现党管干部原则。正是通过上述方式，党实现了依法执政和依法治国的结合。

第四，在制度根源方面，党规以国法为依托。《中国共产党章程》规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”《条例》指出，制定党内法规应当“遵守党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则。依法治国是全方位的，管党治党也必须走法治化的道路，必须构建完善的党内法规体系，在全面从严治党的新形势下，党内法规体系建设不仅要加快，而且要对国家法治建设起到示范带动作用。由此可以看出，党规是以国法为制度依托。

化解冲突和实现协调之路径

“政治调控与法律治理是国家和社会生活中必不可少的两种调整机制。”党规与国法的区别在本质上要求党规与国法的统一；与此同时，正是由于党规与国法存在着高度的契合性，因此也从根本上要求消解二者可能会出现的冲突局面。

处理好党规与国法的关系应当至少从以下五个方面入手：

第一，要求执政党真正树立起宪法、法律至上的理念。我国宪法序言中确立了中国共产党的执政党地位，换言之，党是我国社会主义各项事业的领导核心。因此，处理好党规与国法的关系，关键在党。执政党树立起宪法、法律至上的理念，也是贯彻落实宪法精神的客观要求。如宪法第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”此外，只有执政党树立了宪法、法律至上的理念，才能将此理念武装全体党员，避免“以权压法、以言代法”情形的出现。正如习近平所指出的：“每个领导干部都要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。”

第二，应当进一步加强党规法制化工作。就目前而言，尽管《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》第一次对党内法规作出了系统科学的规划，并提出了党内法规建设“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的总体要求，但是党规在规范化、法制化等方面存在较大的提升空间。就实践而言，党规建设倾向于将党的纪律规范化，如此易导致党规建设走向工具主义，从而阻碍党规对党的建设功能之发挥。因此，需要运用法律思维，在党规制定过程中倾听相关法律专家学者的意见，提高党规质量，使党规成为具备法律价值的规范。

第三，应加快党规制定民主化进程。《条例》第6条规定：“制定党内法规在中央统一领导下进行。制定党内法规的日常工作由中央书记处负责。中央办公厅承担党内法规制定的统筹协调工作，其所属法规工作机构承办具体事务。中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委负责职权范围内的党内法规制定工作，其所属负责法规工作的机构承办具体事务。”由此可知，党规的制定是由上级党组织主导，缺少基层党组织和普通党员的参与。实际上，制定党内法规也应符合“党内民主”的要求，因为只有建立在民主基础上的党规才具有价值上的正当性。因此，需要建立起党规信息公开机制和党员民主表决机制，笔者认为，具体制度设计可以召开党员代表大会的方式，在大会进程中设计党规信息公开议程和党员民主投票议程，以增强党规制定的民主性。

第四，应当建立党规制定机关和人大、政府法制部门之间的交流沟通制度。从党规实施的体制来看，我国在中央和地方建立了政法委员会作为党委领导政法工作的组织形式，各级党委政法委员会的职责是在政治工作中把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境，带头依法办事，保障宪法法律正确统一实施；在具体政法机构的执行层面，在人大、政府、政协、审判机关、检察机关中建立了党组织，以保证党的领导在政法工作中的实现。事实上，对于党规和国家法律共同调整的一些领域，需要党组织和人大、政府法制部门共同协调与合作，如纪委对党员实施的“双规”措施等。这就要求建立起联合办案、工作例会和信息反馈机制，通过上述机制，明确党组织和人大、政府法制部门的各自分工，从而促进党规和国家法律在各自领域正确地发挥其作用，以保证党规和国法之协调。

依规治党的“规”和依法治国的“法”，从根本上说，都是从人民利益出发而制定的，都服务于推进中国特色社会主义的伟大事业。党领导制定的党内法规，在调整党内关系、规范党内生活方面，为党组织和党员提供行为准则和遵循；党又领导人民制定宪法和法律，在调整社会关系、规范社会秩序方面，为公民、法人和其他组织提供活动依据。党内法规和国家法律都是党和人民意志的反映，二者在本质上是一致的。

第五，应当建立和完善党规审查制度。笔者认为，这一制度应当包括两种机制：一是党规与国法的备案审查联动机制；二是党内违章审查机制。这是由我国特殊的党政体制所决定的。在实践中，部分党内法规或规范性文件往往具有党规和国法的双重性质，针对此种情形，应当实施备案审查联动机制；对于其他类型的党内法规，则应当实施党内违章审查机制。首先，针对党内违章审查机制，笔者认为，可以参照全国人大法工委法规备案审查机制，在党中央和省一级党组织中设立违反《中国共产党章程》的审查机构，对制定出台的党内法规进行合章性审查，以确保党规与国法统一。其次，针对党规与国法的备案审查联动机制，事实上，早在2013年《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》中就首次规定了备案审查联动机制，但对如何建立与国家法备案审查之间的衔接联动机制未作具体规定。笔者认为，备案审查联动机制事实上为党规与国法的协调提供了“双保险”。备案审查联动机制应当建立在违章审查的基础上，具体而言，具有“双重性质”的党规应当首先由党内相关机构对其是否违反党章进行审查，如若通过违章审查，再交由政府法制部门进行合法性审查，审查内容应当包括党规是否违宪、违法、是否超越权限、是否与国家大政方针相冲突等方面，政府法制部门对党规备案审查不予通过的，应当通过组织召开联合工作会议等方式，向有关党组织提出意见，待党规修改完善后再次进行审查。之所以作出如此设想，原因在于：一方面考虑了党的执政地位，即作为我国社会主义事业的领导核心，党的意志与国家意志在根本上具有一致性，因此党规首先在党内进行备案审查，避免党组织与政府的直接冲突；另一方面，政府相关组织通过联合工作会议等方式对党组织提出意见，为双方提供了沟通交流的平台，能够保障党规的合宪性和合法性，进而确保党规与国法的统一。

(作者单位：中南财经政法大学法学院)