农村治理主体结构分析优化研究

梁信志

农村治理主体结构分析优化研究

梁信志

农村治理主体结构优化是为了解决农村外生发展动力与内生发展动力的融合问题，尤其是内生发展动力问题。多年来农村治理主体结构一直处于内生动力不足和外生动力过剩的失衡状态：行政化主体治理作用日益强化和扩大、农民自治主体治理作用趋于弱化和萎缩、社会化主体治理短缺和缺位，严重制约了农村经济社会健康发展。通过农村治理主体结构优化，构建分工协作、合作共赢、共建共享的发展治理体系，助推美丽乡村建设。

农村治理 主体组织 治理分析 结构优化

一、农村治理主体结构现状分析

农村治理主体按照组织性质划分，主要有公共管理与服务组织、经济组织、社会组织。公共管理与服务组织主要包括村支部、村委会、村监事会、村民小组，经济组织主要是指农村集体经济合作组织、农村各种种植、养殖等专业合作社，社会组织主要是指农村各种社会协会、理事会和宗亲、邻里、朋友圈子。理论上讲，只有经济组织和社会组织协作、制约公共管理与服务组织治理，公共管理与服务组织引导、规范经济合作组织和社会组织治理行为，相互分工、协作配合，才能保持农村公共管理与服务权力和村民自治权的平衡发展。然而，现实并非如此。

（一）村党支部办理党务分析

村党支部在农村组织中处于核心地位的领导体制是维系国家与乡村社会政治联系的中心线，是共产党执政权在农村社会的贯彻和延伸。村党支部有权利向上级党组织反映不同意见，但必须无条件执行上级党组织的决议；通过组织选拔、培养、任命村党支部主要成员；通过宣传教育、思想意识灌输，提高村党支部党性观念，确保与上级党委保持高度一致。乡镇党委对村党支部的全面领导，目的是保证党对乡村社会的领导权，通过发挥村党支部作用，促进农村经济社会进步。乡镇党委在村设立党支部，保障对村级组织的工作进行领导，对村级有关重大原则问题进行讨论并作出决定，保证乡镇党委的决议、命令在农村得到有效执行。村党支部作为执政治理基本单元，其权力来源和合法性基础是由上级党委授权的。因此，村党支部换届选举要全面体现和贯彻乡镇党委的决议。农村党员发展由村党支部推荐至乡镇党委把关、审核、确定为预备党员后，报县委组织部备案批准，一年后由乡镇党委表决办理转正手续并报县委组织部备案批准。同样，农村党员的警告、记过、开除等处分也是以乡镇党委为中心，按照党务程序办理。这样，村党支部成员的升迁、罢免等党务“掌握”在乡镇党委手中。因此，乡（镇）村党组织的这种关系、制度安排使村党支部具有科层制的准行政化组织功能。

（二）村委会协助执行政务分析

根据《村民委员会组织法》第五条的规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”村委会虽然是群众性自治组织，但实际上却担负着政务执行与集体经济组织管理的任务，执行政务、集体经济组织管理的职权，需要政府的政策、法规等作为依靠。因此，村民直接接受村委会的管理，村委会也时常以政务的名义行使职权，村民时刻感受到政务管理无处不在。

（三）村务治理主体结构关系分析

一是关于村党支部与村监委会的关系分析。《村民委员会组织法》第三十二条规定：“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财、监督村务公开等制度的落实，主任和委员由各村党组织或村委会提出候选人员名单后，经村民代表会议和党员代表会议共同选举产生，报乡镇党委批准，接受乡镇纪委和村党组织的双重领导。”列席村“两委”会议，并向村民会议和村民代表会议负责，原则上主任由现任村支部副书记或委员担任，现任村支书和村委会主任不得担任，其余人员均不得为村“两委”干部及其直系亲属。作为新的制度设计，监督的内容、权限和程序等没有具体规范，由村“两委”成员兼任村监委会主任或成员，变成了自己监督自己，造成监督失效、形同虚设。二是关于村委会与村民会议和村民代表大会的关系分析。根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会由村民选举产生，对村民负责并报告工作情况；村民是村民委员会的被委托人，村民有权监督村民委员会的工作，有权依法罢免村民委员会的成员；村民大会和村民代表会议是村民自治的决策机构，村委会是村民自治的执行机构。法律法规关于村民自治权、村民会议、村民代表会议的内容没有具体规定，但对村委会职权却有直接、具体的规定，村民会议和村民代表会议规定由村委会主任或副主任主持召开，这样，村民自治权就限定在村委会的职权管理范围之内而被虚化。三是关于村委会与村集体经济组织的关系分析。村民是村民自治的主体，只有具有独立的人格，才能独立地行使自治权。《村民委员会组织法》规定，集体财产所有权由村民委员会代表全体村民行使，财产集体所有权是以整体所有的形式，所有者缺位，它不是村民的法人组织。村委会掌握着村集体的财产分配权与处置权，村民作为集体经济的成员，与村集体经济有人身依附关系，并接受村委会的制约与管理，村民自治权行使也被虚化。村委会是村民选举产生的服务机构，实际上却成了村民依附的领导管理组织。

（四）村民小组治理村务分析

《村民委员会组织法》第十条规定：“村民委员会按照村民居住状况分设若干村民小组。”由此，村民小组作为村委会的下设组织而不是独立的社会组织。村民小组是村民长期生活、生产最基本的集体经济组织、自治组织，由原来人民公社体制中“三级所有，队为基础”的生产队转体而来，人民公社解体后，集体经济的最主要资产——土地，仍以村民小组为单位进行配置，由村民小组掌管，而不是村委会，集体经济活动也是以村民小组为单位进行设置的。《河南村民组织法实施办法》第二十三条规定，村民小组职能运行机制参照村委会机制，村民小组应召开村民会议，协商、规划处理组务、公开组务、接受村民监督。由此可以引申在村民小组设立村民组务公开小组，监督、检查组务公开情况。公开一般采用张榜公布的形式，也可以采用向村民小组会议报告等形式予以公开，公开内容涉及财务和费用事项。村民小组是以家庭为基本单元，以血缘、地缘为本位而形成不同的利益圈子，依靠圈子关系维护着组内秩序。圈子之间不仅相互联系、相互交叉、相互渗透，而且相互制约、相互促进，从而衍生出复杂的圈子关系，维系着村民自治秩序。所以说，村民小组不是可有可无的组织，而是经济独立的自治组织。

二、农村治理主体结构存在突出问题

目前，由于党务、政务、村务法律规章不完善，及其相互利益的复杂交错性，致使党务、政务、村务因利益不一致而导致乡村治理目标不明确、职能错位、权力运行机制不畅等问题，突出表现在三个方面：

（一）公共管理与服务组织强，经济、社会自治组织弱

公共组织管理与服务权力和村民的自治权处于一种不对等的失衡状态，它们之间的权力均衡状态并没有形成。一是村党支部与村民大会和村民代表大会关系定位模糊。根据《宪法》和《村民委员会组织法》的规定，村党支部在村民自治组织中处于领导核心地位。而《村委会组织法》则规定：“村中大事应由村民通过村民代表会议和村民大会等自治组织来决定。”村支部和村民大会两个决策组织一旦决策意见不一致，组织间的矛盾就来了。为了保持党的执政地位、领导核心不动摇，通常上级党政组织会通过不同手段、运用不同资源对农村进行干预，保证村党支部在农村社会的领导地位。由于没有具体的组织体系、详细的法律规定村民如何监督村党支部，村民自治组织归属于村党支部就具有了现实的可能性。“想要富，看支部”就通俗地表达了村党支部才是农村社会的核心和决策中心。二是村委会与村民会议和村民代表大会关系本末倒置。从权力定位上看，村民大会和村民代表大会是村民自治的决策、监督组织。从权力运行机制上看，村民会议和村民代表大会的决策权就“法定”授予村委会进行日常管理了，村委会主任也就变成了其“法人代表”，事实上村委会就成为拥有决策权、执行权、监督权三权合一的组织。从村民代表构成上看，村委会成员既是村委会成员，也可以是村民代表大会代表，再加上村委会在法律事实上已成为村民大会和村民代表大会的日常管理机构，这样的组织设置、管理规定必然导致权力集中、缺乏监督，村委会领导村民会议和村民代表大会也就成为必然结果。三是村委会与农村经济、社会组织关系不对等。村民自治组织不但包括村民会议和村民代表大会，而且也包括村民自主组建的经济、社会组织。现实中，村委会是公共管理组织、集体经济管理组织、村民自治组织三位一体化组织，掌握着农村的政治、经济、社会资源，农村其他组织发展如果得不到其认可或支持，必将失去发展空间和受到排挤。通常情况下，村委会成员或村支部成员都兼任着农村经济、社会组织的负责人，村委会又直接或间接成为这些组织的管理者，村民因集体经济对村委会有经济依附关系、因公共管理对村委会有遵守与服从管理关系，所以不能在经济上独立、政治上自主，加上缺乏自我组织的保障，村民自治权难免不遭受侵犯。

乡村权力配置是以村支书为核心向村“两委”其他成员辐射，存在信息过滤和屏蔽现象，其治理依据是村支书的“人治授权”，而不是依据规范的组织“授权”。因此，在缺乏外部约束的同时，内部约束也失位了，缺失制约村级权威的力量而导致村民自治权缺位。所以，不公正分配、公共资产私自处置、滥用权力等不良现象时有发生。

（二）维权难和监督难并存

因缺乏规范的自治章程及其常设组织机构，致使经济组织、社会组织自治权行使分散，当公共管理与服务组织侵蚀一个或一部分村民自治权利时，单个村民自治权面对强大的公共管理组织就无能为力了。然而，当公共权力侵犯到大部分或广大村民利益时，村民就会组织起来抵制，村民自治权利就能得到有效保护。目前，上访是保护其利益的最常见途径之一，但这种方式通常被认为是非理性的过激行为。经济组织、社会组织治理不但要对公共权力组织具有约束力，而且还需要得到上级组织的支持，才能行使村民自治权，维护村民利益。经济组织、社会组织治理急需国家公共权力的保护，村民自治权对村民权利的保护作用很有限。通常情况下，村民更倾向寻求一种公权力来保护自己的权益，而不是依靠村民自治组织。因此，如果不能对村“两委”权力进行制约，村民自治权就不能有效充分行使。当前，由于村民维权组织发展滞后，对公共管理组织制约力量弱，村民自治权不能得到有效保护。

（三）治理主体重人治、轻法治

农村社会是由不同宗族势力构成的熟人社会，宗族势力干预村公共事务主要体现在村“两委”班子的构成上，村“两委”班子的构成通常是宗族势力相互博弈、相互协商的结果。村“两委”负责人一般情况由农村宗族势力大姓把持，班子成员中也有其宗族成员，小姓一般只能担任副职。推选的宗族精英不仅要代表村公共组织进行公共管理，而且还要代表宗族利益执行公共事务，村务办理必然考虑宗族利益，村务落实上也就难免有失公平性。扶贫攻坚对贫困户、低保户、困难户精准识别上存在不公平现象，实际上就是宗族势力干预村务的典型事例。如果被推选出来的宗族代表不能有效代表宗族利益，也必将失去宗族支持而被落选。不同宗族因地缘、血缘、职缘关系而形成不同的利益圈子，当村民在生活、生产中遇到需要解决的公共事务或私人事务时，不是依据法规、政策规定的要求、标准和条件去办理，而首先想到的是通过圈子内的人去找寻“熟人”，这在一定程度上削弱了法治权威，强化了人治情义。

三、农村治理主体结构优化路径

从乡村关系、村“两委”关系及其与村民会议和村民代表大会的结构关系分析上看，村“两委”职权行使、目标任务完成具有行政管理属性，是村民自治的管理机构；村民会议和村民代表大会、村监委会由于财力匮乏、组织涣散、法规缺位、体制错位而被虚化，没有发挥出村民自治的真正功能。然而，从村民小组所具有的经济地位、法人资格和村民圈子关系上来看，村民小组才是真正的村民自治组织。

优化农村治理主体组织结构是乡村治理的重要组织保障，从组织形态上看，建构了村党支部、村民委员会、村监委会和村经济合作社等多个组织并列的多元化组织结构。从组织发展及其配置来看，如何避免内耗，培育、整合农村组织资源，提高组织效能成为发展方向。就农村治理主体组织结构优化来看，从有利于农村社会和谐与发展出发，以实践为标准，对现有农村治理主体组织进行优化组合，培育内生性的社会、经济组织。党务以“把握大局、统领群众”为基本准则，保持其领导地位，实行思想、政治、组织、作风领导；政务以“效率、效能”为主要原则，推行“行政首长负责制”，在集中的情况下发扬民主；村务以民主法制为主要原则，推行“委员会负责制”，在民主的基础上发扬集中。

（一）优化配置乡镇政权组织资源,提高其组织效率

农村治理组织资源配置的突出特征是外控性，国家政权垄断着乡村组织的设立和发展，挤压着乡村组织内生发展空间，乡村组织的设立、发展要完全服务、服从于国家治理的要求。随着国家治理发展的需要，乡村组织随时面临被调整、被整合的情况，乡村内生性组织发展被严格设置在一定的许可范围内，需要国家治理组织的审批、管理和监督。

推进乡镇机构改革，实行“乡派”模式的行政委派制度，把村“两委”作为乡镇政府的派出办事机构，优化组合村“两委”组织资源，把行政体制和自治体制结合起来，建立乡（镇）村一体化的行政治理体制。这样既可以实现政党治理、国家治理、社会治理有效地统一起来，又有利于村民自治权的发展。目前，需要做好的迫切工作是进行乡村行政管理体制改革,加大农民再组织对乡村政务组织的制约力度，优化乡镇组织资源配置，提高其行政管理效率，使乡村两级组织形成一个对农民负责的运行机制。

（二）支持、引导、帮助农民建立各类内生性自治组织

国家政权下沉到乡村社会，村“两委”行政化趋势日趋明显，农村组织发展外控显著，内生组织发展举步艰难。随着城镇化、工业化步伐加快，农民青壮劳力流失严重，农村已经成为人力资源匮乏地区，组织发展缺乏人才而停滞。这也成为当前农村治理组织资源低效配置的内在原因。农村治理主体组织资源低效配置的文化因子是小农思想，小农思想是农民在长期的生产、生活发展过程中在宗族、邻里圈子逐渐形成的。小农经济培育了农民精耕细作、自给自足、小富即安、精打细算、不善合作的文化性格，除了宗族、邻里之间交流合作外,很少对外进行交流合作，小农思想与合作共赢、共建共享共治的组织发展的理念相冲突，小农经济思想具有存在稳定性、发展滞后性，这也是农村治理主体内生组织资源配置低效的重要原因之一。

赋予农民组织资源，需要党政组织转变职能，变管理为服务，由以前的大包大揽转变到支持、引导、帮助农民建立各种自治组织。一是尽快制定相关法律和政策，尽快建立起各级村民代表委员会。继续发展和提升以村民小组为主的村民自治组织建设，培育和构建以村民小组为单位推选产生村民代表，组成村民代表委员会，真正代表村民利益，独立于村政务组织，参与农村组织公共管理和公共服务活动，制约和监督村政务、村务治理行为。二是培育和发展农村各类经济、社会合作组织。目前农村各类合作经济组织存在着规模小、覆盖面窄、缺乏吸引力和凝聚力等问题，不能发挥其联结村民与市场的中介作用。发展各类经济、社会合作组织主要是国家在相关政策法规上不完善，限制了农村新型经济、社会合作组织的发展。因此，党政组织要完善相关法律法规，支持、引导、帮助农民建立起各种新型经济、社会合作组织。

（三）创新农村的财产集体所有模式，实现村民经济上的自主权

经济体制决定组织发展，农村家庭联产承包责任制，分田单干极大地激发了农民生产热情，解放了农村劳动力，摆脱了对土地的人身束缚，农民处于相对自由、相对分散、相对独立的无组织状态，土地碎片化导致生产散乱化、农民原子化状态，这种只分不统的体制制约了农民、土地的再组织化发展。

构建村民集体财产所有权的实现模式，使村民独立地享有集体所有的财产权，成为村民自治主体。一是合理划分村组两级组织的土地所有权，按照尊重历史传统和现实的原则，民主评议公共土地的领域，村级组织只对村级公共土地拥有所有权，取消村级组织对承包土地所有权职能，保留土地行政管理职能，发挥其公共管理和公共服务职能，退出其集体经济职能，使村集体经济组织独立于村“两委”公共管理组织，实行承包土地村民小组所有，村民作为村集体经济组织成员，在集体经济组织内享有独立的财产权，作为主体参与村民自治。二是培育和发展乡村土地市场。确立村民小组为土地承包所有权的主体地位，按照土地管理办法的规定，对村民小组土地流转进行指导、规范，按照市场规则，在村域范围内进行流转，盘活乡村土地市场，把村民从土地中解放出来，形成有序、合理的土地“交易”市场。随着土地市场化（主要是使用权市场化），必将产生相当一部分内生性村民自治组织，如土地中介组织、土地股份合作组织等。按照土地市场法律、土地价格管理、土地资源评估、土地收益分配、土地中介等法规，搞好土地市场“交易”服务，强化土地法制观念，加强落实制度建设、查处和打击扰乱土地市场秩序的行为，治理整顿土地市场秩序，保证土地市场健康发展。

（作者系河南省社会科学院社会学所博士）