发达国家乡村治理的典型模式与经验借鉴

□沈费伟 刘祖云

一、引言

“乡村治理”、“乡村建设”抑或是“新农村建设”是现代国家自上而下对农村进行宏观管理和传统乡村自下而上实行自我改造相结合的农村改革策略。乡村治理对于维护农村稳定和社会和谐发挥着关键性的作用，乡村社会能否实现善治，在很大程度上影响着国家治理体系和治理能力现代化的实现进程。乡村治理在西方发达国家已经经历了数个世纪的发展历程，逐渐形成了符合本国特色的农村发展模式。目前，以日本的造村运动、韩国的新村运动为代表的东亚乡村治理模式，将缩小城乡差距、振兴乡村发展作为目标；以德国的村庄更新、荷兰的农地整理、瑞士的乡村建设和法国的农村改革为主的西欧乡村治理模式，更多的是注重乡村的生态环境、景观保护以及文化条件等方面的建设；以美国的乡村小城镇建设、加拿大的农村协作伙伴为代表的北美乡村治理模式，提倡城乡一体化，追求农村的经济、政治平衡发展。历史发展和实践经验证明，上述国家的乡村治理模式对于缩小本国城乡差距、提高农民收入、改善农民生活质量、促进现代化农村发展都具有明显的成效。

从现阶段理论界对于国外乡村治理典型模式的研究情况来看，在乡村治理的发展历程、类型特点、社会影响和经验启示等方面已经取得了较为丰富的学术成果。通过对现有文献的全面梳理与详细考察，我们发现目前对于国外乡村治理研究主要集中于两方面，其一是对国外乡村治理模式启示意义的探讨。王芳等（2008）在考察了韩国、美国和日本农村建设的基础上，总结出对于我国新农村建设的主要经验包括：政府大力倡导和推动农村区域建设、发展区域化、专业化、产业化农业和培养新型农民。郭永奇（2013）总结了德国、韩国、日本等国家新型农村社区建设的经验，并从建设理念、建设主体、基础设施、法律法规和财政投入等方面提出了我国可以借鉴的政策建议。李雯等（2008）经过对日本、美国和德国的新农村建设经验分析，认为我国的农村建设应实行基础设施先行原则、注重文脉的传承以及推进先进的规划管理模式。其二是关注了发达国家和地区乡村治理模式的经典个案。譬如，对于日本“一村一品”运动开展的背景、主要做法和现实成效进行了研究，如李乾友（2005）、陈磊等（2006）、张永强等（2007）。对于韩国“新村运动”的社会经济背景、具体内容、取得的成就和存在的问题进行了考察，如韩立民（1996）、李强等（2006）、陆相欣（2007）、黄建伟等（2009）。此外，还有极少的文献分析了法国农村改革对我国新农村建设的启示，如周建华等（2007）；德国村庄更新对我国新农村建设的借鉴意义，如常江等（2006）；美国农村小城镇发展（孔祥智，1999）；加拿大农村建设经验研究（郭亨孝，2006）；瑞士农村建设及农业政策调整（刘国远，2008）以及荷兰乡村地区规划演变历程与启示（张驰等，2015）。

上述关于国外乡村治理的研究成果提供了较为丰富的感性素材，为我们了解国外农村建设提供了一定的借鉴，但从研究内容上看还是仅局限于概况介绍和经验总结，其中虽然也有对各个国家乡村治理模式的特征探讨，但总体而言，对于国外乡村治理的经典模式的比较分析、学理探讨以及结合我国乡村治理的发展历程和主要特点，进而提炼出我国与西方发达国家乡村治理的现实差距，最终总结出符合我国乡村治理发展模式的成果仍不多。本文试图引入多中心治理理论的分析框架来解读西方发达国家的乡村治理模式。多中心治理理论是由迈克尔·博兰尼在《自由逻辑》一书中首次提及和阐述，之后由埃莉诺·奥斯特罗姆和文森特·奥斯特罗姆基于深刻的理论分析和实证分析所共同创立。多中心治理理论强调公共事务的治理主体应该是多元而不是一元的，各主体相对独立且彼此之间相互联系，在一定范围内共同承担公共事务治理的职责，从而实现社会的善治，提升治理的整体效益。多中心治理实质上是构建政府、市场、社会共同参与的“多元共治”模式（埃莉诺·奥斯特罗姆，2000）。从多中心治理理论的视角出发，本文通过对日本、韩国、德国、荷兰、瑞士、法国、美国、加拿大等发达国家的典型乡村治理模式的比较研究，总结出国外乡村治理中各个参与主体实践成功的共性规律，并在考察我国乡村治理发展历程和乡村治理特点的基础上，提出构建当前我国乡村治理模式的对策建议。

二、 发达国家乡村治理的典型模式探析

（一）因地制宜型：日本造村运动。因地制宜型模式是指在乡村治理中，以挖掘本地资源、尊重地方特色为典型特点，通过因地制宜地利用乡村资源来发展和推动农村建设，最终实现乡村的可持续性繁荣，以日本的造村运动最为典型。二战后，日本政府为了提升社会发展的速度，实行了一套城市偏向政策，注重发展城市工业，片面追求经济发展，以求快速推动整个国家的繁荣。在这种策略引导下，势必会导致城乡发展的不均衡，造成农村发展的落后。为了振兴农村，实现城乡一体化目标，大分县前知事平松守彦率先在全国发起了以立足乡土、自立自主、面向未来的造村运动。在政府的大力倡导与扶持下，各地区根据自身的实际情况，因地制宜地培育富有地方特色的农村发展模式，形成了为世人称道和效仿的“一村一品”。在具体内容上，首先，日本政府根据本国的地形特点、自然条件状况，培育了独具特色的农产品生产基地，譬如水产品产业基地、香菇产业基地、牛产业基地等。其次，为了提升农产品的附加值，政府采取对农、林、牧、副、鱼产品实行一次性深加工的策略。再次，充分发挥日本综合农协的作用，在农产品的生产、加工、流通和销售环节建立产业链，促进产品的顺利交易。接着，通过完善教育指导模式，开设各类农业培训班、建立符合农民需求的补习中心，提高农民的综合素质和农业知识。最后，政府对农业生产给予大量补贴和投入，支持农村发展。造村运动振兴了日本农村经济，促进了日本农业现代化的实现。

因地制宜型模式在具体的乡村治理实践中，非常讲究具体问题具体分析的思路，通过整合和开发本地传统资源，形成区域性的经济优势，从而打造富有地方特色的品牌产品。从当前农村发展的现状来看，很难找到适用于各地区的标准化乡村治理模式，因此，因地制宜型的乡村治理能够充分发挥本地优势，有利于提升乡村社会的整体效益。

（二）自主协同型：韩国新村运动。自主协同型模式是以创造低成本推动农村跨越式发展的典型模式，主要通过政府努力支持与农民自主发展相配合共同推动与实现乡村治理的目标，以韩国的新村运动为代表。和日本造村运动的背景相似，韩国新村运动也是在国内重点发展工业经济，壮大城市发展，由此导致了城乡两极分化、农村人口大量外流、贫富差距悬殊的情形下开展的。20世纪70年代，韩国政府为了改善城乡关系、推动农村发展，增加农民收入，决定在全国实行“勤勉、自助、协同”的新村运动。自主协同型的韩国新村运动模式具有科学的发展策略，第一，针对农村基础设施破旧的现状，政府在乡村积极兴建公共道路、地下水管道、乡村交通、河道桥梁，以此整顿农村生活环境，提升农民生活质量。第二，通过改变现在的农业生产方式，推广水稻新品种，增种经济类作物，建设专业化农产品生产基地，提升村民的经济收入。“农户副业企业”计划、“新村工厂”计划以及“农村工业园区”计划也都是政府为了优化农业产业结构，增加农民收入创建的重要举措。第三，培育和发展互助合作型的农协，通过对各类农户提供专业服务和生产指导，以此促进城乡实现共赢。第四，在各个乡镇和农村建立村民会馆，用于开展各类文化活动，激发农民的参与性和积极性。第五，政府在农村中开展国民精神教育活动，提高乡民的知识文化，创造性地让农民自己管理乡村和建设农村。新村运动的实施改变了韩国落后的农业国面貌，重新焕发了乡村的活力，实现了农业现代化的目标。

自主协同型模式是在城乡差距十分大的国家或地区非常实用的一种乡村治理模式。一方面，政府为了维护自身的合法地位，塑造良好的政府形象，需要对农村进行整治和改造；另一方面，长期处于贫困处境的农民，也非常愿意通过自身的努力改变落后的现状，改善生活质量和增加经济收入。

（三）循序渐进型：德国村庄更新。循序渐进型模式是将乡村治理看做一项长期的社会实践工作，在这过程中，政府通过制度层面的法律法规调整，对农村改革进行规范和引导，逐渐地将乡村推向发展与繁荣，以德国的村庄更新为典型。德国的乡村治理起步于20世纪初期，其中对于村庄更新是政府改善农村社会的主要方式，历经了不同的发展阶段。1936年，政府通过实施《帝国土地改革法》，由此开始对乡村的农地建设、生产用地以及荒废地进行合理规划。1954年，村庄更新的概念正式被提出，在《土地整理法》中政府将乡村建设和农村公共基础设施完善作为村庄更新的重要任务。在此之后，德国的巴登威滕堡州、巴伐利亚州都陆续出台了村庄更新的发展计划。1976年，德国在总结原有村庄更新经验的基础上，不仅首次将村庄更新写入到修订的《土地整理法》，而且试图保持村庄的地方特色和独具优势来对乡村的社会环境和基础设施进行整顿完善。到了20世纪90年代，村庄更新融入了更多的科学生态发展元素，乡村的文化价值、休闲价值和生态价值被提升到和经济价值同等的重要地位，实现了村庄的可持续发展。德国村庄更新的周期虽然漫长，但是所发挥的价值和起到的影响都是深远的，对于乡村治理来说，这种对村庄循序渐进的发展步骤更能使农村保持活力和特色。

循序渐进型模式是针对经济社会的快速发展，政府需要不断调适现行的乡村治理目标、方式和手段，以求实现农村社会的整体效益，这是一个长期的发展过程。在循序渐进型的乡村治理模式下，政府通过宏观上的规划制定和综合管理，依靠制度文本和法律框架促进农村社会的有序发展。

（四）精简集约型：荷兰农地整理。精简集约型模式是指在国土面积不大、乡村资源相对匮乏的国家，通过整合现有农村资源，充分发挥地区优势，促进农村社会的和谐发展，以荷兰的农地整理为代表。荷兰的国土面积仅为4万多平方公里，却成为了仅次于美国的世界第二大农业出口国，这样的成就和荷兰乡村实行的精简集约型的农地整理模式是密切相关的。早在20世纪50年代，荷兰政府就颁布实行了《土地整理法》，明确了政府在乡村治理中的各项职责和乡村发展的基本策略。在此之后通过的《空间规划法》对乡村社会的农地整理进行了详细的规定，明确乡村的每一块土地使用都必须符合法案条文。1970年以后，荷兰政府重新审视了农地整理的目标，通过更加科学合理地规划和管理，避免和减少农地利用的碎片化现象，实现农地经营的规模化和完整性。从荷兰农地整理推行的发展方向来看，政府已经改变了过去单方面只强调农业发展的单一路径，而转向多目标体系的乡村建设，譬如：推进可持续发展的农业，提高自然环境景观的质量；合法规划农地利用，推进乡村旅游和服务业的发展；改变乡村生活质量，满足地方需求等。通过农地整理，荷兰的乡村不仅环境良好、景观美丽，而且农业经济发达，农民的生活条件也日益优越。

精简集约型模式是国家在农村资源相对有限的情形下，通过对乡村的精耕细作、多重精简利用的方式，达到规模化和专业化的经济社会效益。在精简集约型模式运作下，一方面促进了农村经济的发展，保护了乡村地区的自然生态环境；另一方面也达到了村庄城市化、可持续性发展的目的。

（五）生态环境型：瑞士乡村建设。生态环境型模式是指政府在乡村建设中，通过营造优美的环境、特色的乡村风光以及便利的交通设施来实现农村社会的增值发展，提升农村的吸引力，其中瑞士的乡村建设最为典型。随着社会化和城市化的发展，瑞士的农村和农民不断减少，但是瑞士政府依旧将乡村发展作为推动国家前进的重要组成部分，努力实现乡村社会的繁荣。从瑞士政府对于乡村建设的主要做法上来看，十分重视自然环境的美化和乡村基础设施的完善。瑞士政府通过制定相关激励政策，对农业发放资金补助，向农民提供商业贷款，帮助其改善农村环境。通过国家财政拨款和民间自筹资金的方式，政府为乡村建设学校、医院、活动场所以及修建天然气管道、增设乡村交通等基础设施，以此完善农村公共服务体系，缩小城乡之间的差距。在政府对乡村的持续性改造下，使得村庄风景优美，生机盎然；乡村静谧，环境舒适宜人；乡村基础设施完善，并且交通便利。现阶段，瑞士的乡村将农村与周边的自然环境协调起来，以环境优美著称，有着独具特色的田野风光，因而成了人们休闲娱乐和户外旅行的好去处。

生态环境型模式是以绿色、环保理念为依托，强调将乡村社会的生态价值、文化价值、休闲价值、旅游价值以及经济价值相结合，从而改善乡村生活质量，满足地方发展需求。生态环境型模式在工业发达、城市化水平较高以及乡村建设已经达到领先地位的发达国家比较适用，也是农村现代化的样板。

（六）综合发展型：法国农村改革。综合发展型模式是指以满足农村现代化的需求为核心，通过农村建设的集中化、专业化以及大型化方式，推动乡村的综合发展，以法国的农村改革为典型。法国作为经济高度发达的资本主义国家，既是一个工业强国，又是一个农业富国。法国只用了二十多年时间就实现了农村现代化建设，这主要是缘于法国政府采取了适宜的发展策略，积极有效地推进农村改革。法国农村改革主要包括两方面内容，其一是“发展一体化农业”。所谓“一体化农业”，就是在生产专业化和协调基础上，由工商业资本家与农场主通过控股或缔结合同等形式，利用现代科学技术和现代企业方式，把农业与同农业相关的工业、商业、运输、信贷等部门结合起来，组成利益共同体（周建华等，2007）。实行“一体化农业”能够将农业和其余相关部门集合起来，通过其他部门和机构提供资金和技术指导带动农业建设，实现对农业的支持和反哺。其二是开展领土整治，通过国家相关法律法规帮助和支持经济欠发达地区的乡村，实现农村社会资源的优化配置，以此加快乡村社会的现代化建设。法国在进行农业一体化改革和开展领土整治工作中，政府都非常强调应用财政扶持、技术保障以及教育培训等综合的方式来支持乡村建设，助推乡村社会的善治。这些措施最终能够加快乡村地区的发展，使得城市和乡村地区的发展速度、经济水平和预期目标趋于平衡。

综合发展型模式是在国家整体规划和科学指导的精神下，通过有效协同的方式，加强了各部门之间的联系，很好地整合了社会中各个部门的优势资源，使其共同致力于推动乡村社会的发展。综合发展型模式非常强调完善的合作机制，以融合和互促的手段建设利益共同体，形成工农共同发展的良性经济循环，加快了农业现代化实现。

（七）城乡共生型：美国乡村小城镇建设。城乡共生型模式以遵循城乡互惠共生为原则，通过城市带动农村、城乡一体化发展等策略来推动乡村社会的发展，最终实现工业与农业、城市与农村的双赢局面，以美国乡村小城镇建设为典型。美国是世界上城市化水平最高的国家，在乡村治理过程中，非常推崇通过小城镇建设来实现农村社会的发展。20世纪初，美国城市人口不断增加，城市中心过度拥挤，导致许多中产阶级向城市郊区迁移，极大地推动了小城镇的发展。再加上汽车等交通工具的普及、小城镇功能设施的齐全以及自然环境的优越，进一步助推了小城镇的成长和发展。美国小城镇的发展与政府推行的小城镇建设政策也有着密不可分的关系。1960年，美国推行的“示范城市”试验计划的实质就是通过对大城市的人口分流来推进中小城镇的发展。在小城镇的建设上，美国政府非常强调富有个性化功能的打造，结合区位优势和地区特色，注重生活环境和休闲旅游的多重目标。小城镇有着良好的管理体制和规章制度，能够对全镇的经济社会进行统筹监管，保证小城镇发展的有序与稳定。由于美国城乡一体化已经基本形成，因此，美国小城镇建设能够很好地带动乡村的发展。

城乡共生型模式产生于特殊的社会人文环境，多见于经济发展程度较高的发达国家，以农村完善的公共服务体系和发达的城乡交通条件为基础，能够全面提升国家的现代化水平。在城乡共生模式下，政府在追求经济目标的同时，更加重视乡村生态、文化、生活的多元化发展。(未完待续)

和注释:略