浅析政府信息公开环境下档案开放

文·卢毅

浅析政府信息公开环境下档案开放

文·卢毅

《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的实施，标志着政府信息公开与阳光型政府建设迈出了一个新的开端。档案作为政府部门的重要信息资源，其开放利用面临着前所未有的机遇和挑战，如何准确把握政府信息公开环境下档案开放问题，摸索出一条妥善解决路径，成为当前档案部门的一个重要任务。

一、档案开放的现状

档案开放是指档案管理机构依据法律法规，按照档案的价值，将原先那些处于保密状态、限制在指定范围内使用的档案对社会开放。政府信息公开环境下档案开放存在的问题主要反映在档案开放机构、档案开放内容以及档案开放环境等方面。

（一）档案开放机构不足

档案开放机构主要指档案馆和档案室，目前档案开放机构尚未形成有机联系的统一整体。一方面，档案室作为档案开放机构的法律地位尚未得到认可，现行文件开放利用中心的运行模式目前仍处于探索阶段，档案开放仅限于档案馆，档案室的档案开放少之又少，档案馆与档案室的衔接关系尚未理顺。另一方面，档案开放意识淡薄。档案开放机构受“重保管轻利用、重保密轻开放”的传统观念影响，往往将档案视为保密之物，过多地强调档案保密对国家和政府的重要性，因为形成一种“能不开放就不开放，能少开放就少开放”的局面。而查档人未意识到利用档案是公民的一种权利，也对档案开放漠不关心。

（二）档案开放内容不足

1.档案开放内容深度和广度不足。首先，档案开放深度亟需挖掘。目前，档案开放大多局限于市委、政府等重要全宗的档案，其余全宗的档案开放比较少，档案开放的深度受到局限。随着逐年档案接收量的增加，也加重了档案馆对开放档案进行鉴定的难度，让档案开放的深度难有进展。其次，档案开放广度亟需拓宽。随着信息技术和多媒体技术的快速发展，传播手段愈加多样化和便捷化，使得档案部门对档案的开放问题更加谨慎小心，一般不会逾越30年的限制。致使目前档案开放呈现开放总量少、开放比率低，历史档案开放多，现行文件开放少，“年限长”的档案开放多，“年限短”的档案开放少，开放覆盖面窄等特点。

2.档案馆藏内容不足。档案是“国家机构，社会组织或个人在社会活动中直接形成的有价值的各种形式的历史记录”。从定义上来讲，除了党和政府的档案外，还应该包括能够反映机关、企事业单位、社会组织和个人的各类档案。但现如今档案馆藏资源依然是局限于文书档案，专业档案所占比重较小，导致档案资源的数量可谓相当富足，但可以供公众利用的档案却并不丰富。馆藏资源内容的不足，也直接影响了档案开放内容的不足。

（三）档案开放环境不足

档案开放环境主要是指档案法律、法规、制度等政策的支持程度。目前，这种开放环境目前还存在着诸多不足之处。

一是档案开放时限规定不够合理。《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）规定“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。”应该说《档案法》中规定的“30年的封闭期”有一定的合理性，一方面这个“30年”与《国家秘密保密期限的规定》的“国家秘密的保密期限除有特殊规定之外，绝密级事项不超过30年，机密级事项不超过20年，秘密级事项不超过10年。”一脉相承，因此“30年”是国家秘密期限规定中的最长时限，由此可以看出密级对于是否开放档案有着决定性作用。另一方面，在第六届国际档案大会中，制定了文件限制期限，从文件产生到利用之间的总封闭期限不应超过30年，因此，大多数国家都采用了30年的封闭期制度。

但是随着政府信息公开工作的开展，各级政府已经把政府信息公开作为建设“阳光型政府”和“民主型政府”的一项重要措施。这就出现一个问题，政府信息公开中已经开放的文件，归档成为档案后，却又因为不满30年而重新进入“封闭期”。虽然《档案法》第19条规定“经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年”，《档案法实施办法》第20条规定“经济、科学、技术、文化等类档案，可以随时向社会开放。”但是这种规定过于笼统，可操作性差，政府信息公开的范围不是经济、科学、技术、文化可以概括的，它涉及到的内容更加具体。因此《档案法》存在着不完善的地方，甚至和《政府信息公开条例》有着一定的冲突，这就给档案开放鉴定工作带来了诸多困难。

二是档案开放利用的处罚设置不够合理。根据《档案法》第24条第1款第2项规定，“下列行为之一的，由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”其中包括“擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的。”而《中华人民共和国档案法实施办法》第27第1款第4项规定，“有下列行为之一的，由县级以上人民政府档案行政管理部门责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分。”其中包括“不按照国家规定开放档案的。”由此可见，不按时开展开放工作要给予行政处分，但擅自公布档案导致泄密的则要被追究刑事责任，这显然是将档案馆置于了一个充满矛盾与对立的窘境之中。在这种开放环境下，档案开放机构则多会选择“明哲保身”方法，尽量不去触碰因开放不当而导致泄密的“高压线”，以避免带来不必要的责任。

三是缺乏保护档案机构的免责条款。档案公布权的设置在一定程度上将档案馆置于了被动不利的位置，即档案馆有可能会因为利用者对已开放档案的不当利用而承担连带责任。从档案馆的角度来讲，当查档者持有合法证明来档案馆查询可开放档案时，档案馆应当提供利用。然而档案部门对查档者的利用目的只能进行形式上的审查，其利用档案的真实目的是什么，利用以后是否会公布或者公布以后产生的法律责任就不是档案馆能够掌握和把控的了。目前的《档案法》没有为档案馆设置免责的条款，档案工作人员的工作行为得不到法律的保障，为了规避风险，避免受到责任牵连，自然对档案开放工作不会积极开展，延长档案开放时间的情况普遍存在也就在所难免了。

二、档案开放的对策

（一）强化档案开放的前期工作

1.丰富馆藏资源，着重接收民生档案。制定合理的接收方案，重视接收与民众生活、工作密切相关的民生档案，充实馆藏资源，同时重视进馆的二次鉴定，增强其可读性、价值性，从而扩大档案开放范围。

2.加强审查鉴定。首先档案工作人员应根据开放政策对档案逐件进行内容的审查鉴定，去除案卷里不应该开放的档案，将档案进行层次分类，初步决定使用范围。然后由开放鉴定小组副组长重点对那些界定不清的档案进行二次审查，同时对档案进行解密等相关工作，确定是否开放。最后，由开放鉴定小组组长进行终审，最终决定档案的开放范围。

（二）加强档案的开放意识

要转变传统的保密思想，在保证不泄密的前提下，最大程度的开展档案开放工作，档案机构应担当起维护信息公开公平的责任，为群众提供公平公开的开放服务平台。

（三）转变档案开放的服务方式

1.优化服务平台。在传统的开放档案服务方式的基础上，应当顺应信息技术和多媒体技术的进步，结合查询利用者的需求，增加多种服务方式，搭建全新服务平台。利用网站、微博等新手段想社会定期推送开放档案，采用在线咨询、留言回复等互动模式，帮助查询利用者轻松快捷的检索自己需要的必要信息。

2.加强开放针对性。将档案机构具有特色的或者利用率比较高的档案资料进行专题编撰出版，并根据查询利用者的查阅历史记录，不断的编研新的专题，主动向查询利用者提供，提高档案内容开放的广度和深度。

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[1]陈永生.档案开放利用情况的数据分析——档案充分利用问题研究之二[J].档案学研究，2007（4）.

[2]路思、王晓炜.新形势下我国档案开放“度”的研究[J].兰台世界，2013（4）.

[3]房翠萍.浅析政务公开对档案开放的影响[J].安徽农业大学学报，2007（11）.

[4]何振、卢加明.政府信息公开环境下档案开放问题探讨[J].档案学通讯，2009（2）.

（作者单位：莱阳市档案局）