北京市老龄产业发展研究

杨立雄

(中国人民大学 劳动人事学院，北京 100872)

北京市老龄产业发展研究

杨立雄

(中国人民大学 劳动人事学院，北京 100872)

北京市老龄产业取得了很大的进展，但仍存在产业政策未形成合力、产业整合度不高、产业定位不明晰、市场化发育程度低且竞争力有待提升和市场发展不均衡等问题。未来北京市老龄产业的发展应确立老龄产业优先发展领域，包括养老服务业、老年健康服务产业、老年用品研发、老年旅游和养老金融；打造老龄产业园区，包括医养结合养老服务试验区、小汤山健康服务产业园和京津冀老年用品产业园；培育老龄产业市场组织和品牌，包括培育一批示范性养老机构、重点支持3-5家国有企业发展连锁养老和一批养老品牌；产业政策支持包括财税金融政策、土地政策和人才政策。

老龄产业；养老服务；老龄化；发展战略

一、前言

1990 年，北京市已进入老龄化行列(60岁以上人口的比重为10.27%)，截至2015年底，北京市60岁及以上户籍老年人口约313.3万，占总人口的23.4%，老龄化程度居全国第二位。根据北京市民政局的预测，到2020年，北京市老年人口数量将达到350万，2050年达到650万，届时每3个人中就有一个60岁以上的老年人。人口老龄化对北京的经济活动、需求结构、社会服务等带来重要影响，必将引起产业结构的变革，与老年人口相关的产业将会获得快速发展，并成为21世纪最具发展潜力的“朝阳产业”。

老龄产业一词在我国最早出现于上个世纪90年代末[1]，目前学术界对老龄产业的定义可以划分为三类：即狭义的老龄产业将其划为第三产业，仅包括养老服务业；中观的老龄产业定义将其划为第二、三产业，指的是专门生产老年用品或者提供养老服务的企业和部门；广义的老龄产业定义则包括了第一、二、三产业，是由老年消费市场需求增长带动而形成的新兴产业，它包括所有有关老年人物质和精神需求以及其他特殊需求的商品生产和服务[2]。本文认为老龄产业涵盖了第一、第二和第三产业，包括养老服务(居家养老服务和机构养老服务)、老年用品(以老年人为主要消费对象的各种机械、器具、用品和食品等的制造和销售)、老年健康(为老年人提供疾病预防、疾病治疗、老年康复和护理等方面的服务)、养老金融(以老年人为主要消费对象的金融投资和理财产品)、养老地产(以老年人为主要消费对象的房地产开发和社区建设，包括退休社区、太阳城、老人公寓等)、老年旅游等内容。

老龄产业与老龄事业存在区别。老龄事业通常是指由政府、社会和家庭为老年人提供的物质帮助、照料服务和精神慰藉等，具体包括老年社会保障、老年医疗卫生保健、为老社会服务、老年人文化精神生活、老年社会参与、老年人权益保障等内容。两者的区别主要表现在以下三个方面：首先，老龄产业属于市场行为，具有赢利性特征；老龄事业属于政府行为，具有福利性质; 其次，老龄产业以具有一定购买能力的中高端老年人为主要服务对象；老龄事业的关注重点则以购买能力不足的中低端老年人为主要服务对象;最后，老龄事业是一种公共物品，老龄产业提供的服务和产品是私人产品。

目前对老龄产业的研究主要集中于老龄化程度较高的发达国家，在这些研究中，早期重点关注从老年人群的需要和需求出发来进行产品和服务的创新与设计，以促进老龄市场的发展[3-6]。近些年来，随着全球人口老龄化的加剧，老龄产业发展已经深入影响到整个国家经济，由此关于老龄产业的概念界定、市场规模等成为研究热点[7-8]。但是从总体上看，关于老龄产业的学术研究仍然处于起步阶段，研究文献偏少。我国对老龄产业的研究始于20世纪90年代[9-12]，早期研究也主要集中于概念界定[13-14]、市场预测[15-16]等，进入21世纪后，研究者开始关注政府、市场、社会等不同行为主体在老龄产业发展中的作用[17-18]。而在老龄产业发展规划方面，仅只有陈功、陆杰华等做过初步研究[19-20]。从已有研究来看，对这一领域的研究滞后于老龄化和老龄产业的发展。

党和国家领导人高度重视老龄化问题，习近平主席要求科学应对老龄化，李克强总理要求结合“十三五”规划编制老龄产业发展规划，各地均加强了老龄产业的战略部署。在此背景下，研究北京市老龄产业发展规划具有重要的现实意义。

二、北京市老龄产业发展现状

(一)北京市老龄产业发展历程及取得的进展

北京市老龄产业起步于上个世纪80年代，至今已经历了两个较为明显的发展阶段。

第一阶段为社会福利社会化阶段，时间跨度从20世纪80年代中后期延至21世纪初。20世纪80年代中期，针对社会福利事业资金渠道单一、服务对象狭窄、管理方式落后、服务水平不高、人员素质偏低等问题，北京市引入市场机制，实现社会福利社会化，养老服务的主体和资金呈现多元化发展趋势，服务对象的社会化程度得到提升，养老服务业得到快速发展。社会办的老年服务机构与设施实现了收支平衡，甚至实现盈利；针对老年人的保健品、营养品、理疗器械等快速发展。

第二阶段为老龄快速成长阶段，在政策支持下，自新世纪初至今，居家养老服务业和机构养老服务均呈现快速发展趋势。1990-1999年的10年间,北京市新增养老机构48所,新增床位数7786张。进入新世纪后，北京市养老机构床位数快速增长，2010年北京市养老床位总数为7万张，到2016年第3季度,全市养老服务机构达到600所,床位总数超过14万张*数据来源:民政部，“2016年3季度收养数据”，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/sysj/201603/2016%E5%B9%B43%E5%AD%A3%E5%BA%A6%E6%94%B6%E7%95%99%E6%8A%9A%E5%85%BB.html.。在居家养老方面，北京率先探索试行社区居家养老服务，在管理、服务方面已经总结出一套比较系统、规范的管理方法，初步形成了设施服务、定点服务和上门服务等形式。2008年以后，随着地产行业的调整，养老地产成为房地产公司和保险公司的发展重点，包括保利集团、泰康人寿在内的企业集团进入养老地产行业，开发了上百个养老地产项目。

经过二十多年的产业化发展，北京市老龄产业已初具规模。主要表现在以下几个方面：

一是产业发展政策初成体系。北京市先后出台《北京市市民居家养老(助残)服务(“九养”)办法》、《关于深化公办养老机构管理体制改革的意见》等文件。2013年10月出台《北京市人民政府关于加快推进养老服务业发展的意见》，提出把养老服务列入服务业重点发展领域的目标，并在全国率先出台了相应配套落实文件《北京市人民政府办公厅印发关于加快本市养老机构建设实施办法的通知》。2015年1月，北京市通过了《北京居家养老服务条例》，成为全国首部居家养老服务的地方法规。2015年11月，《北京市养老服务设施专项规划(2015-2020年)》发布，首次明确“9064”养老服务目标。2016年5月，北京市正式发布《支持居家养老服务发展十条政策》。北京市老龄产业政策主要围绕以下几个方面进行布局：首先是“养”，如下发《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》，在城六区试点建设150个养老驿站;其次是“保”，如出台《经济困难的高龄和失能老年人居家养老服务试点区老年人能力评估办法》，困难和失能老人补贴每月不低于300元;第三是“医”，开展社区卫生服务机构为居家老人上门服务试点；第四是“住”，从2016年起为北京市户籍有需求的经济困难、失能、失独的老年人家庭进行无障碍改造；第五是“救”，从2016年5月20日起60岁以上失智老人可申领免费智能手环；第六是“享”，从2017年1月1日起65岁以上老人开通“北京通—养老助残卡”。

二是养老服务体系初步建成。从2000年开始，北京部分区县开始试点居家养老服务，特别是2010年《北京市市民居家养老(助残)服务(“九养”)办法》实施以来，北京的居家养老服务开始由试点到全面铺开。2015年，北京市新建40个养老照料中心，建立了上千个养老(助残)餐桌和托老(残)所，向40余万老年人发放4亿元养老(助残)券，试点建设100多个居家养老管理服务中心。2016年底，北京市在城六区又建设了150家养老驿站试点。2017年，北京市全面启动社区养老服务驿站建设，打造不少于200个驿站*数据来源：北京日报，2017年本市社区养老服务驿站至少建200个.2016-12-30.。在管理方面，北京市现有养老服务相关地方标准8项，涉及养老机构的服务质量、星级评定、院内感染控制、医务室服务、标准体系建设、老年人健康评估、健康档案、社会工作等方面内容。依据《养老机构服务质量星级划分与评定》等地方标准，截至2015年底，北京市共评定出养老机构服务质量星级机构265家，其中一星级70家、二星级179家、三星级6家、四星级7家、五星级3家*数据来源：北京市民政局官网，我市完成2015年度养老机构星级评定工作.2016-01-08。医养结合方面，截至2016年11月，北京市449家养老机构和养老照料中心中，经批准独立内设医疗机构且已经通过医保定点审定的76家，引入医疗机构分支或经卫生部门批准内设医疗机构的63家，与周边医疗机构签订正式书面协议的286家，养老机构医疗服务覆盖率达94.7%。推进家庭医生式服务，截至2016年9月，全市社区卫生服务机构已与162万老年人签约*数据来源：北京日报，北京养老机构医疗服务覆盖率达94.7%，2016-11-22.。

三是健康养生快速发展，老年旅游市场出现井喷。在老年医疗方面，北京集中了全国最优质的医疗资源，还建立了北京市老年医院；在老年医疗科研方面，北京市集中了全国医疗最高学府，如北京大学医学部、首都医科大学等；在健康管理方面，以慈铭为代表的民营企业正在迅速发展壮大，集“医、教、研、养、康”五位一体的国内首个全健康产业链的北京国际医疗服务区得到政府的大力支持，以昌平区小汤山疗养院为核心的健康养生基地正在形成；在老年旅游方面，北京老年游客规模突破2000万人次。

四是老年用品研发全国领先。在部分老年用品研发方面，北京具有人才优势和技术优势。如在辅助器具方面，中国残疾人辅助器具中心是全国残疾人用品用具供应服务的资源中心和服务中心,国家康复器械质量监督检验中心是专业从事康复器械产品质量监督检验的机构，国家康复辅具研究中心则以康复辅具产品研发、康复辅具行业技术标准拟定、康复辅具质量监督检验等见长，北京市假肢中心在产品研发方面也处于国内领先地位。另外，国外著名品牌(如德国奥托博克)在北京设立了分部，针对中国市场研发和销售老年用品。但是从目前市场划分看，占据高端老年用品的仍然以国外的品牌和企业为主，中低端市场以国内企业和品牌为主。

(二)北京市老龄产业发展过程中存在的不足

北京市老龄化的时间不长，老龄产业属于一个新的业态，在发展过程中仍存在一些不足。主要表现在以下几个方面：

一是产业政策仍未形成合力。尽管北京市出台了多项养老服务文件,但都是一些原则性的要求,缺少具体配套的政策。费用征收、银行贷款、财政资金支持等具体规定在实施过程中难以落实，兴办老龄产业投资审批手续繁杂，优惠政策不落实，投资者在财税、金融、地税、信贷等方面很难得到相应的支持，没有形成系统的老龄产业支持政策，由此导致民间资本对老龄产业参与积极性不高，老龄产业在各领域发展不均衡，不能形成产业规模，数量和质量方面也不能满足需求*以养老服务机构为例，尽管政府出台了一些涉及用水、用电、用地等方面的优惠政策，但没有出台扶持民办养老机构和社区养老服务的“公建民营”、“民办公助”、政府购买服务等相关配套政策。民办养老机构普遍申请不到国家相关部门的养老机构建设项目和补助经费，已有的优惠政策难以落实，对民间资本的吸引力不够。。产生这种现象的原因在于缺乏顶层设计，各部门从部门利益出台制定政策，造成政策冲突，作用相互抵消。

二是产业整合度不高。与国外同等老龄化程度的发达国家相比，北京市老年产业规模偏小，缺乏持续扩张的鲜明战略；与成熟且细分市场细致的儿童市场相比，老龄产业的服务对象相对较为模糊，细分市场的价值诉求不清晰；相对其他人群的行业形态分布，老龄产业跨度大，从服务到产品甚至到房地产，无所不包，有些看似老年产业，实则与老年人没有多大关系。老龄产业缺乏内在强有力的纽带将其联系起来，不仅形散，而且神散。产生上述问题的主要原因在于政府、学术界和产业界对老龄产业的界定未形成统一认识，主管部门也不清晰，政府部门也无法对老龄产业进行统计。由于老龄产业分属不同部门，各部门的政策相对独立，甚至互相冲突，造成产业融合难。

三是产业定位不明晰。目前，北京老龄产业处于经营分散、服务和产品单一、层次不高的状态,主要在衣食、居住和医疗卫生方面提供服务,缺少高科技产品和高质量的品牌产品,难以适应高水平竞争。多地均把养老地产做为发展重点，但是经过了连续几年的房价暴涨，在抑制住房投机政策的高压下，房地产业正经历着一次大的调整，养老地产进入低迷期*房地产行业中，万科、远洋、保利、首创等开发商均已进入养老地产项目，各公司做法均不相同，但是赢利模式不外乎两种：一是收取额押金；二是出售地产。这些地产与养老的关联度不大，因而是否应该将其纳入到老龄产业存在不同意见。。保险行业，除了泰康之外，中国人寿、新华保险等多家企业也进入养老地产市场，这些项目看重短期赢利，缺乏养老服务的提供，因而保险在老龄产业中发挥何种作用也引起学术界的争议。

四是产业竞争力弱且发展不均衡。在投资主体方面，北京市老龄产业的政府投资过重，民间投资比例有待进一步提升；在供需方面，部分老龄产业领域存在过剩与不足的结构性矛盾*一方面，老年人的许多需求并没有促进相关产品和服务的市场化发展，没有转化成推进老龄产业发展的动力，老年人的需求难以得到满足；另一方面，即使是在发展较为成熟的部分老龄产业领域，供需双方之间仍然存在脱节，企业提供的老年用品与服务不符合老年人的需要，老年人的需求没有得到满足，商家也难获利。；在品牌影响力方面，北京市老龄产业的实力处于全国前列，但是还未形成有全国影响力的品牌，与国内知名品牌的竞争仍处于弱势*以养老机构为例，从数量上看，个人办、乡镇办养老机构是主体，这些养老机构规模偏小，护理质量低，竞争力较弱。目前，部分国有企业开始进入北京老龄产业领域，如北京金泰集团西城分公司在西城建立了四家养老机构，北京北控置业有限责任公司成立北京北控老年产业投资管理有限公司，利用北控集团内部优质土地资源，投资、开发、运营、管理老年设施，但目前这些企业的老龄产业仍然处于发展的初级阶段，难以与上海的企业相抗衡。。在产业分布方面，北京市老龄产业中的产品和服务模式雷同,缺少特色且竞争激烈。从客户群体看，针对高端群体的老龄产业发展较为充分，且主要集中于养老地产和养生旅游*在这些领域，以泰康人寿、合众人寿、中国太平等大型保险集团主要涉足养老金融和高端养老养生地产；保利、万科、远洋、绿地、合生、万达等大型房地产企业也是以开发养老地产项目为主。，而针对低收入阶层的老龄产业还处于初级发展阶段；从产业领域看，北京市老龄产业主要集中于养老服务、养老地产、老年旅游等少数几个领域，而需求量巨大的老年用品、康复辅具等市场开发不足。养老金融创新也存在不足，以房养老政策难以得到市场回应。

三、北京市老龄产业发展框架

世界银行的实证分析表明，1950年以来发达国家伴随着人口老龄化，第三产业在国民经济中的比重大幅提高[21]。对中国的研究表明，人口老龄化不仅促进了第一、二、三产业间结构的优化，还推动了制造业与服务业内部技术结构的优化[22]。根据罗斯托提出的产业扩散效应理论，应将老龄化主导的产业优势辐射传递到产业链中，以带动和促进区域经济的全面发展[23]，而这需要政府提前规划产业的发展路径。目前，北京市老龄化已进入加速和高龄化发展阶段，很快就将进入深度老龄化阶段，要促进北京市老龄产业的发展，首要任务是对北京市老龄产业进行规划。

(一)确立老龄产业优先发展领域

老龄产业源于老年人的需求，因此在发展老龄产业时需要优先发展满足老年人需求弹性较小的领域，在促进产业发展的同时，更要保障老年人生活质量。《北京市人民政府关于加快推进养老服务业发展的意见》(京政发〔2013〕32号)确定的重点扶持领域包括老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年文化教育、老年体育健身、老年休闲旅游、老年金融服务、老年宜居住宅等八大领域。虽然这些领域对于提升养老服务质量是必不可少的，但是有些领域不宜产业化，有些领域的产业化发展条件还不成熟。根据北京市老龄化和高龄化发展趋势以及老年人收入水平等因素，可以确定以下五个领域为北京市老龄产业的重点支持领域：

一是养老服务业。目前北京市老龄化程度已达到中等发达国家的水平，并呈现高龄化发展趋势，失能老年人已超过40万人。除困难群体的养老服务需求需要政府给予帮助解决外，多数老年人的养老服务需求可以通过市场得到解决。而养老服务应向居家养老倾斜，尤其要重点关注智慧养老社区的建设；养老机构的发展速度不宜太快，且应以民间的投资为主。

二是老年健康服务产业。老年健康产业是国家政策重点扶持的领域，仅2013年下半年以来，国家就先后出台了《关于促进健康服务业发展的若干意见》、《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》等政策法规。北京市在老年健康产业领域具有竞争性优势，包括：老年医疗设施完善，老年医疗机构和科室全国领先，老年健康人才储备充足。因此，应将老年健康产业列为北京市优先发展和重点支持领域，通过发展老年健康产业，链辐射影响更多的附属产业，例如生物制药、保险金融、科技信息等，形成“产学研”一体化产业集群区域，使老年健康产业成为北京市经济发展的支柱产业。

三是老年用品的研发。据预测，当前中国老年人用品市场份额已超过3000亿元的市场，到2020年，市场份额将上升至2万亿元，仅老年人的康复辅具的市场份额就会达到7000亿元。目前中国所有老年用品生产企业所提供的产品尚不足1000亿元，市场供求严重不足。因此，北京市应将老年用品做为重点支持领域。老年用品涉及的领域非常广，涉及到老年人生活的方方面面，包括衣、食、住、行等；而且老年用品涉及到产品研发、制造、销售、适配等众多产业链。结合北京市的优势，宜将老年用品的重点定位于高科技产品、高端生活用品、老年辅助器具的研发和生产。

四是老年旅游。北京市具有很好的旅游资源，市民生活水平较高，对旅游的需求高，目前老年旅游正呈现井喷态势，发展老年旅游顺理成章。结合北京市的特色，老年旅游应与文化、医疗、教育、农业等相关产业和行业加强融合，形成具有北京特色的老年旅游市场。同时，北京市居民收入水平较高，老年人外出旅游消费能力较强，要大力开发适合北京老年居民的旅游线路，发展候鸟式养老度假模式。

五是养老金融。北京是中央人民银行、银监会、证监会等国家金融管理机构所在地，具有信息优势；银行、证券、保险大型金融机构总部聚集在北京，种类齐全，具有发展的总部优势；大型企业聚集在北京，中国的136家中央企业有102家在北京，具有总部经济优势；北京服务业增加值占地区生产总值比重超过73%，具有发展金融中心的经济结构优势；北京有一大批国内外著名高校和科研院所，超过20万金融从业人员，具有国际金融中心城市的人才优势。而且北京市居民的养老金水平在全国处于前列，尤其聚集了一大批高收入、高学历的老年群体，他们对养老金融的需求较为迫切。因而北京发展养老金融具有其他地区不可比拟的优势。

(二)打造老龄产业园区

从世界经济发展来看，产业集群区域都显示出异乎寻常的竞争力，其竞争优势来源于生产成本、基于质量基础的产品差异化、区域营销以及市场竞争优势等方面[24]。产业集群的空间集聚优势明显：从经济学角度看，主要着力于外部规模经济和外部范围经济，认为不同企业分享公共基础设施并伴随垂直一体化与水平一体化利润，大大降低了生产成本，形成产业集群价格竞争的基础；从社会学角度，主要从降低交易费用角度，认为建立在共同产业文化背景下的人与人之间信任基础上的经济网络关系，可以维持老顾客，吸引新顾客和生产者前来；从技术经济学角度，研究集群如何促进知识和技术的创新和扩散，实现产业和产品创新等[25]。北京市可充分发挥区域资源优势，依托国家和北京市可持续发展实验区，鼓励建设一批功能突出、特色鲜明的老龄产业基地，发挥老龄产业集群优势，形成在全国甚至在全世界有竞争力的老龄产业发展模式。这些产业园主要包括：

一是打造医养结合养老服务试验区。北京海淀北部新区依山傍水，风景秀丽，是中关村科技园区的发展区，目前拥有软件园、生命科学园、永丰产业基地、环保科技示范园等一批专业园区，还有翠湖湿地、稻香湖、凤凰岭、阳台山等风景名胜，是首都西北部的生态屏障。在此区域内，建有多家养老机构，北京市老年医院也座落于此。以北京市老年医院和中关村生命科学园为核心区，设立海淀北部新区医养服务产业园，在园区内引进相关医疗机构、康复机构和护理机构，建立示范性养老院，实践医养服务新模式，在此区域内建立多家养老机构。

二是打造小汤山健康服务产业园。小汤山镇自古以来就有丰富的温泉资源，温泉行宫文化历史悠久。小汤山镇是北京市第一批试点小城镇，先后被联合国开发计划署确定为中国可持续发展小城镇、被建设部等六部委确定为国家级小城镇综合改革试点镇、被国家环境保护总局授予“全国环境优美镇”的荣誉称号，2005年被中国矿业联合会命名为“中国温泉之乡”；2006年被建设部评为全国小城镇建设示范镇；2009年被北京市政府确定为全市42个重点发展小城镇之一。以昌平区小汤山疗养院为核心打造老年健康服务产业园，以健康管理、健康养生、居家养老为核心，集医疗、康复、养生、养老于一体，在园区内建造老年公寓，探索疗养型、候鸟型、护理型、居养型、助养型等居家养老服务模式。

三是打造京津冀老年用品产业园。基于“京津冀一体化”，充分利用北京市的科研优势、天津制造优势、河北土地和人力资源优势，在北京、天津和河北交界处组建老年用品产业孵化园，集老年辅助器具、医疗器械用品研发、生产、销售、培训、展览展销和服务于一体，实现规模化、专业化、现代化的老年产品研发、分发和服务，对于入住园区的企业给予技术指导、资金补助和税收优惠。

(三)培育老龄产业市场组织和品牌

与老龄产业发展较快的上海市相比，北京市老龄产业企业和服务机构规模偏小，品牌影响度低。在产业发展初期，需要政府加大支持力度，培育一批市场组织，打造一批品牌。

一是培育一批示范性养老机构。依托社区和养老机构，大力发展示范性养老机构。北京市民政局做好示范性养老机构建设布局规划，根据各个区县养老机构发展状况和区域定位，每个区县重点培育2-3家示范性养老机构，区县加大示范性养老机构的投入，市政府对每个示范性养老机构在政策、规范、资金、监督管理等方面给予配套支持。经过2-3年的运营，对首批示范性养老机构进行评估，总结经验，在全市范围内进行推广。

二是重点支持3-5家国有企业发展连锁养老。国有企业具有以下优势：国有企业信誉好，与政府具有良好的合作关系；国有企业通常具有较高的社会知名度，易获得社会认同，尤其是中老年人，对国有企业有天然的亲切感；国有企业在各自的领域经营几十年，在经营和管理方面积累了比较丰富的经验，形成了比较完善的制度，且具有庞大的人才储备；而且，国有企业资金雄厚，且具有土地优势。因此，北京市应大力支持一批国有企业进入老龄产业领域。

二是重点支持一批养老品牌。目前，老龄产业的发展正处于初创期，品牌众多，但是影响不大。随着老龄产业的逐步规模，品牌的价值已开始凸显，一些有影响的养老品牌正在深度拓展其市场价值，如上海亲和源、和佑养老等。北京是全国老龄化较为严重的城市，老龄产业发展起步早，但是品牌影响却远落后于上海。为此建议北京市组织15-20家(每个领域选择2-3家)涉老企业深化品牌培育试点，完善品牌培育管理体系方法。构建企业品牌培育能力评价机制，培育10家以上品牌培育示范企业。建立品牌培育人才培养制度，为涉老企业培养100名以上品牌培育专业人员。重点跟踪培育5家重点养老服务和老年用品企业。

四、加强北京市老龄产业政策支持

产业政策是政府为实现促进产业发展与经济增长的目标而制定的调控经济发展或某个行业的生产、经营与交易活动，以及直接或间接干预商品、服务、金融等一系列政策的总称[26]。市场失灵理论是政府制定产业政策的主要理论基础之一，演化经济学与结构主义也为产业政策提供了理论支持。演化经济学认为，产业政策的重要作用在于推动创新与构建产业集群，政府可以通过制定产业政策来推动产业集群并不断提升科技创新水平，进而提升全社会科技水平。结构主义认为，国家可以通过制定产业政策有效提升科技创新水平与推动产业发展，进而通过提升产业能级而不断提高国家综合竞争力[27]。林毅夫认为，比较优势是竞争优势的基础，只有实现比较优势才能发挥竞争优势，因此产业政策的关键在于政府是否按照比较优势来选择和制定，并创造一个有利于按照比较优势发展的环境[28]。目前，北京市老龄产业仍然处于发展初期，需要政府的大力支持，以创造一个有利于其发展的环境。这些支持政策主要包括：

(一)财税金融政策

一是财税政策。协调相关部门，简化行政审批程序；减少前置审批，加快审批进度；制定优惠政策，适当减免行政事业性收费；对为老服务机构、家庭服务企业提供的养护服务免征营业税；对养老机构并购、分立等过程中发生的资产、土地使用权转移行为免征收营业税；对适老性环境改造项目、老年人住宅改造项目所获得的收入减征营业税；对于医疗卫生系统改善基层医疗服务、直接服务于老年人的相关医疗收入免征营业税。企业和个人向养老服务机构捐赠的所得税抵扣中，引入跨年度递延抵扣；对社会团体、企业和个人购买长期护理保险实行递延纳税，税前列支健康保险保费，在被保险人领取保险金时再缴纳个人所得税；赡养老年人的独生子女其个人所得税在全国统一的基本扣除标准的基础上上浮一定比例。对列入老年用品目录的产品减征或免征增值税和消费税；对月销售额低于5万的机构或企业，免征增值税；对月营业额低于5万的机构或企业，免征营业税。完善政府购买为老服务目录和办法等相关制度，加大福利彩票公益金支持力度，支持社会组织参与养老机构和社区养老服务的运营管理。

二是金融政策。由政府和企业共同出资建立老龄产业引导基金，其中政府出资来源于财政和彩票公益金，基金主要致力于养老产品开发、养老服务网络平台建设、养老护理培训、老龄产业园试点等。发行老龄产业专项债券，支持重点老龄产业领域发展；鼓励有实力的企业做大做强，实现上市融资；放宽民间资本进入老龄产业的门槛；利用财政贴息、小额贷款等方式，加大对老龄产业的有效信贷投入；逐步加大银行对养老服务业的支持力度，提高贷款覆盖面，加大对小微养老服务机构的信贷支持，延长贷款期限，保持贷款余额的合理增长；充分利用支持服务业、保险业等行业发展的各类财政资金，探索采取建立产业基金、PPP等模式，支持发展面向大众的老龄产业，带动社会资本加大投入。通过中央基建投资等现有资金渠道，对社会急需、项目发展前景好的养老项目予以适当扶持。

(二)土地政策

土地政策是制定北京市老龄产业发展的关键性因素，制定土地优惠政策有利于加快促进北京市老龄产业的发展。

将老龄产业用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，合理安排用地需求；在土地利用规划和计划上，按照需要原则，优先保障养老用地合理需求；划拨国有土地或者集体土地，支持老龄产业重点领域；在住宅用地供应的规划和建设条件中，增设具有养老服务功能的医疗、保健、康复等内容；改造老旧社区，留出养老服务用地；营造公平环境，不分企业性质采取相同土地使用政策；对老龄产业用地，鼓励租赁方式供地，或采取划拨以及招、拍、挂出让方式供应用地。鼓励改造闲置用房，优先保障老龄产业用地，与新建养老设施享有同等政策保障；对利用存量划拨建设用地从事养老设施建设、在住宅小区内增加养老功能设施的，在供地方式、地价、年期等方面给予政策鼓励；支持机关、企事业单位将所属的度假村、培训中心、招待所、疗养院等转型为养老机构，支持民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。

(三)人才政策

相较于国外，北京市老龄产业起步较晚,发展不成熟,管理人才、服务人才和研究人才相对匮乏，成为制约老龄产业发展的重要因素。为此应采取以下措施：

一是加强管理人员的培养。管理人才是老龄产业发展的关键因素。在国外，设有老年学硕土、博士学位的大学和研究所越来越多。早在1976年，美国开设老年学课程的学校就达1275所，其中27%是大学。20世纪80年代初期，美国社区学院中有三分之一到一半开设一门或多门老年学课程。而我国目前只有个别院校设有老年学专业，远不能适应实际需要。养老服务产业涉及多个专业，应该鼓励医学、心理学、社会学、公共管理、管理学等相关专业的人才从事老龄产业的管理和研究。养老服务业管理人才的培养是以院校培养为主体,养老服务业培养为辅的模式。院校根据国家老龄事业发展目标和措施,养老服务业发展中急需的知识技能,制定人才培养方案,组织课程体系;养老服务机构提供服务管理技能实训实习场所。加强与高校合作，开发老龄产业高端管理人才培训课程，选择具有一定管理经验的老龄产业管理人才到高校进行培训，并授予学位。如中国人民大学在老年学、老年福利、金融学、产业经济学、管理学等具有学科优势，北京市政府可以在中国人民大学开设老龄产业MBA班，学制两年，利用周末和假期进行学习；利用医科大学的护理专业优势，培训护理管理人才。

二是加大服务人才的培训。充分发挥北京高校的优势，积极鼓励在综合性大学开设老龄经济、养老服务、家政与社区服务、老年医学、老年护理学等专业课程，采取企业与大学联合培养的模式，为企业储备人才，为老龄产业的发展培养专业性强的人力资源。通过在现有大专院校中设立培养个案管理师、社会工作者和全科医生的专业科系或者劳动职业培养,形成养老服务人员规范的专业培养体系。加强职业再培训和激励机制,防止人才流失,从而培养一批能适应北京老龄产业管理需要的、专业基础较好、素质较高、长期稳定的专业人才队伍。通过发放特殊岗位补贴、建立社会保险补贴、提高最低收入标准、打开护理人员职业通道等多种方式留住养老服务人才。

三是培养理论研究人才。产业发展需要坚实的理论支持，目前我国老龄产业处于发展初期，对老龄产业的理论研究滞后于老龄产业的实践。为此需要培养老龄产业理论研究人才。首先选择在老龄产业具有学科优势的高校进行合作，开发相关教材，设立研究课题，吸引教师加入到老龄产业研究中去；其次，培养有发展潜力的教师，资助其到国外访学，研究国外经验，提升国内研究水平。

(四)强化政府的主导作用

在老龄产业的发展中，市场是主体，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。但是，目前老龄产业处于产业发展初期，需要发挥政府的主导作用。

政府的作用主要表现在：将老龄产业作为重要项目列入经济和社会发展规划，在产业布局和项目规划时，将老龄产业放在突出的位置，政府财政预算要给支持老龄产业发展留有足够的空间，积极推动老龄产业发展；建立和完善促进老龄产业健康发展的体制机制和法律法规，制定和实施促进老龄产业健康发展的经济政策；根据北京市经济发展状况，结合老年人的收入水平与需求，积极引导老龄产业向基础行业、重点行业和新兴行业发展；建立和完善社会保障制度，提高老年人的消费能力；加强老龄产业发展的监督和管理工作。

在规划编制过程中，要坚持立足当前、着眼长远，通盘考虑、统筹兼顾的原则，科学制定老龄产业发展的总体要求、主要目标、重点任务、重大项目和保障措施。在保障措施中，要明确政府在资金投入，监督管理，推进居家养老服务，完善社区养老，加强养老机构建设，落实社会融资、税费、土地供应、医疗服务和养老服务标准化信息化专业化建设等方面的责任和要求。结合京津冀一体发展战略，研究制定三地老龄产业发展规划，共同推进区域老龄产业协同发展；制定老龄产业近期、中期和长期发展目标，确保老龄产业的可持续发展；结合北京优势，确立养老服务、老年用品、老年健康服务、养老金融服务、老年休闲旅游为重点发展领域，形成具有北京特色的老龄产业；编制重点领域老龄产业发展规划，编制老龄产业发展指导目录；合理规划首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养区的老龄产业发展，形成分工合理、定位清晰、多层次的老龄产业功能区。

为加强政府的主导作用，应健全老龄产业发展的工作机制。为此，建议设立北京市老龄产业领导机构，由主管养老服务的副市长担任领导小组的负责人，成员包括教育、住房和城乡建设、旅游、财政、民政、发改、规划、国土资源、卫生和计划生育、文化、社会建设等部门，协调委员会定期召开会议，研究部署老龄产业工作。同时，在北京市民政局成立老龄产业处，其基本职责是制定和落实老龄产业政策。

为了将老龄产业发展规划落在实处，还应建立统计监测指标，科学、准确、及时反映养老服务发展状况，跟踪掌握产业发展的总体规模、行业结构、经济效益。为明确各部门在养老服务业发展中的主体责任和任务目标，还要建立考核评价指标体系，将保障基本养老服务纳入部门绩效考核，将整合养老服务资源、满足多样化养老服务需求纳入社会评价体系；建立相关部门、行业组织和社会机构之间的信息共享机制，将涉老企业信用纳入信用管理平台；健全政府扶持重大项目的绩效评估制度，研究制定养老服务业发展的监管办法，推进养老服务发展和设施建设规范化。

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(本文责编：王延芳)

Research on the Development of Silver Industry in Beijing

YANG Li-xiong

(SchoolofLaborandHumanResources,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China)

Beijing has made big progress in silver industry, however, problems persist in elderly care policies coordination, industry consolidation, industry orientation, the degree of the market development, competitiveness and the balanced development of the market. Future development strategy should be set up to improve the priority areas including elderly care service industry, elderly health industry, research and development of elderly supplies, elderly tourism and elderly finance. We should set up silver industry areas including test areas of the combination of medical care and pension, health care industry area in Xiaotangshan, industry areas of elderly supplies around Beijing, Tianjin and Hebei province. To foster market organizations and brands of the silver industry, which involves setting up a number of exemplary endowment institution, supporting 3 to 5 state-owned enterprises to develop chain endowment institutions and a series of brands. Fiscal and financial policies, land policies and policies on human resource should be formulated as the industry policies to support the silver industry.

silver industry; elderly care; aging; development strategy

2016-04-21

2017-01-12

北京市老龄产业协会委托课题“北京市老龄产业发展研究”最终成果。

杨立雄(1968-)，男，瑶族，湖南洞口人，博士，中国人民大学劳动人事学院教授、博士生导师，研究方向：养老保障。

C913.6

A

1002-9753(2017)03-0074-10