以法治思维和法治方式化解社会矛盾维护社会稳定——江西的典型经验

文/叶扬 谢德城

以法治思维和法治方式化解社会矛盾维护社会稳定
——江西的典型经验

文/叶扬 谢德城

导 读

以法治思维和法治方式化解社会矛盾对于依法治国具有重要意义。江西在化解社会矛盾和维护社会稳定方面，注重加大执法力度，强化执法水平，以法治方式化解矛盾纠纷多发、频发问题；积极提升公正司法实效，强化社会矛盾集中问题查处，拓展普法手段，全面提升全民法治理念，进一步加强公正司法、阳光司法，维护社会稳定。

早在2010年10月《国务院关于加强法治政府建设的意见》中就已提出“运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力”。党的十八大报告以党的纲领性文件的形式明确指出，法治是治国理政的基本方式，要运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，全面推进依法治国。这是党和政府基于当前中国的现实国情，提出建设法治国家目标的具体要求。当前，我国处于重要的机遇转折期，社会矛盾亦呈现高发态势，提出法治思维和法治方式的治国基本准则，具有重要而长远的现实意义和指导意义。

何为法治思维？概而言之，是指以法治理念和法治精神为导向，运用法律原则、规则和方法思考和处理问题的路径与过程。在本质上，法治思维区别于人治思维和权力思维，其实质是“要求各级领导干部想问题、做决策、办事情，必须时刻牢记人民授权和职权法定，必须严格遵循法律规则和法律程序，必须切实保护人民和尊重保护人权，必须始终坚持法律面前人人平等，必须自觉接受法律的监督和承担法律责任”。法治方式作为法治思维在实践中的具体体现，是将法治思维从抽象转化成具象的手段、措施，与法治思维相伴而生。具体来说，法治方式是公权力机关和其他社会组织在法治理念和法治精神的指引下，通过立法、执法、司法、守法活动，运用规范、制度、机制、程序、法律等处理问题、解决矛盾、进行建设的方法、手段、措施的总和。在法治中国建设的背景下强调通过法治思维和法治方式解决社会矛盾，不仅为维护社会稳定提供了正确的方法，也为“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新十六字法治方针提供了有益指引。

以法治思维和法治方式维护社会稳定的意义

以法治思维和法治方式解决社会矛盾、维护社会稳定，不仅是当下改革和发展的适应性选择，也是国家治理方式的战略性转变。具体来说，运用法治思维和法治方式解决社会矛盾、维护社会稳定的意义体现在以下几个方面：

从国家和社会管理的角度看，法治思维和法治方式体现于运用法律手段解决问题，法治倡导公平、正义、民主、和谐等价值观，以良法善治的形式，在多主体间寻求利益的平衡。法治，就是依法而治，就是管理国家、治理社会主要依靠法律这个普遍、稳定、明确的规范和规则，而不是法律以外的某些习惯和办法，更不是个人包括领导者的意志和看法。以法治思维处理矛盾，意味着政府观念从人治向法治的转变，树立正确的意识形态，用理性的方式保障人权，最大限度地为人民谋取福祉，实现人民群众安居乐业。长期以来，我国一些地方通过高压手段“治乱”和“维稳”，对人民群众乱许愿、乱施“恩惠”，以“花钱买平安”甚至更为野蛮暴力的方式将社会矛盾暂时压制住，其导致的结果往往是引发了更多的社会矛盾和社会问题。以法治方式解决社会矛盾，是以一种理性的方式积极引导矛盾双方通过正当法律程序平和地处理，使矛盾化解有理有据有节，不仅可以规范政府权力的行使，也有助于提升政府公信力，树立政府权威。

运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，有利于使人们形成遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法律意识。在各类社会冲突或社会矛盾中，人们所寻求的目标是公平正义，而这又是法治所蕴含的重要价值。在法治思维和法治方式的实践过程中，人们通过获得公平正义而信仰法治，自觉地将行为约束于法治框架内，运用法治来解决利益的冲突，不仅可以维护稳定的社会秩序，也可保证自身的合法权利不受侵犯。

江西运用法治化手段维护社会稳定取得的主要成效

近年来，江西各地注重发挥法治的引领和保障作用，从立法、执法、司法、守法四个环节，向重点领域、关键环节开刀，在瓶颈与矛盾集中处着力，在创新中解难题求突破，在实践中摸索总结解决问题的路径，将社会治理难题转化为执法司法问题加以解决。2012年，江西出台了《江西省社会管理综合治理体系建设规划纲要（2012—2015）》，提出了“三个靠前”“四个较少”“五个防止”“三个提升”的目标，即保持综合治理工作在全国排位靠前，保持社会治安秩序在全国排位靠前，保持公众安全感指数在全国排位靠前；群体性事件总量在全国较少，刑事案件总量在全国较少，治安灾害事故总量在全国较少，进京非正常上访总量在全国较少；防止发生严重危害国家安全和政治稳定的情况，防止发生严重危害社会和谐稳定的重大群体性事件，防止发生严重危害公众安全的重大治安问题，防止发生严重危害社会公共安全的群死群伤事故，防止发生严重危害市场经济秩序的经济犯罪案件；不断提升人民群众的安全感、幸福感和满意感。通过不懈努力，江西综治工作不断创新，取得了明显成效，2014年江西综治工作名列全国综治工作（平安建设）榜首，为大力推进平安江西、法治江西建设奠定扎实的基础。

1.加大立法力度，以法治手段解决社会矛盾多发问题

当前，江西正处于改革发展的攻坚期和经济增长的关键期，社会矛盾较为集中，特别是以民生为诉求的拆迁征地、医疗纠纷、环境保护等突出社会问题频发，严重干扰了社会正常秩序。2014年，江西出台全国首个医疗纠纷处理地方性法规《江西省医疗纠纷预防与处理条例》，为江西解决“医闹”提供了法治保障。全省11个市和100个县（市、区）建立了医调委，依托人民调解中立第三方，聘请专兼职人民调解员1085人、医学和法学专家4077人，调解了5400余起医疗纠纷，人民调解已成为化解医疗纠纷的主渠道。2015年，江西省医疗纠纷数量比2013年下降37.7%，“医闹”事件下降78.7%，省直部门接待纠纷上访次数下降77%。2015年，江西针对校园伤害事故制定了《江西省学生人身伤害事故预防与处理条例》，作为“人大立法在进行”的开篇之作，先后有数万人参与了《学生条例》的讨论，提出“原生态”的意见和建议多达19万条，不仅为此类事件的处理提供了法律依据，也让老百姓见证并参与立法过程，为其传递法治理念。2016年，江西延续“人大立法在进行”，针对环境保护、生态建设中容易发生矛盾纠纷的关键点进行立法，制定大气污染防治条例、河道采砂管理条例、传统村落保护条例等，将纠纷解决纳入法治化轨道，以法治思维和法治方式解决实际问题，破解热点难题。

2.强化执法水平，以法治方式化解矛盾纠纷频发问题

江西在执法过程中，秉承“风险早发现、早预警、早化解、早处置”的工作机制，对矛盾纠纷频发点以法治思维和法治方式予以解决。认真开展矛盾纠纷工作，对内部矛盾隐患进行化解，不断完善工作机制，将重点、要害部位的技防设施覆盖面达标。重视信访工作，认真倾听来访群众诉求，积极做好维权指导、政策解释、心理疏导、宣传教育等工作。在解决农民工工资拖欠问题上，江西采取标本兼治的方法，建立了有效的保障机制。2013年，江西首创了农民工工资预存方案，把保障民工工资作为专门条款列入建设工程承包合同，规定施工单位必须按计量工程款的12%作为民工工资保证金分期存入建设单位指定的银行，民工凭银行卡每月到银行领取工资，从政策源头解决民工工资拖欠问题。截至2016年8月底，全省20多个重点交通在建项目，共录入民工信息7.8133万份，发放民工工资26亿多元，基本实现“零拖欠”“零投诉”。以法治手段把矛盾解决在萌芽状态，切实维护了人民群众的合法权益，促进了社会和谐稳定。

2015年以来，江西将奉新县建立法律顾问制度的经验做法推广至全省，组建了由24名法律专家、职业律师组成的省法律顾问团，在化解社会矛盾、提供法律服务、维护社会稳定等方面作用日益显现。目前，江西1.1万余党委政府及其部门、国有企事业单位聘请了法律顾问，全省司法行政系统所有单位实现了100%聘请法律顾问，为党委政府部门、国有企事业单位提供了法律人才保障。

在行政执法中，改革行政执法体系，对行政执法人员“重新洗牌”，通过举办综合法律知识培训班、参加执法资格考试等形式，提高行政执法人员的法律意识，确保执法人员能够知法用法，依法执法。为了解决因行政执法权不明、多头执法引起的矛盾纠纷，江西整合多个执法部门，进行跨部门、跨专业的综合执法。对于执法中的难点领域，例如工商、质检等，根据省政府部署，部分地市（南昌、鹰潭等）已组建市场监督管理局，整合执法职权部门，对相关问题进行综合执法，提高执法效率，减少执法矛盾。在执法过程中，规范执法行为，对行政执法程序进行记录和监督，例如环保局投资200万元建立移动执法系统，对行政执法过程进行实时记录。

同时，江西行政机关充分发挥行政复议、行政调解在解决行政纠纷中的优势，在全省各行政复议机关牢固树立“复议为民”的理念，为减少行政争议、维护社会稳定提供有益实践。通过行政调解，有效地化解了一些社会影响较大、矛盾较为突出的行政争议，缓和行政主体与行政相对方的关系，避免引发群体性事件的发生。

3.提升公正司法实效，强化社会矛盾集中问题查处

江西不断提升司法水平，加大打击违法犯罪活动，严肃处理危害社会稳定的违法行为，特别是针对影响群众安全感的突出问题，江西司法机关多次开展专项整治活动，对黑社会性质组织犯罪、拐卖儿童犯罪、毒品犯罪、严重侵财类犯罪、暴力犯罪、食品药品犯罪、贪污渎职犯罪予以严肃处理，有效地震慑了违法行为，促使社会治安秩序良好运转，切实维护群众的合法权益，彰显司法公正。江西反腐形势较为严峻，领导干部贪污腐败不仅对社会的稳定造成了不良影响，也致使党和政府的形象受损。江西严查腐败案件，一批“厅官”落马，李崇禧受贿、周文斌受贿挪用公款、“6·7”高考替考渎职等一系列典型贪污渎职类案件，为整肃党纪党风提供了有效震慑。在严查职务犯罪的同时，江西积极开展对赃款赃物的追缴工作。2015年，江西审判机关对“海外追赃第一案”李华波案作出裁定，为海外追赃提供了典型案例。

在生效裁判文书执行工作中，江西各级法院加大信用惩戒力度，建立联合信用惩戒机制，以减少因失信产生的矛盾纠纷。南昌建立“企业监管警示系统”，探索建立政府失信惩戒制度、单位和法人代表“诚信红黑榜”制度。江西高院联合江西日报、江西广播电视台等媒体以及18家银行金融机构，搭建集中曝光和惩戒失信被执行人的网络平台“法媒银”，在全国首创人民法院、新闻媒体、银行金融机构联合惩戒失信被执行人的新模式。

4.拓展普法手段，全面提升全民法治理念

对社会民众普及全民守法。守法，不仅仅是严格遵守国家现行法律的规定，依法办事；其更深层次的含义是践行法律、维护法律尊严。江西的普法教育从1986年开始，到今年已经整整经过了30个年头。在这30年的发展中，江西深入开展法治宣传教育，普及法律常识和法律知识，通过设立法治教育基地或法治主题基地等法治户外平台、组织文学创作、制作法治动漫、拍摄法治微电影等方式，灵活、生动地对法治意识进行宣传，提高了公众参与法治的积极性，潜移默化地将法治意识转化为守法习惯。通过庭审现场直播、法律文书上网公开等多方式，把司法的过程变成普法的过程，取得了较好的效果。加大对基层的普法服务，实行“谁执法谁普法”的普法责任制，让法律工作者进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位，针对群众的法律咨询予以解答，对需要法律帮助的群众进行法律援助，通过释法用法，提高群众的法治意识水平，激励他们运用法律解决实际问题。通过一系列普法活动，如今在发生矛盾纠纷时，人民群众已学会运用法律的武器保护自己的权益，将矛盾和纠纷置于法律之中，通过法律途径解决，而非寻求不合理或不正当的私利救济，引发更大的社会矛盾或社会纠纷。

江西运用法治方式维护社会稳定中的问题及原因分析

虽然整体上江西在运用法治思维和法治方式处理社会矛盾、维护社会稳定方面取得了较好的成绩，但具体来看，仍存在诸多不足，需要加以改进。

1.整体法治意识较为薄弱

由于江西法治文化建设较落后，公民法治意识较为淡薄，法治信仰较为缺失，群众对法治概念的了解不够深入。具体来看，对权利的行使还停留在感性认知上，理性意识不足；漠视规则意识，秩序成为一纸空谈；缺乏契约意识，诚信问题突出等。诸多问题的暴露，特别是“信权不信法”“信访不信法”等问题，严重损害了法律的权威性；而一些行政机关工作人员长期形成的权力官本位惯性思维将法治意识抛于脑后，认为权力大于一切；少数领导干部依法行政的意识还较为薄弱，在决策过程中未能严格依照法律程序进行科学决策，导致决策出台后存在漏洞，难以执行，以言代法、以权压法、知法犯法等严重影响依法执政的行为再三发生。法治意识的缺失使得法治丧失了赖以生存的土壤，使得运用法治思维和法治方式处理和解决矛盾的基础被削空。

2.制度化、规范化不足

虽然江西省已出台了若干处理社会矛盾的地方性条例，为预防和化解医疗、教育等热点领域可能出现的社会矛盾提供了法律依据，但是仍然缺乏专门统一的综合治理法规或规章，尚未从整体上建立起系统的化解社会矛盾的法律体系，而且目前大量关于解决社会矛盾纠纷的规定主要以政策文件或会议精神的方式存在，其权威性、合法性以及稳定性不足，这也导致全省运用法治思维和法治方式解决矛盾纠纷的工作未能充分实现以立法为基础的制度化目标。现阶段，运用法治方式维护社会稳定已然成为社会的共识，但是在具体的维稳工作中，如何明确职能主体、维稳的原则和程序、权利救济的种类方式、维稳的经费开支与监督、化解社会矛盾的工作标准（包括仪表、态度、具体环节）等还需要在省级地方性法规或者省级政府规章中予以统一规范，立法滞后于以法治方式维护社会稳定的现实需求正阻碍着全省化解社会矛盾的法治化进程。

3.运用法治手段处理矛盾的能力还需加强

在解决矛盾纠纷的过程中，江西少数领导干部不能正视群众的诉求，不能正确地运用法治手段和工作机制，仍然采取老套、简单粗暴的方式处理，或一味强调用行政手段解决纠纷，例如在征地拆迁纠纷中，采取暴力强拆的方式；在人身伤亡事故中，采取瞒报谎报的方式；在处理群众诉求时，采取堵、压、警察参与的方式等，不仅未将矛盾化解，反而使矛盾升级，有损政府形象，危害社会稳定。一些政府部门为了追求政绩，减少地区的信访数量，采取“花钱买平安”等方式，促使当事人息诉息访，一味迁就上访人员，甚至满足其无理要求，对社会矛盾纠纷只堵不疏，矛盾依然未得到根本解决，致使政府公信力降低，法治社会被破坏。

4.法治化工作机制尚未完全建立

江西一些行政执法人员由于缺乏程序意识，致使在处理矛盾过程中片面地追求结果合理合法，而忽视程序的重要性，在处理方式和处理手段上缺乏合法性或合理性要件，例如填写法律文书不规范不严谨、在处理行政事项上超期、先斩后奏现象较为突出，甚至一些行政执法人员出现以暴力、冲突等不文明的行为，与管理相对人缺乏交流和沟通，以对立或对抗的方式引发矛盾升级，这些不规范的行为都影响着执法公信力和权威性的发挥，导致执法结果的不公正，致使社会矛盾再次爆发。此外，由于法治化的工作机制不完善，致使部分行政工作人员在工作中不能尽职尽责，存在以行政领导命令代替行政执法、滥用职权、徇私舞弊的行为，一些管理相对人通过“拉关系”“找熟人”等使行政机关工作人员睁一只眼、闭一只眼，对其违法行为视而不见、处理过轻，影响社会稳定。

5.责任监督机制落实不到位一些行政机关内部对失职的监督不到位，事后追责不严，而一些领导干部对维稳工作不重视，不能正确认识、分析当前江西维稳的形势与特点，不能深入研究矛盾纠纷的成因及根源，在处理矛盾纠纷时思路不清晰、措施不得力、工作不细致，致使矛盾纠纷不能圆满解决。

提升以法治思维和法治方式维护社会稳定的对策建议

以法治思维和法治方式化解社会矛盾、维护社会稳定，是江西当前改革发展稳定进程中面临的重要课题，也是加快推进法治江西建设的关键所在。善用法治思维和法治方式，就是要将法治融入日常工作生活中，形成依法办事的法治氛围，为人民群众安居乐业、构建和谐社会提供思想和行动保障。

1.强化依法行政，提升行政执法水平

矛盾的化解、社会的稳定不仅有赖于治国方略和补救措施，更在于确立正确的法治观念和法治思维以服务社会。江西已出台《江西省人民政府关于加强法治政府建设的实施意见》，这意味着江西地方政府在行政活动中，应遵循法治的原则和精神，将决策、执行、监督的整个过程纳入法治化轨道，始终将公民权利的保障和维护作为出发点和归宿点，实现政府行为的制度化和规范化。在权力行使上，应当建立权力清单，科学合理配置权力运行，依据法律法规、部门和政府规章、规范性文件的要求，对现有行政权力进行梳理和清查，在遵循简政放权、权责统一、公开透明和高效便民的原则下，建立与完善权力清单和权力运行流程，明晰权力范围与界限。同时，在一些涉及人民群众切身利益的领域，实行政府信息公开制度，通过公示，不仅能够让群众知晓政府的作用和政府工作的流程，也能方便群众办事，在提高行政水平和行政效率的同时，对政府进行有效监督，防止有损人民群众利益和影响社会稳定的事件发生。

2.健全依法决策机制，推进决策民主化、科学化

政府的行政决策，关乎人民群众生活的方方面面，通过完善制度机制，化解矛盾纠纷，是治本之策。因此，必须以严格科学的决策工作机制和工作程序，规范政府的决策行为。在行政决策的制定上，对于重大的行政决策事项，必须经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等程序和步骤，从程序上保障行政决策的合法性。在行政决策的实施上，必须予以跟进，及时修改、废止与经济社会不相适应的行政决策，落实责任追究和责任倒查机制，保证行政决策最大程度的合法合理。在行政决策的执行上，对行政主体予以综合考量，推进综合执法，对执法权实现精简，避免多重执法，既保证了决策的效力，也防止执法的随意性。

3.进一步加强公正司法、阳光司法，维护社会稳定

公正作为化解社会矛盾的追求目标，公正司法也成为化解社会矛盾的核心要素。积极推进司法公开，以公开促公正，是当前在司法领域树立人民群众法治思维和法治方式的主要途径。从司法公开中，人民群众可以切身感受到法治带来的益处，使其有信心运用法律途径解决矛盾纠纷。江西各级法院已设立诉讼服务中心，为当事人提供“一站式”、全方位诉讼服务，不仅方便了群众，也使群众潜移默化地感受到法治。全面推行阳光司法，加大裁判文书公开建设，通过裁判文书的网上公开，使司法过程和裁判形成过程清晰、明确地呈现于公众眼前，不仅有利于案件当事人和社会公众对法院审判工作的了解和监督，也有利于司法公正。完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，通过诉讼与非诉讼、行政手段与司法手段的结合与互补的多元化纠纷解决措施，积极构建全方位、多层次的社会矛盾纠纷化解网络体系。加强行业性、专业性人民调解组织建设，并制定相应的工作细则，大力提升人民调解、行政调解、司法调解联动工作成效，形成调处化解矛盾纠纷的长效机制，真正把矛盾化解在基层、化解在萌芽。

4.建立责任层次清晰有效的突发性公共事件应急机制

为了保障公众安全，最大限度地预防和减少突发性公共事件可能造成的损害，维护社会的稳定和谐，需要在全省建立起责任层次清晰有效的应急机制。突发性公共事件应急机制应当从突发事件的预防、应急资源的共享、应急指挥的统一协调与救援、事件信息的公开、突发事件的善后处理等方面进行完善，提高政府的应急能力。具体而言，对于突发性公共事件需要做到分类分级、制定应急预案体系和组织运行体系，整个应急机制应当涵盖从预防预警、应急处置、恢复重建、应急保障、监督奖惩等各个环节。尤其是在应急机制的组织运行中，要坚持统一领导、分级负责，既要建立起层次清晰的工作机构和安排专职工作人员，也要构建层次清晰的责任追究机制，依法追究事故责任人的法律责任。

5.提升领导干部法律素养，深化法治宣传

法治宣传是提升人民群众，特别是领导干部法律素养和法治思维的重要前提。在全社会树立法治意识，提升全体公民的法治理念和法律素质，特别是对领导干部，应当以法治思维和法治方式为宣传的重点内容，培养领导干部学法用法的能力。加大对领导干部用法水平的考察比重，完善国家工作人员年度学法用法培训、考试制度，在任职、晋升等事项上着重考察其法治思维能力。在宣传方式上，创新宣传模式，深化法治宣传，让人民群众自觉形成法治意识。在注重以传统的宣传方式例如利用法制宣传日、法治图片展览、法律知识竞赛、学法用法考试、法律大讲堂等方式进行宣传教育的同时，通过互联网、微信、微博、新闻客户端等优势资源，开辟网络法治专栏和法治宣传栏目，推送法治消息，扩大法治宣传覆盖面和影响力，将法治思维渗透到社会生活的各个领域，全面形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

(作者叶扬系江西省社会科学院助理研究员、法学博士；谢德城系江西省社会科学院研究实习员。本文系基金项目科研成果：江西省社会科学院院级一般课题“基层法院司法体制改革相关问题研究”；江西省社会科学院理论创新课题“我省社会综合治理的经验总结与改进建议”）