■焦必方
从市町村结构变化看日本的农村城市化
■焦必方
日本自江户时代起,作为地缘共同体,自然地形成了大量町、村。1888年,全日本共有町村71,314个。1889年(明治二十二年)日本推行“市制及町村制”,在全国范围内迅速掀起了町村合并浪潮。合并过程中,部分町村经合并后被国家直接指定实施“市制”。这些“市”共39个,包括东京市、大阪市、京都市、名古屋市、神户市、横滨市等,城市人口400万人左右,约占当时日本总人口的10%。可以说1889年日本完成了城市由无到有的跨越。
经过1889年的大规模町村合并,日本的町村数大为减少。据资料显示,1922年日本有了“町村”的分类数据,该年日本共有市町村12315个,其中“市”91个、“町”1242个、“村”10982个。此后,日本市町村数量结构或快或慢地发生着变化。2016年4月,不包含东京都23个区,日本市町村总数已下降至1718个,其中“市”790个、“町”745个、“村”仅183个。1922-2016年间日本的“市”增加了699个,“町”减少了497个,“村”更是锐减了10799个。
有意思的是,1922-2016年间在日本市町村总数显著下降的同时,各市、町、村数在市町村总数中的所占比例也阶段性地发生着变化。
现有资料表明,1922-1953年日本市、町、村数长期由少到多排列,其顺序与日本惯用的“市町村”的表述是一致的。以1953年为例,该年日本市町村总数为9868个,市、町、村数分别为286个、1966个、7,616个,各自在市町村总数中的所占比例为2.9%、19.9%、77.2%。
然而,1956年日本市町村总数降为3975个,市、町、村数分别演变为498个、1903个、1574个,各自在市町村总数中的所占比例也改变为12.5%、47.9%、39.6%。显然,这一年日本市町村中町的数量超过了村的数量。
1975年日本市町村总数又降为3257个,市、町、村数则分别演变为643个、1974个、640个,各自在市町村总数中的所占比例也随之变为19.7%、60.6%、19.6%。这一年,日本市町村中市的数量开始超过村的数量。
2010年时,日本市町村总数进一步降为1727个,市、町、村数也分别演变为786个、757个、184个,各自在市町村总数中的所占比例又进一步演变为45.5%、43.8%、10.7%。这一年,日本市町村中市的数量不仅超过了村,还超过了町。于是,自2010年起日本惯用的“市町村”的表述与现实又重新趋同,只是市、町、村数的排列由过去曾经的“由少到多”转为“由多到少”的排列了。
在日本,町村是农村的代表,撇开城市生活方式对农村的影响,町村在市町村总数中的所占比例下降,无疑在一定程度上反映了日本农村城市化水平的提高。
所谓“渐进式演化”,主要指在单个“村”的基础上,随社会经济发展,在条件成熟时,由“村制”向“町制”,继而向“市制”的发展。
日本东京都内的三鹰市就是一个由“村制”向“町制”,继而发展为实施“市制”的城市。三鹰市面积16.42平方公里,于1889年(明治二十二年)日本推行“市制及町村制”时建村。当时的三鹰村由毗连的上连雀、下连雀、井口新田、深大寺新田、大泽、野崎、新川、里面仙川、北野、牟礼等10个村经合并而新设。1923年受关东大地震东京市内人口外迁影响,三鹰村人口有所增加,但长期维持在5000-6000人左右,是纯农村地区。第二次世界大战时,受飞机制造工厂等军需工业疏散迁入的影响,人口又有所增加,1940年达到2.1万人,该年三鹰村由村制改为町制。战后,在东京人口进一步增加的压力下,近郊大量建造住宅小区,1950年三鹰人口达到5.5万人,于是,三鹰又进一步由町制转为市制。这样,三鹰在约10年的时间里由三鹰村变为了三鹰市。2016年三鹰市人口为18.9万人。
类似三鹰市这样经由渐进式农村城市化方式实现由“村制”向“市制”过渡的城市,在日本大都市周边地区并不少见。
譬如同样作为东京都郊区的东大和市、东村山市。东大和市的面积13.42平方公里,前身是1919年经合并新设的大和村。1954年大和村施行町制,改名为大和町,当时人口约1.3万人;1970年大和町施行市制,改名为东大和市,当时人口约4.5万人;2016年东大和市人口已为8.5万人。东村山市的面积17.14平方公里,前身则是1889年经合并新设的东村山村。1942年东村山村施行町制,改名为东村山町,当时人口约1.1万人;1964年东村山町施行市制,改名为东村山市,当时人口约6.6万人;2016年东村山市人口达15万人。东大和市最终完成向“市制”的转变,其原因与三鹰市较为相近,也是第二次世界大战时,受飞机制造工厂等军需工业疏散迁入的影响,是人口不断集聚的结果。而东村山市则因大量建造住宅小区,最终以东京都卧城的面貌出现。
日本农村城市化,既有上述三鹰市般的“渐进式演化”,也有在自主选择的基础上通过若干“町、村”或“市、町、村”合并的形式,予以实现。这种合并既有平时相对零星与温和地发生,也有在一段时期内较为集中地得以完成。尤其是后者,阶段性地实现了日本町村数的快速减少而城市数急速增加,极大地降低了町村在市町村结构中的所占比例,跨越式地推进了农村城市化。
在日本,零星与温和的市町村合并长期存在,只是此类合并对市町村总数及其结构的影响较小。以1961—2000年间约40年为例,日本全国的市町村数变化不大。特别是从1970年至2000年的30年间,日本全国的市町村数仅由1970年的3280个降为2000年的3229个,总数只减少51个。其中的结构性变化是“市”增加107个,“町”减少36个,“村”减少122个。
然而,日本相对集中、大规模的市町村合并,第二次世界大战结束至今共有两次。即1953—1961年间的“昭和大合并”和2000—2009年间的“平成大合并”。同明治时期的合并不同,这两次合并后产生的新市均以自主选择为基础,并大大地改变了“市”与“町、村”在市町村结构中的所占比例。
1953—1961年间,为应对1947年所制定“地方自治法”明确规定的市町村作为最基础的地方公共团体,担负着向本市町村居民提供并管理各类公共设施、设置与管理新制的初级中学、承担市町村消防工作、提供社会福利与卫生保健等综合服务的责任,市町村合并成为相当一部分日本民众的理性选择。特别是那些规模小、财政能力弱的町村居民的选择。经市町村合并,这一期间日本全国的市町村总数由9,868个降为3472个。其中,“市”由286个增加为556个,“町”由1966个降为1935个;“村”则由9868个速降为3472个。在这一变化中,市、町占市町村总数的比例迅速扩大,分别由1953年的2.9%和20.0%提高到1961年的16.3%和55.7%,而同期村占市町村总数的比例大幅度下滑,由77.2%降至28.2%。
21世纪初,日本依然存在大量小规模町村。以2001年为例,该年总数3218个市町村中人口规模在2万人以下的占了46.3%,其中,甚至有50个地方公共团体人口规模不满1000人。为适应日本地方分权,凡地方市町村政府能办的事,尽可能由地方办的行政改革要求。2000—2009年间,大规模的“市町村合并”又一次成为市町村民的选择。
2000—2009年的10年间,日本市町村总数由3229个降为1727个,减少了1502个,减少数高达2000年日本市町村总数的46.5%以上。其中,“市”由671个增加为783个,“町”由1991个降为798个,“村”则由567个降为191个。
日本农村城市化中,“市町村合并”的形式通常有“新设合并”和“编入合并”。前者是指全部废除原有市町村建制,合并后诞生一个全新的市。如2005年1月11日,绿町、西淡町、三原町、南淡町等4町正式宣布合并,合并采用了“新设合并”,因地处淡路岛南部,故合并后新市名为“南淡路市”。南淡路市诞生时的人口为54763人,家庭17961户,全市面积229.17平方公里。这一合并形式在相同规模市町村间进行合并时比较多见。后者是指在复数的若干个准备合并的市町村中仅一个继续保留法人资格,其余市町村的法人资格均被废除并被编入的合并方法。被编入的市町村因其法人资格已经丧失,故这些市町村的行政首长、议会议员的任职资格也同时丧失。
按日本地方自治法规定,现代日本町村由“町村制”改行“市制”的必要条件:第一是集聚的人口要达到5万人;第二是从事非农林渔业的人(包括他们各自的家庭成员)占总人口的60%以上;第三是在房屋等联排建筑形成的街区内居住的居民户数要占居民总户数的60%以上。但在平成大合并期间,日本政府为鼓励合并,出台的《市町村合并特例法》规定在该法执行期内,设市的人口条件可放宽至3万人以上。
2016年日本人口规模在3万人至10万人以下的“市”为435个,约占总市数的二分之一强,集聚的城市人口合计2590.69万人,约占该年“市”人口总数的24.1%。在农村城市化过程中,对小规模城市的认同,使日本农村居民能以地方自治为基础,适应生产与生活环境的变化,经由自我选择,通过市町村合并的方式实现就地城市化。
“南淡路市”的诞生,使绿町、西淡町、三原町、南淡町等4町实现了就地城市化;而新潟市(新)的形成,则使原新潟市附近的龟田町、月潟村等5町5村经合并完成了就地城市化。2017年初新潟市(新)官网资料显示,该市下辖行政区划已调整为中央区、东区、南区、西区、北区、江南区、西蒲区、秋叶区等6个区。
新潟县是日本重要的农业县。合并后新潟市的发展目标——是将都市和田园融合在一起,消费者和生产者携手促进本地产品的自产自销,继续领跑日本农业,促进本地农业向安全稳定的方向发展,使新潟市成为工商与农业和谐相生、人与自然和谐相处的“田园型都市”。
另外,随着市町村合并中“村制”地方公共团体的急速减少,在城乡融合发展的同时,日本出现了不少“无村县、少村县”。据资料分析表明,2003年日本已出现2个“无村县”,分别是兵库县和香川县。另外,“1村县”5个,分别是京都府、大阪府、滋贺县、神奈川县和长崎县;“2村县”2个,分别是枥木县和宫城县。
2007年,日本的“无村县”进一步扩大到了13个。它们分别是兵库县、香川县、枥木县、石川县、福井县、静冈县、三重县、滋贺县、广岛县、山口县、爱媛县、佐贺县和长崎县。同时,“1村县”增为11个,分别是京都府、大阪府、神奈川县、宫城县、琦玉县、富山县、和歌山县、鸟取县、岛根县、德岛县和大分县;“2村县”增为4个,分别是茨城县、岐阜县、爱知县和冈山县。
2016年,虽然“无村县”数目没有增加,但不少县拥有的“村”数仍在减少。今后随农村城市化的进一步发展,日本“少村县、无村县”的增加趋势仍将延续。□
(作者单位:复旦大学经济学院)