卡特政府应对石油危机的对策

齐秀丽

(洛阳师范学院 历史文化学院， 河南 洛阳 471934)

吉米·卡特入主白宫时美国的能源短缺严重。 为改善能源状况， 卡特政府创建能源部以加强能源管理， 推出国家能源计划以促进能源保护效率和开发。 伊朗伊斯兰革命期间， 伊朗石油生产锐减， 对外出口中断。 世界石油市场供应严重缩减， 油价攀升， 新一轮石油危机爆发。 美国作为世界第一大石油进口国， 深受危机威胁。 卡特政府采取了一系列举措应对危机。 学界对美国能源问题的研究成果颇多， 然而系统研究卡特政府应对此次能源危机政策的成果并不多见。 本文以《美国总统经济报告》《美国总统公开文件》《美国外交文件》等一手资料为依据， 系统考察卡特政府应对能源危机的国内外政策， 以详实的数据分析这些政策的效果和影响， 期望能够为研究卡特政府时期的内政外交和能源政策提供参考。

一、 1979年石油危机及影响

伊朗沙阿穆罕默德·礼萨·巴列维为巩固统治， 在1963—1971年间推行了“白色革命”， 试图利用石油出口收入和美国援助， 促进伊朗现代化。 这一变革引起贫富差距扩大等问题， 社会矛盾激化。 1977—1979年间， 伊朗发生伊斯兰革命运动。 其间， 反对国王及其君主制的示威和罢工活动此起彼伏。 “1978年9月9日， 德黑兰石油冶炼厂工人举行罢工， 要求提高工资， 抗议戒严法。”[1]526石油领域的罢工随着霍梅尼10月31日的号召愈演愈烈。 “伊朗的罢工与混乱导致石油生产锐减， 所有出口于12月27日中止， 石油生产于次日停止。”[1]578伊朗作为当时世界第二大石油出口国， 其石油生产和出口中断造成的不仅仅是本国的损失，还对世界石油市场和国际经济造成深远影响。

美国能源部长施莱辛格于1979年1月4日向卡特总统提交备忘录。 他指出： “由于运输的滞后性， 伊朗石油停产目前对世界石油市场影响有限……如果伊朗的石油停产不止3个月， 就将产生严重问题， 如油价上涨和可能的石油投机等。”[1]580施莱辛格分析： “如果伊朗的石油生产保持在日产0—100万桶， 沙特阿拉伯即使产量增加， 下个冬天依然会发生严重的石油短缺。 另外， 到晚秋之时， 石油现价会远远高于OPEC官价， 从而促使OPEC国家在1979年末到1980年初再次大幅度提高油价……如果伊朗石油和出口中断在几个月后仍然继续， 将会使原本供应紧张的石油市场到夏季短缺更加严重。”[1]581伊朗石油生产停滞及其潜在的连锁反应使卡特政府面临严峻挑战。

1978年12月16日， OPEC成员国阿布扎比会议一致决定大幅度提高油价， “1979年按季度进行石油涨价， 年均涨幅为10%左右”[1]567。 会议召开前一天， 美国白宫电报驻沙特阿拉伯、 利比里亚、 伊朗和委内瑞拉使馆转达卡特总统给各国首脑的信函。 信中指出： “我听到很多关于OPEC国家将于周六在阿布扎比召开的会议要把1979年的石油价格提升10%的报告。 我对这些报告深感不安， 因为我认为如此大幅度的涨价将对世界经济造成严重破坏， 它不仅影响我稳定美国经济和加强美元的努力， 也会影响你们的国家利益……我要强调目前是国际货币体系的脆弱时期， 美国与其他工业国努力利用国际外汇资源和国内措施恢复国际货币秩序， 这一努力也会使你们从中获益。 大幅度的油价上涨将会严重破坏这一努力。”[1]566-567尽管卡特总统在信中建议各国尽量减小油价上涨幅度， 但OPEC阿布扎比会议的最终决定依然是涨价10%， 这使美国备感失望。 12月17日， 白宫发布对OPEC提升油价的声明。 声明指出： “非常遗憾OPEC的决定， 希望其能在采取下一步行动前再三考虑。 目前的市场并不具备如此大幅度涨价的条件， 因为目前的世界石油市场供应紧张只是暂时的， 并不反应深层的需求能力。 这样大幅度的涨价将有损于世界经济恢复和降低通货膨胀的计划。 推动这些计划成功也是石油生产国的责任。”[2]2271上述声明明确表达了美国对OPEC决议的立场。 美国国务院还于12月29日电报驻相关国家使馆在合适的机会向OPEC成员国政府高级官员表达美国的观点。 电报中除指出OPEC的涨价决定的不利影响外， 还指出： “OPEC成员国自身在世界经济中有着重要利益， 因而必须分担改善国际收支、 维持经济增长和降低通货膨胀的责任。 我们非常失望OPEC决议做出至今仍没有对世界经济形势和基本的石油市场形势给予充分考虑。”[1]571尽管美国极力阻止OPEC国家的涨价决定， 但依然无法左右其最终行动。

伊朗革命引起世界石油供应锐减， 从而引起OPEC国家再次启动石油涨价模式。 世界石油市场的供应紧张和价格大幅度上涨趋势使美国和其他能源消费国面临着巨大压力。 第一次石油危机打击下， 美国的国际收支逆差恶化、 美元国际信用严重危机、 通货膨胀加剧。 美国尚未完全摆脱上一次石油危机的阴影， 新一轮石油危机又至。 卡特政府意识到新一轮石油危机将会带来的灾难， 从而积极探索应对危机的国内外政策。

二、 卡特政府的能源政策与措施

由于此轮石油危机在OPEC成员国伊朗发生伊斯兰革命的背景下发生， 在两伊战争爆发后加剧， 其持续的时间和影响具有诸多的不确定性。 面对新一轮石油危机， 卡特政府推出一系列新的能源政策及措施， 从节能、 应急、 增产、 扩大进口来源等方面缓解危机。

(一)以节能降低消耗和需求

在能源供应有限的背景下， 节能是最有效的降低消耗、 减少需求的途径。 卡特总统于1979年2月2日发布联邦政府能源备忘录。 文件指出： “鉴于伊朗形势导致的世界石油产量下降， 我指示行政部门和机构立即采取行动， 降低石油燃料的使用。”[3]216备忘录要求各部门想方设法降低能耗， 如控制室内温度、 减少不必要的燃料和高能耗设备的使用等等。 上述要求表明美国决策人要从联邦政府做起， 要在美国社会形成节俭之风以降低能源消耗。 4月10日， 卡特总统向行政部门和机构负责人提交备忘录， 要求各单位将能源消耗降低5%。 为实现上述目标， 备忘录中规定：第一， 限定联邦政府所辖建筑物恒温器温度， 冬季的工作时间不高于65华氏度， 非工作时间不超过55华氏度， 夏季不低于80华氏度。 第二， 汽车燃料消耗降低10%。[3]647上述两个备忘录为美国政府部门下达了节能目标并提出具体规定， 为美国实现大幅度的能源节约做出典范。

8月17日， 卡特总统致函全国各市市长， 呼吁全社会参与节能， 号召每个国民为国家能源目标的实现做出贡献。 9月10日， 卡特总统发布第4681号公告(Proclamation 4681)， 宣布10月为“国际节能月”， 呼吁： “所有公民、 公司、 组织、 工会、 同行公会、 媒体、 集团和各种组织都参与国际节能计划， 在工作中、 在出行时、 在所有日常行为中节约能源。”[2]1622-1623“国际节能月”为美国展开节能计划提供了契机， 有利于进一步深入推广节能计划。

1979年11月5日， 《1979年紧急节能法》(Public Law 96-102, Emergency Energy Conservation Act of 1979)得到批准。 该法的宗旨是“为节约能源而制定应急计划， 为汽车燃料提供备用配给方案”[4]749。该法的通过是美国能源政策推进的重要步骤。 1980年3月20日， 卡特总统签署第4738号总统公告， 将3月21日定为“全国节能教育日”。 “全国节能教育日”是美国推行节能教育的有力措施， 对于教育年轻人参与节能具有重要意义。

卡特总统不失时机地在各种场合进行国家能源形势和节能宣传， 以备忘录、 总统公告和信函的形式推动政府机构和工作人员实施和参与节能行动， 以“国际节能月”“国家节能教育日”等形式增强大众的能源意识， 以《1979年紧急节能法》促进节能的落实。 多种形式的节能措施使美国社会逐渐形成能源短期的危机意识和能源保护氛围， 有利于推动全国范围的节能实践， 从而降低能源消耗， 进而降低能源需求， 这种良性循环有利于美国逐渐降低对国外石油的依赖。

(二)以应急计划应对能源严重短缺

能源应急计划是在能源供应严重告急的情况下进行能源使用和分配上的统筹安排。 1979年3月1日， 卡特总统向国会提交《节能应急计划咨文》和《备用汽油配给计划咨文》。 《节能应急计划》、 《应急建筑温度限制计划》和《广告照明限制计划》三项应急计划的目的在于一旦发生严重的能源供应紧张， 采取相应的措施降低能源消耗。 “备用汽油配给计划”是要在能源供应严重告急时公平地进行汽油配给， 使经济困难最小化。 上述两个咨文所建议的应急计划宗旨在于， “一旦发生严重的能源供应中断， 将其影响最小化”[3]370。 4月25日， 卡特总统发表声明， 敦促国会批准3月1日咨文中提出的应急计划。 在卡特总统的敦促下， 美国参议院于5月2日、 众议院于5月10日分别以决议的形式通过了应急计划。 美国一旦出现能源供应严重短缺的情况， 便可动用应急计划以缓解压力。

1979年7月10日， 卡特总统发布国家能源短缺公告(Proclamation 4667)。 文件指出： “国家能源供应短缺造成严重的能源供应中断， 无论从涉及范围还是持续时间上都很严重， 将会对国家安全和国民经济造成严重的负面影响。”[2]1227鉴于能源供应形势严峻， 卡特总统发表声明：第一， 就进口石油和石油产品的供应而言， 存在着严重的能源供应中断； 第二， 这一发现将立即向国会汇报； 第三， 应急建筑温度限制规定和节能应急计划2号将自1979年7月16日起施行； 第四， 按照计划规定， 授权能源部长制定相关规章制度， 以实施节能应急计划2号， 并负责全面管理。 卡特总统还在当天向国会提交“国家能源供应短缺， 实施节能应急计划2号”的咨文。 文件指出： “鉴于原油和石油产品供应上表现出来的严重的能源供应中断， 我动用宪法授予我的权力， 根据备用节能应急计划2号， 实施建筑物温度限制应急计划。 本计划从7月16日开始生效。”[2]1228这是卡特动用总统权力采取的果断措施， 在美国能源供应严重紧张的背景下， 有利于通过适当的能源调配维持正常的生产生活秩序。

(三)以第二个能源计划推动能源安全

卡特政府曾在1977年4月推出国家能源计划， 在该计划的指导下， 出台了一系列改善美国能源状况的措施和立法。 新一轮的能源危机使卡特政府着手新的能源计划， 因而这一阶段的能源计划又被称作第二个能源计划。

1979年4月5日， 卡特总统发表全国能源讲话。 他在讲话中提出如下建议：第一， 分阶段解除石油价格管制， 以增加国内石油生产。 第二， 征收“暴利税”以避免放开油价后石油公司可能获得的暴利。 第三， 开展节能和新能源技术开发。 第四， 增进环境保护。 “在国内外‘必须有所作为’的压力之下， 卡特提出新的能源政策建议。”[5]121卡特能源讲话中的建议成为第二个能源计划的基础。

1979年4月26日， 卡特总统向国会提交关于“暴利税”和能源安全信托基金的咨文。 文件指出： “为避免放开政府对石油的管制后造成石油公司不劳而获的超额利润和将来OPEC油价的上涨可能， 我建议实施‘暴利税’， 并进一步建议成立能源安全信托基金。”[3]7211980年4月2日， 《1980年原油暴利税法》经签字生效。 卡特总统在签字当天的讲话中指出： “争取暴利税成为法律的斗争最终取得了胜利……美国和其他国家面临的通货膨胀压力主要源于美国在前些年没有充分的能源政策。 如今， 美国既有动力和手段生产更多的石油节约更多的石油， 也有更多石油的替代品。”[6]584-585《原油暴利税法》是对《1954年国内所得税法》内容的增补， 它详细规定了暴利税的征收、 使用方向， 这是卡特政府全面的能源政策的重要内容， 也是实施国家能源计划的坚实基础。

5月7日， 卡特总统向国会提交第二个国家能源计划咨文。 卡特总统在文件中指出： “我今天提交的计划涉及我国面临的整体能源问题， 以及必须进行的其他政策和计划。 本能源计划充分认识到我们所面临的地质的、 技术的、 经济的、 政治的、 环境的诸多不确定性， 并为勇敢应对这些不确定性和威胁提出战略建议。”[3]816-817第二个能源计划核心在于充分利用美国国内的各种能源， 促进能源生产。

1979年7月15日， 卡特总统发表“能源与国家目标”全国讲话， 这次讲话又被人们称作“萎靡讲话”。 卡特总统在讲话中指出： “我今晚首先要说的是一个比能源和通货膨胀更为严重的问题， 这是对美国民主的根本威胁……这种威胁就是信心危机……美国的精神危机随处可见。”[2]1235-1236讲罢信心问题后， 卡特总统回到能源问题上。 他指出: “对OPEC国家的严重依赖使我国经济和人民损失惨重。 这种依赖也是我们所面临的通货膨胀加剧和失业率上升的原因之一。 这种令人无法容忍的对国外石油的依赖威胁着我们的经济独立和国家安全。”[2]1239鉴于能源领域的上述困境， 卡特总统指出美国新能源政策的目标： 国外能源的使用不超过1977年水平， 十年后的石油进口减半， 摆脱对外国石油的依赖。 如此宏伟的目标需要具体计划的支撑， 卡特总统提出如下计划：第一， 实行石油进口限额； 第二， 充分调动财力物力开发美国的可替代能源； 第三， 使电力公司在未来十年内将石油使用减半； 第四， 敦促国会成立能源动员委员会以促进能源计划实施。

卡特总统的4月5日讲话、 4月26日“暴利税”和能源安全信托基金咨文、 5月7日第二个国家能源计划咨文、 7月15日“能源与国家目标”全国讲话中所提及建议与计划共同构成卡特政府第二阶段的能源计划。

(四)以《能源安全法》保障能源安全

卡特政府第二阶段能源计划最终以《能源安全法》的形式得到确认。 如果说1978年美国《国家能源法》是在能源领域“节流”的话， 那么1980年的《能源安全法》则是“开源”。 1979年的能源形势使美国决策者认识到稳定的能源供应的重要性， 卡特政府积极促进美国国内的能源生产和节能， 推出《能源安全法》。

1980年6月30日， 卡特总统签署《能源安全法》。 卡特总统在当天的讲话中指出： “对国外石油的严重依赖既威胁我们的经济安全， 也威胁我们的国家安全。 能源安全是经济安全和国家安全的基础……正如外国石油驱动我们的汽车一样， 外国高油价导致美国的通货膨胀， 与通货膨胀伴生的就是失业和生产能力的下降以及萧条和贫穷……《能源安全法》是我们努力制定和实施的全面能源政策的重中之重。”[7]1252《能源安全法》的核心宗旨在于“改善美国的国际收支平衡状况， 降低石油供应中断给美国经济造成的经济损失， 通过降低对进口石油的依赖增进美国国家安全。”[8]616能源安全是美国经济健康、 人民福祉和国家安全的前提， 《能源安全法》的推出为美国国家安全提供了保障。

《能源安全法》由下列单项法构成：《美国合成燃料公司法》《生物能源和酒精燃料法》《可再生能源法》《太阳能和能源保护法》《太阳能和能源保护银行法案》《地热能法》《海洋热能转化法》。 上述法律使美国可以从多渠道进行能源生产， 通过将合成燃料、 生物质能、 太阳能、 地热能、 海洋能转化为生产生活需要的能源， 使美国的能源供应多元化， 确保能源安全。

1980年《能源安全法》侧重于对各种形式的能源转化、 开发与利用， 这些能源往往是可再生资源。 在该法框架下， 美国的能源生产相对于依赖石油、 天然气、 煤等化石能源而言具有可持续发展的前景， 也更能为美国提供可靠的能源保障， 从而更加有利于国家安全。 美国对国外进口石油的依赖使经济极易受到供应中断的破坏， 70年代的美元危机都是在OPEC国家实行石油管控引起石油危机的情况下发生的， 《能源安全法》可以使美国能源逐渐摆脱对国外能源的依赖， 使美国经济发展的软肋不再暴露无遗。

(五)以外交攻坚推动能源供应多元化

在推行系列国内能源政策和措施的同时， 卡特政府还展开外交攻坚， 增进海外石油供应安全。 1969年7月22日的一份美国国务院文件中曾提及美国进口石油计划的目标， 即“美国必须足以以本国或可靠的外国石油资源应对一些紧急情况， 如有限战争、 外国革命、 外国供应的中断或政治原因引起的抵制等”[1]543-544。 石油危机使卡特政府更加认识到能源供应安全的重要性。 卡特政府通过与OPEC成员国进行双边或多边交涉， 达成更多谅解； 通过加强与墨西哥、 加拿大、 委内瑞拉的石油贸易与合作， 拓展美国的海外石油供应渠道； 通过国际能源署(简称IEA)平台进行能源领域的集体防卫。

美国在伊朗石油供应中断后多次与OPEC成员国， 尤其是其中最大的石油出口国沙特阿拉伯进行沟通， 力促其扩大石油生产。 1979年1月15日， 负责经济和商务事务的助理国务卿卡茨·朱利叶斯(Katz Julius)在向负责经济事务的副国务卿库珀·理查德(Cooper Richard)提交的行动备忘录中指出： “我们的近期目标是：使沙特全力生产， 以弥补因伊朗形势造成的缺口。”[1]584美国国务院多次指示驻沙特大使约翰·韦斯特(John West)向沙特阿拉伯政府表达美国期待其保持高产量以满足市场需求。 鉴于美国方面的多次努力和东京峰会将要达成的共识， 沙特阿拉伯政府于7月3日宣布提高石油产量。 沙特阿拉伯的增产决定是美国坚持不懈努力的重大成果， 有利于缓和世界石油市场供应紧张的局面。

卡特政府积极谋划与墨西哥的能源战略关系。 美国国家安全委员会1978年11月22日文件指出： “美国的石油进口主要来自中东， 其比例不断上升， 从1975年的21%提高到如今的40%。”[1]545如此高的对中东石油的依存度使美国容易受到中东石油供应中断的威胁。 墨西哥总统洛佩斯·波蒂略(Lopez Portillo)在1978年的国情咨文中宣称墨西哥新探明的石油储量达200亿桶。 鉴于墨西哥能源对于美国的重要性， 卡特政府更加注重与墨西哥的关系， 尤其是能源关系。 1979年2月14至16日， 卡特总统出访墨西哥。 美墨双方首脑会晤后的联合公报指出： “两位总统决定根据各自的国家政策， 立即展开能源领域的规划……同意共同对墨西哥向美国出售石油和石油产品的前景进行研究。”[2]291同年9月28—29日， 墨西哥总统波蒂略访问美国。 双方首脑会谈中， 卡特总统表示美国将成为可信赖的顾客和友好的贸易伙伴。[1]759美墨两国的积极互动使美国与墨西哥能源合作走向良性循环。 美国以同样的策略加强与加拿大和韦内瑞拉的能源合作， 使美国的能源供应多元化。

卡特政府以国际能源署为平台， 积极推动能源消费国的集体防卫。 伊朗伊斯兰革命及其导致的石油市场不稳定引起国际能源署各成员国的关注。 1979年3月至1980年12月间， 国际能源署多次召开理事会， 就能源问题进行磋商并达成多个共识， 如降低石油需求、 积极节能、 增加煤的使用以降低对进口石油的依赖、 促进燃料转换等等。 卡特政府通过IEA平台使OECD国家在能源供应危急的情况下不断推出各种措施节约能源、 抑制需求， 从而降低石油进口， 这些举措在能源供应有限的情况下， 有利于克服困难， 渡过难关。

三、 效果和影响评估

第二次石油危机发生后， 卡特政府积极采取行动。 节能行动的推出使美国逐渐形成节俭之风， 大大降低了生产生活中的能源浪费现象， 能源使用效率明显提高； 能源应急计划的推出使美国在能源供应告急的特殊情况下仍能保证基本需求； 第二个能源计划从能源的生产、 管理、 能源转换等方面推动美国的能源安全； 《能源安全法》对能源安全给予法律上的保障； 能源领域的外交攻坚使美国的海外石油供应多元化， 打破对中东石油的过度依赖。 卡特政府的能源举措从不同层面缓解了第二次石油危机期间美国所面临的能源压力。 到卡特任期结束之时， 美国的能源状态有了一定程度的好转。 (参见表1)

表1中1973—1980年间美国能源相关数据显示， 美国的能源生产在1979—1980年间得到明显提高。 1973—1974年石油危机期间， 美国的能源生产总量分别为62.060、 60.835千万亿英制热量单位(Quadrillion British Thermal Unit， 简称QBTU)， 1975—1978年间， 美国的能源生产总量年均60.2685 QBTU。 1973—1978年间， 美国的年均能源产量为60.6615 QBTU。 第二次石油危机发生后， 卡特政府推行促进国内能源生产的政策和措施， 1979年的能源生产总量达63.801 QBTU， 比1973—1978年间平均产量提高了5.2%； 1980年的能源生产总量达64.761 QBTU， 比1973—1978年间平均产量提高了6.8%。 如此高的涨幅主要得益于煤的产量大幅度提高。 1973—1978年间， 美国的煤产量年均14.896QBTU， 1979年， 美国的煤产量为17.539QBTU， 比1973—1978年间平均产量提高了17.7%， 1980年， 美国的煤产量为18.597QBTU， 比1973—1978年间平均产量提高了24.8%。 煤的产量大幅度提高使得美国的能源总产量有大幅度提升。

表1 美国的能源生产、 消耗及进口 (1973—1980年， 单位：千万亿英制热量单位， Quadrillion BTU)

(数据来源：Energy Information Administration/Annual Energy Review 1995,pp.7,11.)

根据上表数据， 美国的能源消耗在1980年明显下降。 节能是卡特政府应对能源问题的首要措施。 通过发表节能讲话， 提交节能咨文， 推出“国际节能月”“国家节能教育日”等一系列活动， 卡特总统极力营造节能氛围。 《1979年紧急节能法》使节能法治化。 节能政策与措施的实施产生了明显效果。 尽管1979年的能源消耗仍高于1978年， 但涨幅仅为1%， 远低于1975—1978年的年均涨幅3.5%。 1980年， 美国的能源消耗为75.955QBTU， 比1979年降低了3.7%。 从美国的能源消耗构成上讲， 煤的消耗明显增加， 由1978年的13.765QBTU上升到1979年的15.039QBTU， 1980年上升到15.423QBTU。 石油消耗则呈明显下降趋势， 1979年的石油消耗为37.123QBTU， 比1978年下降了0.842QBTU， 降幅为2.2%； 1980年的石油消耗为34.202QBTU， 比1979年下降了2.921QBTU， 降幅为7.9%。 石油消耗的下降为美国整体能源消耗的下降做出了重要贡献。

美国能源生产的增加和消耗的降低使美国的能源缺口大幅度降低。 1979年美国的能源缺口比1978年下降1.889QBTU， 下降了11.1%。 1980年， 美国的能源缺口比1979年下降了3.903QBTU， 降幅为25.9%。 能源缺口的降低自然使能源进口需求下降。 1979年， 美国的石油进口比1978年降低0.13QBTU， 1980年美国的石油进口比1979年降低3.43QBTU。 1981年的《总统经济报告》指出： “1980年底， 美国石油进口比两年前降低30%， 石油消耗比同一时期降低10%， 尽管能源消耗的减少在一定程度上可归因于经济不景气， 但更应归功于节能。”[9]5卡特政府应对能源危机的政策与措施产生了明显效果， 使美国的能源状况逐渐好转。 当然， 彻底改变美国的能源状况需要长期持续的努力， 很多政策的效果显现并非一日之功， 尤其是向可持续的再生能源转化更需要投入大量的人力、 财力、 物力进行生产与生活设施的建设与改造， 这是一项宏大的系统工程， 需要长期努力。

卡特政府应对能源危机之策是对该政府前期的能源政策与举措的补充与完善， 是对美国能源战略的进一步发展。 “能源独立”是美国在能源危机发生后确立的战略目标， 美国经济之所以在OPEC国家动用石油武器时便受到重创， 根本原因在于过度依赖石油进口。 卡特上台伊始， 便着手各种能源政策的制定与实施， 创建能源部， 实施国家能源计划， 推出国家能源法。 在第二次石油危机发生后， 卡特政府加紧推进节能行动， 出台第二个能源计划， 展开能源外交， 朝着能源独立的方向迈进。

卡特政府的能源政策对世界能源市场造成深远影响。 美国作为世界头号能源消费国， 其能源需求为石油出口国提供了重要市场。 卡特政府在石油危机期间一方面增进国内石油生产， 促进能源结构优化， 提高美国的能源供应总量； 另一方面， 提倡节能环保， 提高能源使用效率， 降低对海外的能源需求， 并以IEA为平台展开国际能源合作， 增进能源领域的集体防卫。 上述措施使美国和其他西方国家对石油出口国的依存度逐渐降低， 从而有利于摆脱能源上“被绑架”的困境。 一旦各国实现能源独立， 必然形成对国外石油等能源需求的紧缩， 石油等能源出口国也就失去其在能源市场的主导权。 当然， 美国所追求的“能源独立”并非完全放弃能源进口， 毕竟各个国家的资源禀赋不同， “比较优势”的存在使互惠贸易无论对能源生产国还是消费国都是最佳选择。

卡特政府的能源政策对其他能源消费国具有重要的借鉴意义。 卡特政府面临的能源困境也是当时和目前很多能源消费国面临的难题。 石油是生产生活的物质基础， 被称作现代工业的血液。 石油能源相对其他能源的绝对优势使其在各国的能源消费结构中处于主导地位， 也使石油蕴藏量丰富的国家在20世纪70年代动辄以石油为武器进行威胁， 而石油消费国只能束手就擒。 卡特政府在促进能源生产、 降低能源消耗、 加强能源管理、 增进国际能源合作等方面都推出了创造性的政策和措施， 它们既产生了明显的效果， 也具有强大的可持续性前景。 这些政策及措施对其他能源消费国具有巨大的启发和借鉴意义。 中国作为经济高速发展的社会主义国家， 在能源领域面临着“高能耗低能效”的难题。 我国政府早在10年前便已意识到能源问题的严峻性， 并在2006年通过的《中国国民经济和社会发展“十一五”规划》中提出“节能减排”要求。 卡特政府的诸多节能措施为我国提供了参考。 在能源组织管理方面， 我国可以考虑成立部级主管部门。 卡特政府于1977年成立能源部， 对负责能源问题的机构进行整合， 大大提高了管理效率。 中国涉及能源政策和管理的部门颇多， 分散管理能源问题往往造成职能交叉、 责任推诿， 从而导致办事效率低下。 我国可以借鉴卡特政府的做法， 科学合理地整合所有能源管理机构， 成立综合性的能源管理部门， 细化分工， 从而使其既具高度的权威性、 凝聚力， 又有强大的执行力， 提高能源管理效率。 在能源立法方面， 中国可以借鉴卡特政府的《国家能源法》《能源安全法》， 以建立健全能源法律体系。 卡特政府的能源政策在优化能源管理、 促进能源生产、 提高能源效率、 增进能源合作等方面都具有建设性， 各国均可根据自身国情加以学习借鉴。

四、 结语

面对能源危机的困境， 卡特政府积极探寻应对之策。 尽管卡特在美国历史上并非政绩卓著的总统， 甚至被评为最差的总统之一， 但其推行的能源政策却为美国能源安全奠定了基础。 卡特政府的能源政策收到明显效果， 至1980年， 美国的能源生产大幅度提高， 能源消耗显著降低， 石油进口比1978年下降30%。 卡特政府能源政策对于美国的更大贡献在于为能源领域的长远发展定下了基调。 节能环保、 能源增产、 能源转化、 能源可持续发展成为日后美国能源领域发展的重点和方向。 在卡特能源政策的推动下， 美国朝着能源独立的方向发展， 为摆脱对进口能源的依赖提供了保障。 卡特政府的能源政策还对世界能源的产购销产生重要影响。 目前的中国， 在经济快速发展的同时也面临诸多能源困境， 卡特政府的能源政策为我国创建节约型社会提供了诸多可借鉴之处。 我国要根据国情， 学习美国的成功经验， 探索中国特色的能源之路。

[1] Department of State. Foreign Relations of the United States 1969-1976, vol.XXXVII, Energy Crisis,1974-1980 (Hereafter sited as FRUS1969-1976, vol.37)[Z].Washington： United States Government Printing Office, 2012.

[2] CARTER J. Organization of Petroleum Exporting Countries White House Statement on the Organization’s Increase in Oil Prices. December 17, 1978, Public Papers of the Presidents of the United States, Jimmy Carter: 1978 [Book 2] [Z].Washington: United States Government Printing Office, 1979.

[3] CARTER J. Energy Use by the Federal Government Memorandum From the President, February 2, 1979. Public Papers of the Presidents of the United States, Jimmy Carter: 1979 [Book 1][Z]. Washington: United States Government Printing Office, 1980.

[4] Public Law 96-102, Emergency Energy Conservation Act of 1979, United States Statutes at Large, Volume 93[Z].U.S. Government Printing Office, 1981.

[5] TUGWELL F. The Energy Crisis and the American Political Economy: Politics and Markets in the Management of Natural Resources[M].Palo Alto: Stanford University Press, 1988.

[6] CARTER J. Crude Oil Windfall Profit Tax Act of 1980 Remarks on Signing H.R. 3919 Into Law, April 2, 1980, Public Papers of the Presidents of the United States, Jimmy Carter: 1980-1981 [Book 1] [Z].Washington: United States Government Printing Office, 1981.

[7] CARTER J. Energy Security Act Remarks on Signing S. 952 Into Law, June 30, 1980. Public Papers of the Presidents of the United States, Jimmy Carter: 1980-1981 [Book 2] [Z].Washington: United States Government Printing Office, 1982.

[8] Public Law 96-294- Energy Security Act, United States Statutes at Large, Volume 94[Z].Washington:U.S. Government Printing, 1980.

[9] Department of State. Economic Report of the President, 1981[R].Washington:U.S. Government Printing Office, 1981.