弹性规划：城市免疫力升级药方

杨柳

如何才能让城市在抗压抗灾时拥有超强的免疫力以及快速恢复的自愈能力？“弹性”如同一剂良药，一方面能够有效缓解城市的“慢性病”，另一方面还能够帮助城市应对遭受突然事件冲击的“急性病”

早上7点，家住北京市通州区通景园小区的李宁开车驶出车库，前往位于北京市南三环的单位。高峰时段，这段路程差不多花去了他五十分钟时间。如果在非高峰时段，他算过，大概只需要一半时间。

2013年刚刚搬到这里时，小区周围还是一片土马路，去最近的超市或银行需要搭乘公交车，坐上两三站地，填写快递收货地址时，地图上甚至无法显示小区所在的具体位置。而现在，小区附近开了多家24小时便利店，两家集KTV、购物、电影院于一体的大型综合广场。

亲历交通、教育、医疗等生活配套基础设施的改善，令李宁对通州的发展充满信心。而通州未来五年的探索，也集中在怎么让这里变得更加自然、净化、有弹性上。由“睡城”向城市副中心的转变，对整个通州的规划建设都是一次考验。

探索 伴随着城市扩张与蔓延、基础设施超负荷运转，产业结构失衡等，城市显示出极大的脆弱性，不少城市正通过探索，力争让城市更自然、净化、有弹性。

在2016年年底召开的通州区第六次党代会上，通州区委书记杨斌介绍未来五年通州发展重点工作——通州将加强弹性城市建设，有效提升城市应对各种冲击的能力。这是北京16区的发展规划中，首次提出“弹性城市”的概念。

现代城市的脆弱

严格来讲，这并不是通州首次和“弹性城市”结缘，在城市规划建设方面，通州早已开始了新的尝试。

2015年10月16日，国务院办公厅公开发布《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》。作为全国第二批“海绵城市”建设试点之一，北京市通州区正着力推进“海绵城市”建设。据悉，试点位于北京城市副中心两河片区，西南起北运河，东至规划的春宜路。未来三年将通过增加储水空间、改造硬质铺装、延长汇流路径等一系列具体措施，实现70%的雨水就地消纳。

顾名思义，“海绵城市”是指城市能够像海绵一样，在下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将水释放并加以利用，使城市不至于发生洪涝或干旱，如此一来，在适应环境变化和应对自然灾害等方面就具有很好的“弹性”。这就是“海绵城市”，也可以称之为“水弹性城市”。

“长这么大第一次觉得下雨可怕。”李宁回忆着五年前经历的那场暴雨，2012年7月21日，北京及其周边地区遭遇特大暴雨和洪涝灾害，当晚，宅在家中的他从窗口往楼下看，发现已经看不到路面了，“有几辆车停在路边，就开窗户看了那么一会儿的工夫，积水就没过了半个车身。”那一瞬间，他意识到这场雨的严重。根据之后北京市政府公布的灾情通报数据显示，三天的暴雨，造成北京受灾面积达16000平方公里，79人因此丧生，受灾人口190万人，经济损失共约116.4亿元。

一场大雨面前，城市的规划建设、基础设施、预警应急管理都暴露出许多问题。而除了北京之外，武汉、大连、成都等全国各地多个城市，都曾遭遇过城市暴雨和洪水危机。“我能想到最浪漫的事，就是和你一起在城市看海。”只要城市一内涝，这句无奈的话就会在网上流传起来。

事实上，在极端气候造成的自然灾害面前，现代城市显得十分脆弱。重大自然灾害如汶川地震、日本福岛海啸等，都会对城市造成“致命打击”。除了自然灾害外，恐怖袭击、公共卫生等也都足以成为城市不能承受之重，而伴随着城市扩张与蔓延、基础设施超负荷运转、产业结构失衡等，城市在面临内外冲击时，显示出极大的脆弱性，人们急需一种新的理念来指导城市发展，弹性城市理念正是在这一背景之下应运而生。

弹性城市“酷”在哪儿？

让脆弱的城市变得有“弹性”，是指城市在遇到自然灾害、气候变化、能源危机、食品安全等各种风险和不确定因素时，有足够的能力吸收和化解这些变化，遇到灾难后能快速恢复，而且不危及其中长期发展。西北大学城市与环境学院副教授黄晓军在解释何为“弹性城市”时这样说道：“弹性城市理念强调当风险和不确定性因素发生和出现时，城市要有能力吸收和化解这些变化，要具备能够保持其基本结构和功能的能力。”

近年来，弹性城市理念受到广泛关注，许多国家地区城市规划中都提出了弹性城市相关的内容，如纽约在经历了2012年桑迪飓风后，曾发布过一份长达438页的报告——《一个更加强大、更富弹性的纽约》。黄晓军介绍说，这份报告实际上就是以应对气候变化为核心的弹性城市规划。从这个规划内容来看，它所包括的海岸保护、建筑、保险、设施、燃油、医疗卫生、通信、交通、公园、水等部分构成了城市运行的关键网络，对于构建弹性城市至关重要。

“弹性”强调应对外来冲击的缓冲能力和保持自身发展的活力。对脆弱的现代城市而言，“弹性”如同一剂良药，一方面能够有效缓解城市的“慢性病”，比如交通系统效率低下、失业率居高不下、产业结构失衡、食物及水危机等;另一方面又能够帮助城市应对遭受突然事件冲击的“急性病”，如地震、洪涝、疫情、恐怖袭击等。

城市需要“个性”的规划框架

目前，国外学术界、国际组织和政府正在推动“弹性城市”从科学认知到主动实践的创新。

基于对国外弹性城市理论实践的研究，并长期跟踪调研我国城镇化实施存在的问题，中国城市科学研究会数字城市工程研究中心副主任徐振强明确指出，国外已经涌现大量关于弹性城市的测评方法和实践操作，而国内则相对匮乏。与此同时，我国在快速城镇化进程中，以生态为突出表现的城市体系的常见脆弱性快速显现，有的隐性脆弱性也通过大数据、虚拟现实、人工智能和交叉技术等在陆续被揭示。城市巨系统的脆弱性链条、斑块和覆盖面都处于相对模糊的状态，局部和系统性风险、空间功能和结构性不足、跨界脆弱性叠加耦合不确定性等，正在通过城市内涝、交通拥堵、灰霾和高房价等典型现象表现出来。

汲取美国、欧洲等国家地区的经验和教训，我国亟待将中国特色的弹性城市理念与实践，充分对接到城市治理与规划实施之中。“我国完全有能力结合自身实际，提出弹性城市发展战略，并制定顶层设计方案，统筹协调各部门，围绕反映脆弱性的核心问题开展联合政策设计，推动地方实践，提升城市应对并适应结构和功能性风险的能力。与此同时，统筹估算，开展规划韧性增强建设所能够开发出的刚性产能，对宏观经济面起到有效的支持，促进产业升级和企业转型，对接城市的真正痛点。”徐振强如是说。

作为一种目前被海外广泛重视的新的规划理论，弹性城市主要包括生态弹性、工程弹性、经济弹性、社会弹性四个维度领域。据黄晓军观察，目前实践中所开展的更多是针对自然灾害或气候变化进行的弹性城市规划，如“水弹性”试点建设集中解决的是城市雨洪问题。而对于社会系统、经济系统仍涉及较少，这两类系统性风险对城市的冲击也更容易被城市管理者们忽略。比如美国底特律和澳大利亚墨尔本，都曾受到类似的经济冲击，但因应对方式迥异，最终，底特律成了美国历史上规模最大的破产城市，而墨尔本则在冲击之后快速恢复。

“不同空间规模、人口体量和产业基础的城市，表现出多样化的脆弱性。”徐振强说道。没有统一模板，缺乏数据支持，在推广建设弹性城市的路上，政府管理者和规划建设专家都在摸着石头过河。黄晓军也表示，弹性城市规划不具有普适性，每个城市面临的风险和不确定性因素都不同，应具体问题具体分析，制定适合城市自身的弹性规划框架。

针对我国大中型城市开展规模化测评，摸清城市“家底”，在此基础上量体裁衣，构建科学有效的评估方法路径，并设计符合中国国情的评价指标体系是关键。对此，徐振强也提出了自己的建议：借鉴国际经验，推动适合中国国情的“弹性城市”理论及机制的形成，构建弹性城市评估指标体系，并形成对城市脆弱性的监测网络。