1949年以来中国乡村社会的水利管理模式变迁----以江西省永丰县为例

胡 亮，凌 洁

(河海大学公共管理学院，南京 211100)

对中国这个农业大国来说，水的权利、分配与管理极端重要。1949年以来集体化时代的大兴水利，已经形成了覆盖整个农村地区、较为完善的农田水利体系，而且在水的权利与管理方面也有了较为完善的规定。可以说，正是这三十年的农田水利建设确立了水的分配、利用与管理的基本原则，中国农业发展的基础才得以奠定，这对于防范旱涝等自然灾害起到了非常重要的作用。

改革开放以来分田到户，政府缺乏组织动员能力，农田水利建设出现新的困难。农民水利建设方面的意愿难以协调，组织与制度约束缺乏，直接后果是水的分配利用与管理出现问题。因此，随着时间的推移，这一农水体系如何适应时代变迁成为日益关注的问题。近年来，中国发生了数次旱灾，如2002年华北大旱、2006年川渝大旱、2008年春到2009年冬华北大旱、2010年春西南大旱、2010年冬到2011年春的华北和黄淮大旱。更为严重的是，一些乡村地区甚至出现稍有旱情则大旱，稍有雨情则大涝的极端现象，这些都迫使大家将目光集中在农田水利建设上。一些地区仅仅依靠集体化时期修建的水利设施勉强应付气候变化，但有相当一部分20世纪50-70年代修建的水利设施由于年代久远、管理不善、老化失修等原因，几乎丧失了原有的防涝、抗旱、灌溉功能。农田水利建设滞后会加剧旱情，这已经成为整个社会的共识，也是政府极为关注的社会问题之一，2011年《中共中央一号文件》要求用5年到10年时间扭转水利滞后局面即体现了其中的严重性。本文以江西省某县为例，讨论中国改革开放前后，农村水利建设组织与动员的基本情况。

1 改革开放之前

江西省永丰县属于吉泰盘地的延伸区，地形以丘陵与山地为主，地层深厚，土壤肥沃。亚热带季风气候下，气候温和，雨量、光照充足，结冰期较短，无霜期长，四季分明，所以春种秋播都较适宜。境内全年降雨量1 627.3 mm，但季节分配很不均匀，每年10月至下年2月降水少，只占全年降水量的20%。雨水节后降水大增，3月至6月总降水量平均938.7 mm，占全年58%。7月至9月，年平均降水量为322.2 mm，占年总量的20%。由于年降水量不均匀，历史上自然形成的小型灌溉难以排涝，到缺水季节，由于缺乏大型水库蓄水，往往造成大面积粮食减产，水利灌溉长期困扰当地村民。

1978年之前，农村集体所有制是用水管理的基础。《农村人民公社工作条例修正草案》规定，“集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。”“上面所说的土地、牲畜、农具、山林、水面、草原的所有权和经营权，经过社员大会或社员代表大会讨论同意，定下来以后，长期不变。”在这一产权制度下，“集体”就成为土地、水面的所有者。在这种产权制度下形成了独特的用水利管理方式，对水的权益从农田水利设施管理上表现出来。在管理体制上，水利设施实行县、社、大队分级管理。以永丰县为例，从20世纪50-80年代中期，该县建立了以农民管理为基础，专管与农民管理相结合的管理制度。在这种管理制度之下，凡受益一个自然村的工程由自然村管理；受益一个大队的工程由大队管理；跨2个大队以上受益的工程由乡政府设专人管理；跨人民公社受益的工程由县管理。以此为标准，全县有22座跨大队水库由人民公社管理，100座小型水库及水陂均由所在大队管理。在灌溉管理上，农业合作化时期，以基层生产组织为单位，实行“固定专人管水，一把锄头放水”的规定。国营水利工程设立了专管机构，大坝和干渠由管理单位管理，支渠以下由受益社队划段管理。经过30多年的水利设施建设，永丰县已经建成比较完善的农田水利系统，并极大地避免了洪涝等自然灾害的破坏。

这种集体产权方式具有以下好处。首先，民众容易形成统一意见，便于进行社会动员。对于以村为单位的水利工程而言，集体劳力的动员就足够了。比如，1971年永丰县有3个乡进行了“田园化”建设，平整土地，深挖排水沟，浅开灌水圳，实现了田、灌分家，改变了水土流失的局面。其次，集体产权下形成的水管理方式，容易获得农户支持。最后，可以避免冲突，由于本地是宗族社会，1949年之前水权基本被宗族把持，个别宗族甚至强行把持、拦放，纠纷时有发生，并演变成大规模械斗。但集体产权则可以避免此类冲突。当然，这种产权方式也会带来不利的影响：偷懒、怠工，效率低下，“搭便车”现象，而且由于自然村内小型水利工程的修建缺乏技术支持，水利设施常常不达标(永丰县志，1993：175)。

这种体制下水利建设的最大特点是国家极易动员农民参与。20世纪60-70年代，农闲时的大部分农村劳力都被动员起来修建沟塘渠堰，这些水利设施为改革开放后的农业生产做出了巨大贡献。以永丰县为例，这期间，政府动员农户在不同的地区采取不同的措施。对山区是“山上种树，山下开渠，拦河做坡，饮水灌填”；对平原要求“建大库，蓄满水，装好机，稳发电，筑好堤，开好渠，低流灌，高提灌”。1950-1985年间，全县共建成中型水库3座、小型水库122座、塘坝工程878座、引水工程1 609座，各类水利工程蓄水量达2.62 亿m3，有效灌溉面积2.471 万hm2，占总耕地面积的45.97%。此外，兴修和维修圩堤31条，长93.5 km，保护自然村126个、人口39 669人、耕地0.411万hm2，还新开人畜饮水井409口，治理水土流失面积94.7 万m3。(永丰县志，1993：180)如果没有强大的组织动员力，这个仅33万人口的县在当时资金技术条件贫乏下是难以实现这些业绩的。这一组织动员的基本逻辑是：采取“国家命令，公社动员，集体实施，个人服从”这样一种“强国家，弱社会”的管理方式，这样国家就有能力充分动员基层民众。

与基层产权制度及社会组织方式相适应的是上层决策者对水利的重视。中华人民共和国成立初的三十年，为了解决千百年来长期存在的粮食生产能力不足的问题，国家提出了“全党全民大办农业”、“各行各业支持农田水利基本建设”的号召，决策者们也提出了“水利是农业的命脉”的战略导向。毛泽东制定的“农业八字法”----水、土、肥、种、密、保、工、管，更是以“水”为首要，大兴水利，治黄治淮，大修水库、水渠、排洪沟，使农业旱涝保收。这一以“水”为核心的农业发展政策，对乡村社会组织的形成也有关键影响。在1957年冬和1958年春的农田水利建设高潮期间，毛泽东考虑到大兴水利的农业生产建设需要办大社，就促使了人民公社制度的形成。在此期间，国家总投资达763亿元，而社队自筹及劳动积累的资金估计达580亿元(郑风田、崔海兴、郎晓娟，2011) 。这使得水利基本建设投资在全国基本建投资中的比重在7%左右，而灌溉与除涝基建投资占水利基建投资的比重在20世纪50-70 年代为30%～40%(冯广志，2009)。通过这些努力及各种大江大河的治理，农田水利设施基本完善，农田水利建设、组织、管理、分配上也形成了一套行之有效的办法。

根植于人民公社制度与集体所有制的产权结构，使改革开放前农村劳动力就业选择空间狭小，即使到改革开放初期，直接从事农业生产的农村劳动力仍占90%以上，这使得大量的劳动力可以利用，也因此创造了中国农田水利快速发展的黄金时代。

2 改革开放以来

20世纪80年代以来，国家经济建设重心转移，随着农产品供需矛盾的缓解和市场经济的发展，一些部门、单位、个人对农田水利的重视程度下降，致使农田水利发展速度减慢，出现了“徘徊的十年”。新世纪以来，中央政府不断加大对农田水利的投入，但因取消“两工”，农田水利总投入出现滑坡，这一形式直到2004年才得到缓解(王冠军、陈献，2010)。

2.1 20世纪80年代

1978年12月中共中央十一届三中全会后，国家开始推行包产到户的政策，生产的所有方面都承包给了户。农田到户耕作，生产工具作价归户，保本保值，建立了以家庭联产承包为基础的统分结合、双层经营的新型经济体制(《永丰县志》1993：124)。在保留土地集体所有的前提下，农田的经营权、收益权重新归于农户，农民农业生产的积极性大大提高，对农业的劳力、资金投入大大增加，加上新技术、新品种的推广，粮食产量逐年增加，农产品供需矛盾大大缓解，无论农民还是政府，都逐渐忽视了对农田水利的重视。此时，政府将主要目光放在能带来效益的大江大河上，对农田水利重视不够，农田水利发展减慢。另外，国家投资也严重不足，20世纪80年代水利基本建设投资在全国基建投资中的比重仅为3%～4%，低于之前的7%；灌溉与除涝基建投资占水利基建投资的比重仅为10%～25%，低于20世纪50-70年代的30%～40%(冯广志，2009)。

农地产权调整使农户与农田水利发展责任脱离。从1978年到1990年，农户对水的利用与管理基本上维持集体化时期的方式，行政村与村小组承担着主要的农田水利设施维护工作。包产到户使得农户经营的土地规模变小，地块分散细碎，农户只能对水利设施进行初级维护，难以进行系统维护。因为农田水利自身的系统性与整体性，政府也很难将责任细分给农户，对农户是否有责任承担水利设施的维护也没有清晰的说明。加上农田水利设施建设对农户而言是一种成本高、规模效益低的活动，水利设施很少有人维护。而且由于农田水利建设见效慢、回报低、周期长，因此农民缺乏投资兴趣。村集体不能干涉农户的经营权，也无权强行征取劳役，因此集体难以动员力量支撑水利设施建设与维护。对民间资本来说，因农村融资渠道狭窄，相应社会服务落后，在农村进行基础设施建设的投入成本高、效益低，所以其市场环境远不如城市。对于逐利的企业来说，放弃农村市场，把资金投在城市是一种理性的行为。这些都反应出动员私人业主或民间资本投资农村基础设施建设的困难(郑风田、崔海兴、郎晓娟，2011)。

与包产到户的土地所有权改革相适应的是农村的社会组织与行政系统改革。原来集生产、生活为一体的社队组织，变成乡-村-小组的基层政权组织方式。在决策方式上，村民大会及选举产生的委员会成为名义上的议事机构。但是，国家仍通过对农业税费的征收，维持了对农村的渗透，保持了动员劳力的潜力。村民委员会并未改变“强国家、弱社会”的乡村权力格局。虽然国家动员能力弱化，但是国家仍然扮演着强大的角色，一旦政府忽视对水利建设的重视，地方社会便难以聚集力量来代替政府的作用。除去亲属组织外，农村的其他社会组织都没有得到充分的发育，农户之间难以形成统一意见，农田水利等公共事务也缺乏管理。以永丰县为例，1949年以前，所有水利工程由受益村、户自建、自管、自用，较大一点的工程一般设有陂会，由陂会管理。此外，北方一些地区的青苗会、水会也是类似的组织(杜赞奇，1996:119)。但新中国成立后，所有水利设施转为集体所有，类似陂会的组织便难以出现(永丰县志，1993:190)。即使在国家控制较松的80年代，这些组织也难以恢复。

2.2 20世纪90年代

20世纪80年代，随着农村产权改革的稳定与深入，农村私有化的倾向日益严重。农户不关心水资源的管理及水利设施的兴修，对水资源及其附属设施的利用与管理出现了类似于“公地悲剧”的状况。为了改变水利建设不足，水资源管理无序的局面，1990年后，国家决定以农民出“两工”(农村义务工和劳动积累工)为主要方式进行农田水利基本建设，为农村水利发展做出了突出的贡献。“两工”实质是以劳役替代部分农户经营所需上缴的税费，其仍旧是“强国家，弱社会”动员体制的余绪，通过“大兵团作战，人海战术”来进行大规模的农田水利建设，基本上还是政府主导。

根据郑风田的估计，1989年至2000年间，全国平均每年投入劳动积累工72. 2 亿个工日，如果以目前的每个工日30元计，则农民每年对水利的投入累计达2166亿元，如此推算，从1989年至2000年农民对水利投入累计达25992亿元(郑风田、崔海兴、郎晓娟，2011)。以永丰县为例，1991年冬，县政府调集15个乡镇7.03万人参加恩江灌渠的加固工程，实行军事化管理的大兵团作战方式，统一领导、统一指挥、统一行动、统一验收，进行了为期40天的劳动(永丰县志，2008:802)。1995年9月，全县开展水库水坝达标的“百库”大会战，对88座中小型水库进行加固维修。会战期间，以行政村为单位，采用“五统一”(统一领导，统一上工时间，统一调配劳动力，统一质量要求，统一验收标准)方式施工(永丰县志，2008:799)。当然，这种制度虽然能够集中劳动力进行工程突击，但是也带来了诸如急于求成、行政命令、前期工作薄弱、资金不足、烂尾工程等农田水利发展的老问题。比如，在上述永丰县1995年的“大会战”中，最后发现仍有41座水库未达标。尽管如此，在有限的资金和技术条件下，“两工”制度仍旧为农田水利建设发展做出了贡献。

2.3 21世纪

“两工”制度在2004年农村税费改革后取消，不允许再任意征派农民义务工，致使农村基础设施建设筹资筹劳失去了制度基础。在取消“两工”之后的2004-2005年度，全国农田水利基本建设农民投工比1998-1999年度下降近70% ，完成的土方量下降59% ，改造中低产田面积下降38% ，新增恢复改善灌溉面积减少35%(郑风田、崔海兴、郎晓娟，2011)。取消农业税后，政府无权组织农民出工，表面上是“强国家，弱社会”中农民社会地位的提高，实际上是产权私有化倾向导致农民对集体的人身依附减弱，政府难以通过控制土地税费来迫使农民义务工作。导致在水利劳务中引入市场机制，农村公共事务的建设因此也主要通过市场机制来实现，其有利方面是农民获得了真正的自由，其不利方面是村集体无力提供公共服务，导致农村道路损毁无人维修，渠道、堰塘等农田水利设施不能有效维护。

2004年以后，农村事务的实现方式与决策程序发生新的变化，“一事一议”制度开始实行。这种制度为水利设施的修建提供了一个契机，村民可以经由协商对水利的兴修与维护进行决策与组织。但是这一制度也带来高额交易成本。同时，大量农村劳动力外出打工，要求的议事人数很难达到。此外，由于农民对公共品的需求不同，造成达成协议难、筹款难。因此，这一制度并没有从根本上改变农村水利建设的窘境。导致这种局面的主要原因在于旧有的集体化组织形式难以找到新的替代形式，包产到户的产权结构下，农户只关心自身利益，难以形成统一意见。

从各行为主体来看，首先，随着市场化与私有化程度的深入，政府只关注那些能带来较高经济回报的水利工程，对市场回报率低、周期长、财政扶持大的农田水利设施，则以“财政紧张”为由，只给予极少量的投入，把希望寄托于国家拨款。在长期缺乏资金、无力管理和维护的情况下，建设于20世纪六七十年代的农田水利系统逐渐崩坏，致使在特大旱灾到来时难以发挥作用。其次，现有政策没有充分利用地方社会资源，缺乏建立“自下而上”的动员机制。再次，村集体缺乏组织力，动辄以市场机制衡量一切，对本应由农户承担的事务，也通过金钱进行购买。这种市场化形成的另一个趋势是很多水利设施被承包给私人，导致周围的农户用水成了问题，甚至有些水利设施被变为他用，成了旅游开发资源。

以永丰县为例，2004年，该县出台优惠政策，对现有小水利工程实行宜包则包、宜租则租、宜卖则卖、宜股则股的政策，将集体管不好、个人管不了的乡村水利工程承包出去。至2004年底，全县共有96 座小水利工程被拍卖经营管理权。由于县里对非国有资金兴建的水利工程推行民建、民有、民营、民管政策，致使小山塘、小水库开发如火如荼，开发者纷纷推广库岸开荒种果、库脚建舍饲养禽畜、水面放养鸭鹅、水中养鱼、蓄水灌田的旅游农庄发展模式，全县有近千水面立体开发被大户承包，3 年来创总收入1 500 余万元。这种开发，固然增加了产值，但是农田水利设施的基本价值却没有得到实现，丧失了原有的防洪、防旱、灌溉的功能。

市场化与私有化的倾向，迫使中央财政增加对小农水利的投资，并于2005 年设立了小农水专项补助资金，且补助规模达3 亿元，随后资金规模逐年增长，2009年达到45 亿元。但2005年安排的这3 亿元补助资金，不足当年财政支出的万分之一，2009年安排的45 亿元也仅占当年财政支出预算的0.059%，而中央财政、省级财政和其他渠道每年投入到小农水的资金总量不足100 亿元，投入到农田水利基本建设的资金总量不足900亿元，致使财政缺口巨大，小农水工程整体退化、报废加快(王冠军、陈献等,2010)。到最近几年，由于农田水利在极端气候下基本丧失应有的作用，国家力图通过增加投资与重视来转变局面。2011年，《中共中央一号文件》将农田水利建设作为非常重要的举措来加以强调，即体现了领导层的关注。

3 结论及建议

综上所述,目前中国乡村社会水利管理中存在政府及集体组织动员能力较弱、水利资金投入不足，水利设施建设与管理缺乏组织与制度约束，农民水利建设意愿难以协调等问题，针对目前农村水利管理中的问题,当前完善我国农田水利管理，需要做到以下几点。

3.1发挥政府主导作用并引导农民及社会的多元参与

农田水利的发展是事关全局的战略任务，是国家粮食安全及农民生产生活的基础性保障，农田水利设施的公益性及基础性特点,决定了政府在农田水利建设及管理中的主导地位及主要责任。因此，要明确政府这个农田水利建设中的投资主体，充分发挥政府的财政主渠道作用。此外，还要鼓励农民投工投劳、市场主体以投资的形式参与农田水利建设，通过以奖代补、先干后补、多干多补等方式调动农民的积极性，利用税收优惠、信贷扶持等方式吸引市场投入农田水利建设，逐步建立以政府投入为主、农民自愿参与、市场积极介入的多主体、多渠道、多元化的农田水利建设资金及劳力投入体制。

3.2 完善农田水利管理的规章制度

在农地产权调整使农户与农田水利发展责任脱离的情况下，农民不愿也无力独立承担农田水利的建设及维护工作，针对农田水利“国家管不到、集体管不好、农民管不了”的状况，应坚持“谁投资、谁所有、谁受益、谁管理”的原则，合理规划中央政府、地方政府和农民主体的责任，分工明确，有效配合。在强调工程建设的同时，确保管护责任到位、人员到位，使农田水利基础设施建设、管理和利用规范化。

3.3 鼓励成立农民用水者协会组织

成立由用水户组建的自主经营、独立核算、平等协商、利益共享、民主议事的非营利性农田水利管理组织，协会成员平等地享有用水权力，共同承担水利建设与管理的责任，在“村民自愿、直接受益、民主决策”的原则下，鼓励农民积极参与农田水利建设及管理的决策议程，充分尊重农民的意愿，协调不同态度，让农民在农田水利建设和管理方面享有真正的发言权。在政府财政支持下，引导农民投工投劳，从前期决议到工程建设，及后期的管理维护都积极参与，从而解决公众意愿难以协调的问题。

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[1] 郑风田，崔海兴，郎晓娟.我国农田水利建设的反思[EB/OL].http:∥blog.gmw.cn/home-space-uid-41364-do-blog-id-303953.html.

[2] 冯广志.应当充分应用具有创新性和实用价值的测算分析成果[J].中国水利，2009，(11).

[3] 永丰县志办.永丰县志[M].北京：新华出版社，1993.

[4] 杜赞奇(Prasenjit Duara). 文化权力与国家：1990-1942年的华北农村[M]. 王福明 译.南京：江苏人民出版社，2003.

[5] 王冠军，陈 献，柳长顺，等. 新时期我国农田水利存在问题及发展对策[J].中国水利，2010,(5).