新常态下的宏观调控

张 鹏 陈 龙 龙小燕

中国经济“十三五”时期是认识新常态、适应新常态和引领新常态的关键时期。2014年中央经济工作会议对新常态的特征、要求、内涵和规律作出了全面而深刻的阐述，也为中国经济的发展、创新和转型提供了重要的理论和思想指导。新常态及“三期叠加”、中等收入阶段相融合的经济环境，成为我国经济社会发展的大逻辑，成为我国宏观经济调控的新目标和新要求。

一、经济新常态下我国宏观调控面临新的挑战和使命

宏观调控是现代市场经济的内在要素。针对经济发展新常态下宏观经济的复杂性和特殊性，中央多次强调要加强和创新宏观调控方式，为经济发展和结构性改革营造稳定环境。破解经济社会发展难题，促进经济增长保持中高速水平，亟需创新和完善宏观调控方式。

近年来，我国在创新宏观调控方面取了较大进步。例如，从我国实践出发，提出了区间调控和定向调控，形成了“目标+区间”“总量+结构”“调控+改革”的新调控目标定位和方式方法，提升了宏观调控的科学性。“十三五”时期，我国经济发展的显著特征就是进入新常态，是中央从国家战略的高度，综合分析世界经济发展趋势和我国发展阶段性特征作出的重大战略判断。在经济新常态下，不仅我国的经济运行特征出现了一些新的变化，如增长速度要从高速转向中高速、发展方式要从规模速度型转向质量效率型等，而且发展的内外环境都将发生重大变化，这对我国的宏观调控提出了挑战和要求。在经济新常态下，实现经济社会健康、持续发展，必须创新宏观调控方式。

（一）应对经济下行压力，保持中高速增长需要宏观调控“保驾护航”

虽然在经济新常态下，我国的经济增长速度已从高速转向中高速，呈现“L型”的走势，但这一转向的实现并不是顺其自然的，而是需要宏观调控“保驾护航”。当前，我国经济下行的压力仍然较大。自2008年以来，我国出现了需求萎缩与供需脱节问题，这既有全球因素的冲击，也有我国内部自身问题的影响。全球经济疲弱，外需低迷，使支撑我国快速增长的重要动力之一的进出口受到较大影响。从国内看，一方面，原有的供给体系和结构，无法适应国内外需求变化，致使高级产品供给不足以及产品缺乏差异化、个性化，难以进一步激发市场潜力；另一方面，企业融资成本、物流成本、税费成本、人工成本等增加，影响了其供给能力和供给转型升级。需求萎缩与供需脱节，带来产能过剩、库存高企、杠杆率上升、债务加剧、企业利润下滑等一系列的连锁反应。这些因素又进一步引发企业的投资意愿不强、投资能力减弱、创新能力不足等问题。受预期、效仿、合作等影响，部分企业和行业出现的上述问题又会传导到整个社会层面，引发整个宏观层面的投资下降、需求不足、创新乏力、不良贷款率上升、资产负债表恶化、资产资源配置扭曲、风险增加等问题，从而形成连锁下行链条，产生持续的收缩效应。

这是现阶段出现的新现象、新问题，既不同于我国以前时期的经济收缩，也不同于其他国家的经济下行，而具有自身的特殊性和复杂性。虽然自2016年第一季度以来，经济有所回升，但新动力并未成为经济回升的主导，市场预期也未完全恢复，供需脱节等问题未得到根本扭转，未来经济增长面临的压力依然很大。仅靠市场机制，难以在短期内快速实现市场出清，扭转下滑趋势。为此，亟需创新宏观调控，抵消经济下行或收缩的能量，使经济运行趋势发生根本性改变。

（二）推进结构性改革，完成“五大任务”必然要求创新宏观调控

我国当前经济问题的成因非常复杂，结构性因素和周期性因素相互交织、叠加，在供求两端都给经济增长带来不利影响。例如，在需求方面，既有因经济周期，特别是新一轮的金融周期引起的外需下滑、内需不振等问题，也有人口结构转变、收入分配差距拉大等结构性问题引起的需求不足或需求抑制等问题；在供给方面，既有各种国内外需求减少引起的供给相对过剩，也有因无法满足市场的差异化和个性化需求而出现的高级产品供给不足、供求脱节等问题。2016年1月18日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上指出：“当前和今后一个时期，我国经济发展面临的问题，供给和需求两侧都有，但矛盾的主要方面在供给侧。”①习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话》，《人民日报》，2016年5月10日。为深入推进供给侧结构性改革，我国制定了“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大重点任务。这“五大任务”情况复杂、矛盾交织，仅靠市场的手段显然无法完成，需要政府与市场两只手更好的配合。例如，在去产能中，既需要市场的自发调节，也需要政府进行统筹规划、合理安排，特别是在减少对“僵尸企业”的补贴时，必要的行政命令仍非常有效。由于我国各地差异较大，有效地调控经济运行也必须依据各自的实际状况，做出有针对性的安排。例如，在房地产去库存中，一线城市与三四线城市的库存状况差异很大，不能采用“一刀切”的调控方式。因此，推进结构性改革，完成“五大任务”必然要求创新宏观调控。

（三）适应我国市场主体结构，提升调控效果需要创新宏观调控

当前，存在宏观调控政策与市场微观主体结构和运行特征的适应性不足的问题，影响了宏观调控的效果。与其他主要市场经济国家相比，我国国有经济在国民经济中占主导地位，国有及控股企业在市场微观主体结构中占有较大比例。国有及控股企业具有不同于其他市场主体的运行逻辑。虽然它们需要像其他市场主体一样遵循市场规律，但在现实中却会出现“自主性悖论”：一方面表现为“自主性欠缺”，即其行为往往受政府意志的影响较大，并且较为直接；而另一方面又表现为“超然的自主性”，即可凭借其特殊地位，通过相关措施抵消调控政策对其不利的影响，“预算软约束”问题仍然存在。这就意味着我国的宏观调控政策与西方宏观政策的内涵和政策效应有所不同。其他主要市场经济国家的宏观政策主要是通过财政、货币等相关政策工具，对市场微观主体产生间接影响，而这一调控逻辑和方式，难以适应我国当前市场微观主体结构，也无法解决影响经济发展的突出问题。例如，西方式的财政和货币政策，难以消除产能过剩、资源配置扭曲等问题。因此，必须依据我国市场主体结构和运行特征，完善宏观调控的政策工具体系，提高调控的效果。

（四）顺应全球化纵深发展的趋势，构筑风险“防火墙”需要创新宏观调控

全球化将整个世界卷入统一进程之中。当今，全球化已渗透到人类生产生活的各个领域，进入纵深发展阶段。随着生产要素流动，特别是金融全球化，出现了风险全球化趋势，使我国发展面临的不确定性和不可预测性增强，这对我国的宏观调控能力提出了新的更高要求。从现实来看，我国构建防火墙的能力还不强，目前化解全球公共风险主要是“被动式应对”，尚未实现“主动式防御”。这主要表现在：对风险的预判出现偏差、反应较为迟缓、应对措施滞后和不完善、政策缺乏协调性等。例如，应对2007年—2009年的全球金融危机时，我国的宏观调控政策就暴露出诸多问题，对全球金融危机影响的判断多次出现了偏差。起初我国对这次由次债危机引发的全球金融危机缺乏明确的判断，低估了危机的严重性、持续时间与蔓延程度，反应不够敏锐迅速，不仅没能及时采取有效的风险对冲和防范策略，反而采取了与之相反的措施。后来，随着事态的发展，又对危机做出了过度反应，出现了“饥不择食”的恐慌症，大量投资流向房地产，进一步扭曲了原本就该调整的经济结构。因此，在全球化深入发展的背景下，如何提升我国应对不确定性和化解、防范风险的能力，是影响我国未来发展的一大挑战。

二、新常态下宏观调控体系的新框架

经济新常态是我国经济发展进入新阶段的典型特征。为应对经济新常态下的风险与挑战，有序引导市场并提升经济增长质量，增加有效供给，应根据经济新常态的运行特点和规律，对宏观调控的基本政策框架进行必要的调整与优化，以更好地契合经济新常态的要求，更有效率地统筹运用政策资源，实现在坚持市场机制发挥决定性作用的前提下，更好地发挥政府作用。

根据新常态的经济运行特点和宏观调控的目标与原则，我们按照问题导向、顶层规划的要求，确定了经济新常态下宏观调控的基本框架。基本框架既包括核心问题，又包括调控落点和方向。

（一）化解资产风险

在新常态下，坚持防范风险和“稳”大局的基本理念，是宏观调控的核心内容。受到新常态下产出增速放缓的影响，实体经济的收益率相对下降，对资金的容纳能力不足，从而导致资金大量流向资产领域，推动资产价格过快上涨和资产规模迅速膨胀。快速上涨的资产价格，一方面扭曲了现有的比价体系，使得市场机制出现了严重的失灵或错配情况；另一方面导致资产市场出现了“耗散”结构，资产价格的不断上涨和资产收益的持续下滑并存，资产市场的不稳定性显著增加。因此，宏观调控框架的第一个着力点是防范资产价格异动，化解资产风险，维护经济发展环境的稳定有序。

（二）加大投资力度

在经济增长中，投资是最关键也是最活跃的变量，增长速度的波动大多与投资规模的变动直接相关，而投资规模又与市场形势关系密切。因此，应采取必要的措施，激发市场的潜在需求，有序提升现实需求，形成适度扩大总需求的良好态势，为供给扩张和供给转型提供良好的条件。在相对宽松的市场环境下，实施就业优先战略，为经济的发展提供要素、需求和稳定三个方面的支撑，力争实现“一举三得”。坚持居民收入增长与经济增长基本同步，既稳定家庭资产负债表，激励开展长期投资和创业投资，又为市场提供稳定的消费，并带动企业投资的结构优化和规模扩张。

（三）推动企业进行产能调整

创新驱动发展战略和《中国制造2025》是我国产业发展的重要基础性政策和安排。从创新驱动战略来看，核心是要提高效率，提高劳动生产率和全要素生产率，形成技术创新、模式创新、形态创新和产品创新的良好基础，也即为资源的节约使用、生产效率的提高和新产品的提供创造良好的条件。从《中国制造2025》来看，主要是应用创新，并使得创新能够与现有的产业基础进行充分的融合，从而在提高效率的同时，更好地优化产品的质量，更多地增加产品的差异化程度，更有力地改善供给对需求的匹配状况，避免生产的简单、无序和企业的重复低效生产。

（四）降低经济的运行成本

我国经济运行成本主要体现在制度性交易成本、税费负担、金融财务成本、社保缴费成本、能源成本、物流成本等方面。要大力推进放管服改革，努力降低制度性交易成本，清理“红顶中介”等不合理的市场结构；要全力推进减税降费，对企业税负、政府基金、政府收费和部分垄断行业的涉企经营性收费要全面降低；要推进金融市场改革，提供更多的直接融资渠道和手段，推进利率市场化改革，在竞争的基础上，有序降低金融财务成本；要推进“五险一金”体系的优化，既适当合并险种和保障范围，又支持企业暂时降低社保费用负担；要全面推进能源行业改革，支持竞争，打破垄断，实现能源成本的有效、有序降低；要调整税制、收费，优化市场格局，采用新型组织模式和信息基础，支持物流费用的有效降低。

（五）推动企业融资

推动新常态下的创新发展和转型发展，关键在企业的活力和创造力，而支持的基础则是企业良好的融资环境和渠道。受到整体经济增速下滑的影响，一方面要在保持全社会杠杆基本稳定的情况下，有效推进去杠杆的安排；另一方面，则要采取新的理念和手段，积极支持金融市场创新，支持多层次资本市场的建设与发展，推进资产证券化、资产置换和应收账款再融资等模式创新，以支持企业实现更多的再融资、信用性融资和收益性融资。

（六）完善市场机制，弥补市场短板

从新常态下的市场竞争特点看，过去主要是数量扩张和价格竞争，现在正逐步转向质量型、差异化为主的竞争；要不断完善市场机制，着力弥补市场短板，统一全国市场，提高资源配置效率；坚持减量化、功能性和融资性为市场的发展方向，加快形成统一透明、有序规范的市场环境。

我们将上述分析归结为图1，形成本研究的基本框架（如图1所示）。我们称之为“锐盾结构”（三角形是锐角，而六边形似盾）。在结构中，每一项宏观调控政策体系应对一个相对复杂的新常态环境，但三个领域的宏观调控政策又相互协调，形成有机统一的整体。

图1 新常态下宏观调控的“锐盾框架”

三、当前经济形势下的财政货币政策搭配及调控重点

我国在应对经济新常态的挑战，实现新常态下的发展中已经取得了重要的成绩。2016年中央经济工作会议明确指出，我们已经初步确立了适应经济发展新常态的经济政策框架。从宏观调控层面来看，主要包括以下两个基本落点：第一，形成以新发展理念为指导、以供给侧结构性改革为主线的政策体系，引导经济朝着更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向发展，提出引领我国经济持续健康发展的一套政策框架；第二，贯彻稳中求进工作总基调，强调要保持战略定力，坚持问题导向、底线思维，发扬钉钉子精神，一步一个脚印向前迈进。

（一）宏观调控的首要目标

2017年，中国经济总体形势进入到“L”型的底部运行阶段，并呈现探底企稳的特征。但受到世界经济增长低迷影响，国内部分行业产能过剩，地区经济走势分化，环境污染形势严峻，经济金融风险隐患突出等问题的影响，我国还将继续承受较大的发展压力，并须正确面对和着力解决国民经济在底部运行所暴露出的各项问题，坚持问题导向和顶层规划，保持战略定力，有重点、重协同、成体系地实现对“瓶颈”的突破，构筑新经济、新动能的勃兴环境。因此，正确应对经济“L”型底部运行的压力和风险成为政府工作的首要目标。

从“L”型底部运行的风险与压力的情况来看，无外乎是生产和资产两个方面。生产方面表现出产出增速放缓，转型动力不足，企业面对市场裹足等压力；而资产方面则表现出资产价格大幅上涨和资产收益率明显下滑的“耗散”型风险，并叠加了汇市、债市和股市等领域的问题。从主要矛盾结点和经济总体运行情况来看，生产方面的压力表现为转型期的生产性固定资产折旧风险，实体经济的高杠杆风险和价值形态转换中的链条断裂风险；资产方面的问题表现为房地产风险、汇率风险和资产收益率风险等。图2就较为清晰地描述了这一框架。

图2 “L”型底部运行的风险与压力

此外，上述压力和风险与我国经济新常态要应对的矛盾与发展的要求具有良好的一致性，并成为确定宏观调控理念和治理改革的重要抓手。产能调整与生产性固定资产折旧压力形成交叉；促进投资与实现企业生产和资产形态的联动紧密相关；资产风险管理的重中之重就是房地产市场风险的应对；降低杠杆的重点是降低实体运营的高杠杆；降低成本则强调要国内经济运行和国际经济增长之间形成有序平衡，对内以税费问题为主导，对外则强化汇率问题的核心地位；完善机制则着力于收益率作为资本配置的主要手段和再平衡核心指标。这样，抓住了这些风险与压力，向上可以落实目标、服务战略，向下可以凝聚政策资源、形成创新驱动（如图3所示）。

图3 调整之后的以“L”底部运行为调控对象的“锐盾”结构

（二）宏观调控政策的核心

生产领域的压力与风险的核心是产出增速的放缓和生产企业收益率的下降，化解的主要思路是坚持“实体经济从来都是我国发展的根基，当务之急是加快转型升级”①2017年《政府工作报告》。的理念，并深入实施创新驱动发展战略，推动实体经济优化结构，不断提高质量、效益和竞争力。

1.正确应对生产性固定资产的折旧压力，实现创新转型与企业生产激励的有效协调

生产性固定资产折旧加速是当前实体经济发展所面对的潜在矛盾。生产性固定资产的折旧加速问题呈现出典型的“二分性”：经济的转型发展，客观上要求对过剩产能的淘汰和陈旧设备的退出，将加速折旧；产出的创新驱动，客观上导致了企业采用更加先进的设备和技术，无形磨损增大，折旧速度加快；市场竞争机制的引入和跨界替代性竞争的发展，也将影响企业现有的盈利模式和经营策略，而这些恰恰就是我们改革的要求。生产性固定资产的加速折旧将导致该类资产的内在价值加速减损，也将导致生产性固定资产作为价值链转换节点的中断，在十分敏感的“L”型底部运行阶段，实体经济企业的融资安排和拓展速度都将受到明显的影响。如何既能有效推动经济转型和创新发展，又将企业的内在需求和承受力考虑在内，就成为宏观调控的关键。在体系上，宏观调控应将思路和政策重点整合为三个方面：

第一，给予设备更新和技术创新企业以更好的发展空间，从而使其能够以自身的能力尽可能快地拓展市场，最大化地实现收益。宏观调控要求，要坚持权利平等、机会平等、规则平等的理念，“凡法律法规未明确禁入的行业和领域，都要允许各类市场主体平等进入；凡向外资开放的行业和领域，都要向民间资本开放；凡影响市场公平竞争的不合理行为，都要坚决制止”。②2017年《政府工作报告》。

中国船舶燃料消耗中的60%是重质燃料油，含有大量硫氧化物、氮氧化物和颗粒物，是港口PM2.5的主要来源。其中，大约90%的硫成分在发动机内通过燃烧会与氧气发生反应，并在尾气中以二氧化硫的形式排放出来。来自深圳环境科学研究院的测算显示，一艘燃油含硫量为3.5%的中大型集装箱船，以最大功率的70%负荷24小时航行，其一天排放的PM2.5相当于21万辆国四重货车的排放量。

第二，使创新活动和生产性固定资产的价值得到更加充分的体现，特别是实现知识产权的价值，并促进知识产权的交易和流转。宏观调控要“开展知识产权综合管理改革试点，完善知识产权创造、保护和运用体系”，也即给予知识产权以市场化的定价能力，并在严格保护的基础上，实现知识产权质押、交易和许可收益权流转等功能。

第三，也是最重要、最关键的安排，即推动企业以资产的抽象价值形态（资本）而不是以其具体价值形态（某类固定资产）去面向市场和开展经营，考虑到表达的便利，将其称为“资产资本化”。“资产资本化”的主要路径包括三个方面，即股权化、债权化和保险资产化。股权化是“资产资本化”的最优路径，因为股权可以继承资产收益属性和溢价属性，而屏蔽了其折旧压力，宏观调控要“完善主板市场基础性制度，积极发展创业板、新三板，规范发展区域性股权市场”。给予更加便利、有序和畅通的股权化路径的同时，在市场空间总体有限的情况下，应将股权化的广度放在首位，而股权化的深度则应有所控制。据此，证监会等部门将在IPO和增资配股方面做出安排，保持IPO的正常速度，相应地压减增资配股的规模和频率。债权化是“资产资本化”最主要的路径，这是因为我国基础债权保护严格，市场培育成熟，社会融资规模最大且最为集中。宏观调控应做好债权化的三个主要途径，即要“推进资产证券化”，推进企业债券融资和在贷款上“实行差别化考核评价办法和支持政策，有效缓解中小微企业融资难、融资贵问题”。③2017年《政府工作报告》。但与股权化不同，债权化只能继承资产的收益属性，而基本无法具有溢价属性，所以债权化后的资产将更加看重资产的收益能力而不是溢价能力，有助于实现“增强服务实体经济能力，防止脱实向虚”的金融改革目标。保险资产化是“资产资本化”最便利的路径，分散的资产持有人在提出申请，交纳保险费用后即可随时享受该项服务，从而形成了对股权化、债权化路径的重要补充。宏观调控要“拓宽保险资金支持实体经济渠道”，即在风险管理和资产管理之外，推进“资产资本化”的功能，为实体经济的融资和运营服务。

2.有序处置非金融企业的高杠杆压力，防范企业现金流、资产稳定性和宏观金融风险

宏观调控“要在控制总杠杆率的前提下，把降低企业杠杆率作为重中之重”，①2017年《政府工作报告》。也即第一要务是控制杠杆率特别是非金融企业杠杆率的增长，但可以对债务结构和分布情况进行优化调整，结合承受力和改革方向实现有升有降，以控制风险，满足融资需求。

第一，全面推进降杠杆措施，有效防范企业现金流风险。企业杠杆率即总资产对净资产的比率，与资产负债率具有正向相关性，也即资产负债率越高，企业杠杆率也就越高。降低企业杠杆率水平要把握好一个平衡，即满足融资需求和进行风险管理的平衡。在确保平衡的前提下，以降低企业资产负债率水平为重点，着力做好以下四项工作：对新增融资应加大股权融资力度；对现有债务应有序开展债转股工作；对国有企业应避免信用滥用；对存量资产应大力盘活，以存量换流量。2017年《政府工作报告》中指出，要“促进企业盘活存量资产，推进资产证券化，支持市场化法治化债转股，加大股权融资力度，强化企业特别是国有企业财务杠杆约束，逐步将企业负债降到合理水平”，即对四项重点工作作出了直接部署。在企业杠杆率得以被控制和降低的情况下，因高负债而引发的企业现金流风险可得到相应缓解，政府通过基金支持的方式为企业提供流动性扶助也是化解流动性风险的重要举措。

第二，有效释放产权价值，防范企业资产价值波动风险。受到现金流风险的影响，在我国融资结构仍以债权为主的条件下，债权人（银行）以避险为目的将开展抵押资产处置和贷款管理活动，将现金流风险过渡到资产价值风险、社会信用风险。解决的思路是：以宏观审慎原则为基础，对商业银行的抵押资产处置和贷款管理进行必要的“窗口指导”；建立债权人委员会制度，防止债权的竞相主张，防止资产无序抛售；对企业债务抵押资产进行必要的整合和调整，努力做到既不影响企业生产，又总体强化对债权人的保障；深化产权体系改革，以现代产权体系为方向，维护好基础权利和衍生权利的稳定、清晰、有效和严格保护。宏观调控要“实行差别化考核评价办法和支持政策”，②2017年《政府工作报告》。即对商业银行风险管理、贷款管理、债权主张和抵押资产处置应实施差别化的原则，对市场前景好、产品有销路，但资金链暂时有困难的实体经济企业，银行要不断贷、不抽贷、不压贷、不降低企业信用等级，从而避免将企业经营的流动性困难上升到生产可持续风险或资产价值风险。而对于现代产权体系的建设与发展，宏观调控则“要应加快完善产权保护制度，依法保障各种所有制经济组织和公民财产权，激励人们创业创新创富，激发和保护企业家精神，使企业家安心经营、放心投资”。③2017年《政府工作报告》。将产权保护提升到劳动的基础地位、创新的内在驱动和生产力的关键支撑的高度进行认识和推进。

第三，坚持管疏结合，有效抑制宏观金融风险。宏观金融风险的核心表现是市场受到系统性因子或结构性矛盾的影响，从而导致市场无法有效为风险定价或进行风险分散活动。也即宏观金融风险包括三个关键点：系统性因子或结构性矛盾、定价失误、风险集聚。对宏观金融风险的防范和化解也需要从这三个角度入手。从系统性因子或结构性矛盾的层面来看，宏观金融风险的关键在于在债权资产的质量下降时，但仍以此为基础实施了信用的过度扩张，导致运行中出现大量的不良资产或债务违约现象。解决的重点是加强资产质量管理，实施以资金来源为基础的“穿透原则”监管，并对衍生债权进行动态调整。从定价失误的层面来看，由于机制中对金融业务或产品的风险评价出现了严重失真（如将银行承兑汇票的风险评价为商业信用等），或在金融服务中存在过高的中介费用及市场扭曲（如银行对小微企业融资需求简单采取抵押融资的方式进行处置）的情况下，就会产生正规金融业务之外的大量“影子银行”产品。解决的方法则需要疏堵并举，以更加高效的市场机制化解产品扭曲和评价失真，并将“影子银行”产品中的部分合理因素，在坚持合法性、科学性和规范性的基础上，将其纳入正常的市场业务范围，实现有效监管。宏观调控应坚持“当前系统性风险总体可控，但对不良资产、债券违约、影子银行、互联网金融等累积风险要高度警惕”。①2017年《政府工作报告》。

受到生产性固定资产内在价值减损的影响，实体经济企业的投融资链条出现了某种程度的风险，生产的自循环能力受到较大影响。解决实体经济投融资链条风险的关键着力点在于提升实体经济的融资能力，提高生产性投资的收益水平，并推动存量资产对生产活动的有效支持。宏观调控在金融方面“要综合运用货币政策工具，维护流动性基本稳定，合理引导市场利率水平，疏通传导机制，促进金融资源更多流向实体经济”；②2017年《政府工作报告》。而在财政方面则要以多种方式支持技术改造，促进实体经济焕发新的蓬勃生机。

第一，从推进实体经济自循环融资来看，应着力做好无抵押融资、经营过程中融资和新型产权创造等政策安排。在无抵押融资上，要大力支持实体经济企业的无还本续贷、循环贷款等信用性流动性贷款，收益权质押贷款和收益质押债券的融资安排；在经营过程的融资环节，要着力推进存货抵押和仓单质押融资的安排，并积极探索其他的过程融资条件；在新型产权融资中，则需要着力推进林权和农村土地“两权”抵押贷款、碳排放权抵押贷款、排污权抵押贷款和知识产权质押贷等。通过这些措施的安排，使得实体经济在缺乏充足抵押资产的条件下，依然能够获得市场的资金支持，有效地实现生产转型。

第二，从提高实体经济的经营收益来看，关键是要做好降成本和补短板两个方面。2017年《政府工作报告》指出，要“多措并举降成本”。在降低企业税费成本上，要“扩大小微企业享受减半征收所得税优惠的范围，年应纳税所得额上限由30万元提高到50万元，科技型中小企业研发费用加计扣除比例由50%提高到75%”；并要“全面清理规范政府性基金，取消城市公用事业附加等基金，授权地方政府自主减免部分基金”“取消或停征35项中央涉企行政事业性收费，收费项目再减少一半以上，保留的项目要尽可能降低收费标准”。在减少政府定价的涉企经营性收费方面，要“清理取消行政审批中介服务违规收费，推动降低金融、铁路货运等领域涉企经营性收费，加强对市场调节类经营服务性收费的监管”。在社保缴费的企业负担部分上，要“继续适当降低‘五险一金’有关缴费比例”。此外，还要“降低企业制度性交易成本，降低用能、物流等成本”等等。

在补短板方面，2017年《政府工作报告》提出“要针对严重制约经济社会发展和民生改善的突出问题，结合实施‘十三五’规划确定的重大项目，加大补短板力度”。按照这一要求，我国的补短板工作应重点做好两个方面：一是扶贫攻坚，实现全面小康的宏伟目标；二是“软硬兼施”，既补硬短板，又补软短板，从而为中国经济发展创造良好的基础和环境。其中，在扶贫工作中要做到“深入实施精准扶贫精准脱贫，今年再减少农村贫困人口1000万以上，完成易地扶贫搬迁340万人。中央财政专项扶贫资金增长30%以上”；而在环境改善和服务提高方面，则指出要“加快提升公共服务、基础设施、创新发展、资源环境等支撑能力”，形成对经济转型和企业发展的全面支持。

第三，从推动存量资产为生产经营服务来看，要推进所有权和使用权的分置，提高资产处置的便利性，全面实现生产性减税。在所有权和使用权分置上，要重点推进农村土地所有权、承包权和经营权的“三权分置”改革，增强承包权的稳定性和经营权的效能；在提高资产处置的便利性上，要加强产权保护和现代产权体系建设，使资产的租赁、抵押、出售渠道不断完善；国有资产也要坚持“以管资本为主加强国有资产管理”的方向，2017年要基本完成国有企业公司制改革，并“推进国有资本投资、运营公司改革试点”；在税收政策的调整安排上，要进一步扩大对生产性企业的减税规模，要“简化增值税税率结构，由四档税率简并至三档，营造简洁透明、更加公平的税收环境，进一步减轻企业税收负担”，同时对资产领域依法加强税收管理，深入推进房地产税等财产税的立法改革，并“健全地方税体系”。

4.推进实体经济平稳快速发展，以创新引领实体经济转型升级

从当前国际国内复杂的经济运行情况看，实体经济的平稳快速发展既要推进创新驱动的深入发展，又要大力培养新动力和新动能，还要支持传统产业的转型升级，并推进中国经济发展进入质量时代。宏观调控和产业发展的“当务之急是加快转型升级”，要深入实施创新驱动发展战略，推动实体经济优化结构，不断提高质量、效益和竞争力。

提升科技创新能力是前提和基础。体系上要做好具备创新条件、具有创新能力、形成创新转化和提升创新激励四件事。在创新条件上，既要加大投入，改善科研装备条件，又要保持定力，持之以恒地做好基础研究。政策上要支持“完善对基础研究和原创性研究的长期稳定支持机制，建设国家重大科技基础设施和技术创新中心，打造科技资源开放共享平台”。在创新能力上，要重视人才队伍的建设和高水平科研人员的引进，“深化人才发展体制改革，实施更加有效的人才引进政策”。在创新转化上，要支持产学研的有效结合，促进创新成果的转化应用，以知识产权为手段，“开展知识产权综合管理改革试点，完善知识产权创造、保护和运用体系”。在创新激励上，则要“推进全面创新改革试验”，改革职务发明的认定方式和权利归属，落实股权期权和分红等激励政策，落实科研经费和项目管理制度改革，让科研人员清清爽爽地投身科研事业。

加快培育壮大新兴产业是经济发展的重要“引擎”。新兴产业既包括新技术载体的产业形态，也包括新模式载体的产业形态，同时还包括新基础设施的供给，其目标是以提升效率为核心，更好地满足需求，而不是简单的增加规模。在新技术载体的产业形态上，主要包括新材料、人工智能、集成电路、生物制药、第五代移动通信等技术研发和转化，“要全面实施战略性新兴产业发展规划，做大做强产业集群”。①2017年《政府工作报告》。在新模式载体的产业形态上，应“支持和引导分享经济发展，提高社会资源利用效率，便利人民群众生活”。②2017年《政府工作报告》。在新基础设施的供给上，应将信息基础设施作为重要的构成部分纳入国家战略，“在互联网时代，各领域发展都需要速度更快、成本更低的信息网络”，③2017年《政府工作报告》。从而在促进数字经济加快成长的同时，让企业广泛受益、群众普遍受惠。

大力改造提升传统产业是另一个重要“引擎”。要采用新技术新业态新模式，深入实施《中国制造2025》，加快大数据、云计算、物联网应用，推动传统产业生产、管理和营销模式变革；要把发展智能制造作为主攻方向，推进国家智能制造示范区、制造业创新中心建设；要深入实施工业强基、重大装备专项工程，大力发展先进制造业，推动中国制造向中高端迈进；要完善制造强国建设政策体系，以多种方式支持技术改造，促进传统产业焕发新的蓬勃生机。

大众创业、万众创新是新动能的典型载体。“双创”是以创业创新带动就业的有效方式，是推动新旧动能转换和经济结构升级的重要力量，是促进机会公平和社会纵向流动的现实渠道。宏观调控要推进“双创”不断引向深入。深入的概念应该包括更广的层面、更深的层次，更有效的手段和更有效的参与。为实现推进深入的要求，要“新建一批‘双创’示范基地，鼓励大企业和科研院所、高校设立专业化众创空间，加强对创新型中小微企业的支持，打造面向大众的‘双创’全程服务体系，使各类主体各展其长、线上线下良性互动，使小企业铺天盖地、大企业顶天立地，市场活力和社会创造力竞相迸发”。①2017年《政府工作报告》。

全面提升质量水平是实业立国的重中之重。2017年是供给侧结构性改革的深化之年，而重点就是要形成能够实施差异化生产以适应需求的个性化和多样化发展。“质量第一”既是供给侧改革对新供给体系和生产能力的要求，也是市场高效实现差异化供给和个性化需求相匹配出清的重要条件。要“广泛开展质量提升行动，加强全面质量管理，健全优胜劣汰质量竞争机制”。而质量之魂，存于匠心。“要大力弘扬工匠精神，厚植工匠文化，恪尽职业操守，崇尚精益求精，培育众多‘中国工匠’，打造更多享誉世界的‘中国品牌’，推动中国经济发展进入质量时代”。②2017年《政府工作报告》。

推进农业结构调整，加强现代农业建设是实体经济转型发展的良好基础。要“引导农民根据市场需求发展生产，增加优质绿色农产品供给”。③2017年《政府工作报告》。扩大优质水稻、小麦生产，适度调减玉米种植面积，鼓励多渠道消化玉米库存。并“支持主产区发展农产品精深加工，拓展产业链价值链，打造农村一二三产业融合发展新格局”。加快推进农产品标准化生产和品牌创建，打造粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区和现代农业产业园。发展多种形式适度规模经营，在13个粮食主产省选择部分县市，对适度规模经营农户实施大灾保险，完善农业再保险体系，以持续稳健的农业保险助力现代农业发展。

（三）宏观调控政策的着力点

从目前的情况看，在取得了举世瞩目成就的同时，我国经济运行也面临着突出矛盾和问题，既体现在实体经济的结构性失衡上，又集中在资产市场和金融领域的风险上。中央指出，要把防控金融风险放到更加重要的位置，下决心处置一批风险点，着力防控资产泡沫，提高和改进监管能力，确保不发生系统性金融风险。这样，对资产泡沫的防控和资产市场的管理就成为今年经济工作的另一个重要主题。

1.严格控制房地产市场的投资性需求，促进房地产市场平稳健康发展

房地产市场已经成为中国第一大资产市场。按照“国家资产负债表”进行评估，匡算的存量房地产市场规模约是存量生产设备总净值的4倍左右，按3%的收益率进行估算，每年要拿出15%左右的GDP用以支付存量房地产市场的收益需求（存量房地产不创造GDP，但却要分享增加值）。从宏观上看，房地产市场已不能再作为投资品，以谋求价格溢价和作为资产市场的重要交易对象了，否则将导致资源的严重错配、风险的快速累积和实体经济的大量挤出。目前，对待房地产市场应坚持一个原则、两个理念和多策并举。

一个原则就是“房子是用来住的，不是用来炒的”。也即，房子是有用的、有益的，房地产行业仍是国民经济的重要构成行业，要随着中国经济的增长和城镇化的发展，而不断提升房子的质量和数量。但房子本身不能再作为资金炒作的对象，房子的居住性功能应成为首要属性，并应围绕这一属性展开政策管理和市场引导。宏观上要管住货币的投放规模和成本；微观上要支持合理自住购房的信贷需求，并严格限制信贷流向投资投机性购房。

两个理念就是“既抑制房地产泡沫，又防止出现大起大落”，这也是稳中求进的方法论在房地产领域的重要体现。“抑制房地产泡沫”不是挤爆泡沫，是阻止泡沫的进一步扩大，并逐步有序地做实房地产价值和理顺比价体系关系；而更进一步看，抑制的是房地产泡沫，而不是抑制房地产，要维护房地产行业发展的基本稳定，合理引导供给结构和转型模式，并保障行业发展的正常贷款和资金需求。“防止出现大起大落”的落点是房地产行业，而不是房地产价格。也即防止的是房地产行业和供给与需求的大起大落，而不是要将房地产价格稳定在什么水平，甚至是只升不降。从我国目前的情况来看，我国还有20个百分点的城镇化空间，涉及到2.6亿人口，同时还有1.8亿人口的异地工作的外来务工人员需要到城市里安居和生活，房地产价格与房地产市场之间存在正常的供求关系。因此，房地产行业存在良好的发展空间和出清条件，以涨价的方式激发投资性需求并不是“去库存”的唯一办法，甚至不是一个可持续的好办法。李克强总理在2017年《政府工作报告》中强调，“让广大人民群众在住有所居中创造新生活”，即是将两个平衡的关系融合后的一种理性愿景。

多策并举则是强调当前房地产市场问题的复杂性。既要防风险，又要保平稳，还要去杠杆，并通过资产形态转化支持实体经济，绝非一项政策或一个措施能够应对，必须多管齐下、协同有序、进退有度才能达成目标。首先，要将防风险放在第一位，全力推进房地产市场去库存。2017年《政府工作报告》指出，“目前三四线城市房地产库存仍然较多，要支持居民自住和进城人员购房需求”，也即要转变去库存的理念，真正把房地产库存的减少与市场风险的化解统一起来，坚持住房的居住属性，落实地方政府主体责任，加快建立和完善促进房地产市场平稳健康发展的长效机制。其次，要将去杠杆置于核心位置，创新房地产市场的组织模式和房地产企业的经营方式。积极推动房地产企业回归房地产开发服务商的本职，调整公司结构，将投融资环节进行独立和剥离，从高负债、高杠杆的重资产经营模式转变为重服务、重管理的轻资产经营模式，与房地产信托投资基金等外部股权、债权投资者协作开展房地产开发活动。第三，要将保平稳确定为房地产市场调控的基础要求，重点是推进房地产的分类调控。在具体安排上，要落实人地挂钩政策，根据人口流动情况分配建设用地指标；要落实地方政府主体责任，房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应，提高住宅用地比例，盘活城市闲置和低效用地；特大城市要加快疏解部分城市功能，带动周边中小城市发展。分类调控的核心是“以市场为主满足多层次需求，以政府为主提供基本保障”。第四，要将通过资产形态转化支持实体经济发展作为化解房地产泡沫的根本途径。根据房地产市场的运行情况，大力实施资产证券化，将存量房地产转化为流量投资，并进行投资引导；大力推进融资信托化，避免房地产企业的高杠杆风险并推进房地产有形形态和价值形态的分离，使房地产投资和投资房地产变成两个概念，以收益属性重构市场投资格局；深入推行投资基金化，将收益分享水平作为基金投资的第一指标，从而将房地产市场沉淀的资金引入实体经济，支持设备更新改造、创新驱动投入和企业转型发展。

2.坚持汇率市场化改革方向，正确认识汇率风险，保持人民币汇率在合理均衡的水平上基本稳定

人民币汇率问题在抑制资产泡沫和保持宏观经济平稳运行中越来越成为一个核心问题。从本质上看，汇率就是用另外一种货币所标示的本币价值，这与用商品来标示货币价值，用收益率来标示货币价值具有内在的一致性，也即汇率是货币价值的重要表现形式，并与货币的购买力水平（购买力平价）和收益率水平（利率平价）有着直接联系。由于货币价值既是资产领域的核心问题，又是生产层面的定价基础，所以汇率问题也深入地影响到我国资产市场平稳运行和生产体系的良好运转。

我国当前面临着较为复杂的人民币汇率形势。一方面，美元新一轮加息几成定局，作为全球储备货币必然对我国作为贸易和投资大国的汇率产生影响；另一方面，人民币汇率政策正处于改革和完善之中，货币供应方式的创新和“一篮子”货币参照系的构建都将在汇率运行中导致新的矛盾和风险。当前，汇率政策应从汇率水平、波动区间和人民币的国际支付地位三个方面进行有效调控和管理。2017年《政府工作报告》指出，“要坚持汇率市场化改革方向，保持人民币在全球货币体系中的稳定地位”。

在汇率水平上，要保持人民币在合理均衡的水平上基本稳定。这一目标包括了三个方面的具体要求：一是要建立人民币均衡汇率水平的评价机制，为人民币汇率管理提供较为清晰的目标；二是要完善“一篮子”货币的构成币种和权重体系，为人民币汇率运行提供较稳定的“货币锚”；三是确定汇率“适度”的概念和导向方向，是国际收支平衡，还是国内资产平稳，还是出口有效激励等，供市场主体自发调整和形成合力。2017年《政府工作报告》对上述要求均有回应，如强调要“推进国际贸易和投资自由便利化”“国际收支基本平衡”，即是将贸易和投资对汇率的要求纳入“均衡”的评价框架，并对“适度”确定了国际收支基本平衡的内核。

在波动区间上，要适当增加汇率弹性，坚持汇率市场化的改革方向。也即允许人民币汇率的波动幅度适当加大，并实现以合理均衡汇率为中心，以管理浮动改革为方向的人民币汇率区间调控和市场定价。央行表示，2017年随着中国经济企稳健康，国际上对中国经济有信心，汇率市场化改革将获得良好的环境和条件，“汇率自动会有稳定趋势，政策没有大变化，监管会更加精细，汇率是不断变化的，谁也不能准确预期，正常的汇率波动是常态的”。

在人民币的国际支付地位上要保持稳定。人民币国际支付地位的稳定要满足充足性、稳定性和流动性的要求。充足性即世界市场上拥有较多的人民币计价的资产头寸和货币数量；稳定性即人民币在国际金融市场上的利率水平和借贷成本应处于适度稳定区间；流动性则要求人民币在金融市场上提供较为丰富的交易手段、避险工具和衍生产品，并提供面向市场的国际清算和再投资等服务。2017年《政府工作报告》在“保持人民币在全球货币体系中的稳定地位”前加上了汇率市场化的要求，即是对开放经济环境下，坚持充足、稳定和流动的要求，人民币汇率管理和国际支付能力全面提升。

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