特朗普政府企业所得税改革方案及对我国制造业的影响和对策分析

秦悦 吴凡

一、特朗普政府的税改意图及企业所得税改革内容

近三十年以来，美国经济倚重金融和服务业，制造业大量外流，制造业就业人数占总就业人数的比重、美国制造业占全球制造业的比重均呈现了下滑态势。2008年金融危机之后，奥巴马政府开始重视制造业的重要地位，推行“再工业化”和“重振制造业”计划，力求推动高端制造业的发展。为引导高端制造业回归，大力发展先进制造业，奥巴马政府出台了一系列政策措施。2009年12月总统办公室发布《重振美国制造业框架》，2010年8月美国国会通过《制造业促进法案》，2011年6月宣布《先进制造业伙伴关系计划》，2012年2月发布《先进制造业国家战略计划》，2013年出台《制造业创新中心网络发展规划》等等。奥巴马政府意在通过加大新技术研发投入、完善创新政策、提高劳动者素质等方式，推动制造业尤其是高端制造业的发展，以保持美国在全球先进制造业的领先地位。

不同于奥巴马政府对高端制造业的聚焦，特朗普的制造业回流计划针对领域更广泛。特朗普旨在通过减税、放松监管、降低能源价格重新振兴美国制造业，进而创造更多的就业岗位，实现“买美国货、雇美国人”。其中，减税政策是最有力的政策举措，其减税力度号称达到里根政府以来的最大规模。特朗普政府减税政策的目标是为企业和家庭减税，鼓励海外资本转回国内，阻止美国本土资本和岗位外流。

在企业所得税方面，2016年竞选期间，特朗普提出要将企业所得税的最高税率下调至15%。对海外利润一次性征收10%的汇回税，以激励资金重回美国进行投资和再生产。在企业费用扣减方面，承诺企业可选择当期100%费用扣减。2017年9月27日公布的税改新框架，最终明确将企业所得税的最高税率由当前的35%降为20%，小企业税最高税率从39.6%降为25%。对于设备和机器这类的新增短期资本投资，可在五年内100%扣减费用。2017年11月2日，众议院发布的税改议案，进一步明晰了诸多税改细节，包括：对于跨国企业的海外利润、现金及等价物资产汇回美国税率为12%；非流动资产适用的税率为5%。为阻止企业持续把利润转到国外，将对高盈利的海外分支适用10%的税率。如果用美国分支企业的收益来支付海外事项，将最高适用20%的税率。如果外国企业同意在美国税收系统内有更多经营行为，税率也可以下调。

二、历次企业税改革方案比较及评述

税收改革涉及众多方利益，最终方案的形成是多方利益博弈的结果。在税率的选择上，特朗普放弃了竞选时一直承诺的15%的低税率，企业所得税的最高税率和小企业最高税率都与此前共和党给出的方案一致。在对海外收入的征税方面，也选择了由全球征税系统转为属地制，力求减少海外利润留存。总体而言，2017年9月份的税改框架与众议院共和党2016年提出的税改蓝图在企业税改方面高度一致。但也有不少新的变化，新的税改框架并没有涉及边境调节税的相关内容。在企业费用扣减方面，明确对设备和机器等新增短期资本投资可在五年内100%扣减费用，虽然强度不及此前承诺，但也在一定程度上具有与增值税类似的效果，全面采用加速折旧政策。11月2日公布的税改议案在9月份税改框架的基础上明确了诸多细节，疏堵结合实现将制造业留在美国的政策目标。一方面，引导海外利润回流，明确了现金资产适用12%的一次性汇回税税率，非流动资产适用5%的税率。另一方面，为避免跨国公司将盈利转入避税天堂，防止国内资本外流，引导企业在本土创造更多的就业岗位，对高盈利的海外分支适用10%的税率。同时，根据在海外经营事项的多少，设置弹性税率。

表1 企业所得税改革方案比较

三、美国企业所得税改革方案对国内制造业可能的影响

特朗普税改提出的企业减税方案主要是为吸引制造业回归美国，使海外留存利润回流美国，阻止美国本土资本和岗位外流，进而加大对本国的投资力度。一旦特朗普的税改方案最终通过，将会给我国制造业带来多重影响。

（一）外资吸引能力进一步被削弱，加剧制造业企业外迁

近年来随着人口结构、社会环境等变化，我国制造业的比较优势发生了很大改变，人口红利逐渐消失，原有的劳动力优势、低成本优势逐渐减弱，环保成本逐年上升，资本外流趋势不容忽视。目前美国的名义企业所得税税率明显高于OECD国家22%-23%的平均水平，依然凭借其完善的市场体系、高素质的人力资本等优势吸引了大量外来资本。根据联合国贸易发展组织（UNCTAD）统计，2015年全球1.76万亿美元的FDI中，美国吸引FDI规模为3798.94亿美元，占比21.56%，是我国的近三倍之多。①数据来源：联合国贸易发展组织官方网站http：//unctad.org/en/Pages/Home.aspx.特朗普上台后这一趋势更加明显，不到一年的时间，在其制造业回流政策的影响下，苹果、英特尔、富士康、三星、LG等企业纷纷在美建厂，海尔、海信等也去往美国建厂。税改方案一旦通过，美国企业所得税税率下降，美国对资本的吸引力将更强，我国的外资吸引能力将进一步被削弱，加剧制造业企业外迁。

（二）制造业传统优势面临挑战

经过改革开放近40年的发展，我国已经成为世界制造业第一大国，然而我国制造业的优势还主要集中在劳动密集型产品及技术资本密集型产品的加工装配环节。不同于奥巴马对高端制造业的聚焦，特朗普提出的制造业回流政策包括税改计划，关注的不仅仅是制造业的高端环节，劳动密集型、能源密集型行业等我国的传统优势领域特朗普也想收入囊中。美国税改一旦施行，凭借低税率和完善的市场制度等优势，无疑将吸引更多企业落户美国，如此一来，美国制造业空心化问题将大大改观，与石油化工、金属冶炼、装备制造等我国传统优势领域形成有力竞争，特朗普“买美国货、雇美国人”的宣言将不再是信口开河。

（三）激励在华留存利润和资本回归美国

美国11月2日公布的税改提案，明确对于跨国企业的海外收入、现金和现金类资产征收12%的税率，对于工厂、设备等流动性不强的投资，则征收5%的税率。据Business Insider报道，瑞银统计的截至2016年四季度的数据显示，美国企业囤积在海外的利润高达2.4万亿美元。采取一次性汇回税后，美国在外的留存利益将有很大驱动力回流美国，进而影响美资对我国的再投资。此外，非流动资产汇回的税率低于现金资产，将有可能刺激在华美资跨国公司整体回迁工厂和设备，影响我国制造业的可持续发展。

四、应对措施

美国税改实施后有可能加剧我国企业的外迁，带来一定程度的资本外流，给我国传统制造业造成冲击。但是按照美国最新的税改方案，尽管税率下调了较大幅度，也同时取消了大部分的法定扣除，对我国制造业的影响总体可控。通过完善企业所得税优惠政策，简并增值税税率结构，清理规范各项非税收入，深化社保制度改革，优化外商投资环境，提高制造业自身竞争力等举措，我国制造业有望在美国税改的外部压力下，取得内部突破。

（一）完善企业所得税优惠政策，减轻制造业企业实际税负

根据最新的美国税改方案，虽然企业所得税的名义税率降到了20%，但也取消了大部分的法定扣除。因此，美国企业所得税的税负变化不及特朗普竞选承诺明显，对我国制造业冲击弱于预期。反观我国，考虑到各类税收优惠政策，国内企业所得税的实际税负要远低于25%的名义税率，与美国实际税负差距不足5个点。因此，并不建议盲目地追随美国降低企业所得税名义税率。一方面，可以积极跟踪美国等国际企业所得税改革动态，做好应对国际税收竞争的预案；另一方面，结合我国实际情况完善现行财税优惠政策，以降低制造业的实际税负水平。在税收政策方面，可以将目前适用于一些行业和地区的政策推广开来，例如，将固定加速折旧政策扩大到全部工业企业；将研发费用75%加计扣除政策的适用范围由科技中小企业扩大至全部中小企业，引导企业转型升级。同时，要确保把现行财税优惠政策不折不扣落实到位，切实减轻企业负担。

（二）简并增值税税率档次，优化税制结构

2009年我国开始实行增值税转型改革，将机器设备纳入增值税进项税的抵扣范围，迈出了消费型增值税转型的第一步。2016年5月1日，“营改增”在全国范围内推开，不动产纳入抵扣范围，我国的消费型增值税制得以正式确立。增值税转型的完成，有效降低了企业的税收负担，促进了税制结构的优化。但与OECD国家相比，我国目前的增值税制度依然存在税率档次偏多的问题，在一定程度上导致抵扣不完整，不利于发挥增值税的中性特点。未来应继续推进“营改增”改革，简化当前增值税的税率档次，完善抵扣链条，进一步减轻企业税负。同时，适时推动增值税立法，建立规范的消费型增值税制，优化税制结构。

（三）清理规范各项非税收入，深化社保制度改革

非税收入过高是我国制造业企业负担痛感明显的主要原因，正税清费势在必行。要继续加大力度清理各项行政事业性收费，规范各类政府性基金，把确有需要保留的项目纳入税收当中，规范化监管。此外，我国社保缴费水平偏高，也是为企业所诟病的一大问题。未来要致力于加快养老金的全国统筹和养老保险异地接续，通过合理运用国资补充养老金，引导社保资金入市等方式，填补社保费用缺口，适当降低企业社保负担。

（四）优化外商投资环境，提升投资信心

在积极利用外资方面，进一步扩大市场准入对外开放范围，优化招商引资政策，完善人才引进政策，提升外商投资服务水平，提振外商投资信心，提高外资利用水平。进一步完善国内自由贸易区试行的外商投资负面清单管理制度并适时向全国推广，公平内外资企业政策，优化投资政策的规范性和透明度。承诺外商投资企业在华获得的正常利润按照意志自由进出，不受任何限制。①资料来源：李克强总理在2017年夏季达沃斯论坛上的演讲。加快落实鼓励境外投资者再投资的税收优惠政策，对符合条件的用于投资的外商分配利润，实行递延纳税政策，暂不征收预提所得税，鼓励境外投资者持续扩大在华投资。

（五）巩固制造业传统优势，加快企业转型升级步伐

我国制造业企业自身能力的提高，是应对各种外部挑战的关键。要继续坚定不移地推进“供给侧结构性改革”，巩固制造业的传统优势，保持产业配套、人才技术方面的领先地位。认真贯彻落实“中国制造2025”的战略任务，加强关键核心技术攻关，加速科技成果产业化，提高关键环节和重点领域的创新能力。把握好“一带一路”倡议机遇，推动国内制造业企业高水平的“走出去”，实现与沿线各国优质制造资源的整合，提高我国制造业企业全球化经营的水平，扩展海外新空间。

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