变革时代全球职业教育质量保障的共同经验与反思

赵蒙成

随着工业4.0时代的到来，随着高科技的迅猛进展和推广应用，全球范围内产业发展和人才发展的战略正处于快速转型期；另外，很多国家教育培训市场的开放程度大大提高，这些都导致构建质量监控与保障机制、有效提高教育质量成为当前职业教育发展的核心诉求。通过梳理欧盟、美国、加拿大、英国、澳大利亚等主要发达国家以及我国保障职业教育质量的措施与经验，对职业教育质量保障和提升的全球发展趋势进行预测，检视我国职业教育质量保障机制的变化轨迹与全球经验是否吻合，对于正确描绘我国符合时代要求和全球趋势的职业教育质量保障和提升路线图、厘清我国职业教育质量保障体制机制的建设方向具有重要的参考价值。

一、国内外职业教育质量保障机制的基本框架

我国重视并构建职业教育质量监控和保障体系的工作约始于2005年。2008年，我国启动新一轮高等职业院校人才培养工作评估，同时，启用高等职业院校人才培养工作状态数据采集平台，2016年起，在中等职业院校试点；2015年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》明确完善职业教育质量评价制度，定期开展职业院校办学水平和专业教学情况评估，实施职业教育质量年度报告制度；同年，教育部推进职业院校建立教学工作诊断与改进制度，要求建立常态化的职业院校自主保证人才培养质量机制。《教育部关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》提出“把学生的职业道德、职业素养、技术技能水平、就业质量和创业能力作为衡量学校教学质量的重要指标”，《高等职业院校内部质量保证体系诊断与改进指导方案（试行）》设计了“体系总体构架”、“专业质量保证”、“师资质量保证”、“学生全面发展保证”和“体系运行效果”等5个诊断项目，其中包含15个诊断要素、37个诊断点。目前我国已形成了以专业目录和专业教学标准、课程教学标准、顶岗实习标准和专业仪器设备装备规范五部分构成的职业教育国家教学标准体系。

澳大利亚职业教育部门认为，职业教育与培训质量意味着“公立或私立教育培训或评价机构提供达到卓越水平的教育培训，包括内部质量管理和外部质量监管两层意义”[2]，成立澳大利亚技能质量署（The Australian Skills Quality Authority，ASQA），制订发布了“澳大利亚职业教育质量框架”，出台了“国家职业教育与培训管理者法令”，其中包括“培训机构注册标准”、“澳大利亚学历资格框架”、“合适和适当的人员要求”“财务风险评估要求”和“数据提供要求”五项法令。[3]

欧盟建立了“欧洲职业教育与培训质量保障框架”，要求各成员国采取积极措实施上述参考框架，在此基础上，成员国逐渐建成本国质量保障框架。[4]欧盟欧洲职业培训发展中心在《职业技术教育和培训的认证及质量保证：欧洲途径》报告中介绍了包含10项指标的评估标准，各成员国普遍实行职业教育机构内部和外部认证评估机构共同参与的评估，外部认证机构负责制定认证标准，实施外部评估，颁发认证证书和评估报告等。德国规定，职业教育机构必须建立内部质量管理系统，接受监管部门根据联邦经济和劳工部发布的标准进行质量评估和认证。意大利多数职业教育机构推行ISO9000质量标准认证制度，为弥补其不甚关注结果、官僚化等缺陷，政府又制定了全国适用的职业教育质量最低标准认证体系，对不同类型的学习者以及职业教育机构管理有效性、财务状况等五个方面规定最低要求。爱尔兰执行国家职业资格框架制度，继续教育及培训委员会负责全国职业资格证书的授予，职业教育机构为学习者提供不同类型的课程，并设计了建立自我质量保证与监测体系、评价和改进教育方案、服务学习者的能力等完整的课程质量保证策略。瑞典实行职业教育课程标准审定制度，政府有关部门按照国家制定的质量标准常态化地审批和评审培训课程，只有采用全国统一的、被国家认可的培训课程的职业教育机构才会获得公共财政资助或补助。[5]

英国作为曾经的欧盟成员国，在坚持以外部质量保障为基准、内部质量保障为主体的职业教育质量保障体系的理念上与欧盟保持了一致，建立了学术教育、职业技术教育和资格证书沟通对接的国家资格框架制度体系，学生参加中等教育普通证书考试之后可以选择进入职业院校——继续教育学院或者开始学徒制教育。英国职业教育质量保障体系中各主体职责明确：行业技能委员会具有独立法人资格，负责开发国家职业标准，详细描述有效从事职业活动所需要的知识、技能和能力等；教育标准办公室作为受政府委托的第三方评估机构，对职业院校每四年进行一次外部评估，视需要组织专家组实地考核，形成并公布学校办学质量评估报告，对政府拨款和院校招生具有很大影响；拨款机构根据学校评估等级、学生规模分配政府拨款；300多所的继续教育学院建立了各自的内部质量监控体系，制定了质量绩效监督和改进制度，每年进行自我质量评估；多元主体共同形成了以市场需求为导向的技能人才培养标准。[6]

美国没有全国性的职业资格框架，但有独立的资格认证机构，如职业教育委员会和职业院校认证委员会，负责为职业教育机构或项目建立标准，分别为面向中学后非学位的或授予应用性副学位的公立、私立职业教育机构提供审核式认证，审核的内容广泛，公私机构各有侧重。《卡尔·D.帕金斯职业技术教育法案》是职业教育质量问责体系建立的法律基础，问责体系的指标涉及政策制度、经费、学习项目和责任义务等四个方面，分为中等与中等后职业教育两个层次以及基本、核心、附加三种类型的指标：核心指标是必备项目，附加指标则由各州根据自身情况自定；中等职业教育核心指标包括学术成就、技术技能成就、学生毕业率、中等教育完成率、毕业生安置率和非传统领域就业率等，中等后职业教育核心指标包括学生保留或转移率、技术技能成就和证明、证书和文凭的获得率等。[7]

加拿大宪法规定教育权赋予各省，安大略省有着加拿大最具代表性的职业教育体系。高等教育与技能发展部（Ministry of Advanced Education and Skills Development，AESD）管理高中后教育，职业教育主要由其管辖。AESD颁布的“安大略省资格框架”规定了从证书到文凭再到学位的13级资格授予要求。[8]“高中后教育选择与卓越行动法案”规定安省公私职业教育机构的设立、开设专业项目、质量管理与评价等必须获得政府许可，要求高等教育质量评价委员会依法对教育机构相关事务进行审查。高等教育质量评价委员会每年更新评价手册与指南，教育机构按照指南模板提供内部评价和外部专家论证等相关审查材料，委员会视情况安排专家现场审核，评估结果网上公示。[9]AESD还对安省24所公办职业学院的毕业六个月后就业率、毕业生满意度、雇主满意度、学生满意度和毕业率等6项关键业绩指标（KPI）每年进行评估并在网站上公布排名。[10]职业学院质量保障服务中心是获得政府许可的独立咨询服务机构，为职业学校的专业项目审核认证以及学校内部的质量保障活动提供咨询服务。[11]

二、全球职业教育质量保障与提升的共同经验

全球范围内职业教育质量问题之所以被广泛关注，原因之一在于职业教育多元主体对职业教育质量的切实需求：政府需要了解职业教育的产品质量是否与经费投入相匹配，能否满足社会经济发展及公众的需求；公众希望能进入质量更优的教育机构，以获得个体在知识、技术、能力、素养等诸多方面更好的提升，学习成效与学费投入相吻合。一定程度上，公众期望的“高质量”等同于高质量的就业和广阔的未来发展空间；用人单位期望毕业生可以胜任工作岗位、适应行业和企业整体的、未来的发展趋势；教育培训机构最在意质量，质量决定政府的经费投入，决定学习者、用人单位满意度，影响组织吸引力，影响招生，从根本上影响了机构生存和发展。当今时代是知识经济、信息化、全球化的时代，是剧烈变动的时代。这是全球职业教育的基本境遇。时代的变革进一步凸显了提升职业教育质量的重要性和急迫性，许多国家都在积极探索合适的解决路径。尽管由于经济、政治、文化背景的差异，质量保障机制的具体框架、实现路径、惯用的技术手段等存在差异，但基本思路、主要实施路径、对核心要素的把握却具有异曲同工之妙，表现出如下的共同经验。

（一）追求质量目标的标准化、清晰化

教育质量的保障、监控与提升应当基于明确的标准，但关于“职业教育质量”内涵的界定学界并无定论，“建立有效的职业教育系统质量保证框架取决于决策者、监管机构和认证机构想要实现什么，由此他们制定质量标准，通常标准之下会列出具体的要求。明确具体的标准为监管审查提供指导，但基于目标和标准的系统要求监管人员对标准和目标的意图有一个清楚的了解，并确保这些标准清楚地被执行它们的人传达和理解”。[2]可见，明确职业教育质量预期目标、质量标准以及指标体系至关重要，对此，各国职业教育主管部门都非常重视，并采取了多种解决策略：（1）各国赋予职业教育质量目标与质量保障以法律保障，上升到国家法律、法规或者政策层面；（2）国家承担起了必要的职业教育质量监管职责，特定的国家行政机构或得到授权的公立或私立机构负责推动质量保障工作从法规文本落实到管理和教学行动之中；（3）政府授权拥有资质的机构发布完整的质量框架、明确的质量标准、可作为具体评判尺度的质量评价指标体系；（4）建设涵盖范围广泛的数据库，以便获得常态的可资比较和参考的基础数据；（5）各级办学机构自主或在专业评价咨询机构的帮助下建立起内部质量保障和评价体系。从职业教育质量目标、质量框架、质量标准到质量指标体系，职业教育质量目标的标准化、清晰化使得质量保障措施的可操作性很强，能够促进职业教育相关各方遵守质量保障的规则，并为持续完善奠定基础。

（二）倡导、实施基于积极管理和风险管理的质量管理模式

在依据标准体系监控和管理职业教育质量的过程中，各国均倡导积极管理的理念和策略。积极管理包括两方面的内涵：（1）采取积极的管理举措因应质量标准的要求；（2）管理举措能减少或不增加管理者和被管理者的负担。积极管理聚焦于教育培训机构卓有成效的工作业绩和学习者的学习成就，不过度强调服从与遵守管理条文的规定：管理者视情况要求教育培训机构开展自我评价或接受外部评价；精简标准，避免过度详细甚至泛滥的标准规定，并充分考虑被管理者独特的环境、行为和文化；通过对话与被管理者互建信任，多采取肯定和激励的方式，尽量少采用强制性的措施；建立严格的惩处纠错机制，对于被管理者在关键问题上的欺诈和违法行为及时处置；根据职业教育或培训机构的类型、以往的评估结果、办学规模等实施分类管理，但公平公正对待所有的职业教育培训机构；充分赋予教师、学生、基层管理人员话语权。减少或不增加管理双方工作压力的常见做法是采用风险管理模式。风险管理是研究、应对风险发生规律和风险控制技术的管理模式，它是通过风险识别、风险衡量、风险决策管理等方式对风险实施有效控制和妥善处理损失的过程。[12]在职业教育质量管理中，质量管理团队特别关注根据预先设定的风险标准识别关键风险因素，确定风险等级，采取避险措施，而对风险较低的因素仅仅进行随机抽查，根据质量风险等级进行有针对性的有效控制。积极管理和风险管理均将管理视作一个动态的过程，引导管理者与被管理者关注影响质量的关键因素和资源分配，提升管理活动以及资源使用效率，促使质量管理与保障活动回归职业教育教学活动本身，而不是被动地遵从质量标准的规定。

（三）重视行业企业的诉求

行业企业参与职业教育对于确保其质量至关重要。政府与产业界合作可以把握当下以及未来行业发展趋势以及人才需求，职业教育或培训机构与产业界合作越紧密，办学质量越能契合外部需求，更容易通过外部评价，因此，关注产业界的诉求是各国职业教育质量保障特别重视的问题。倾听来自产业界的声音可以经由多种路径：（1）由企业代表组成的行业组织参与或影响核心技能标准的制定及职业资格认定，在人才培养方案制定、实践教学标准等问题上提供建设性意见，澳大利亚、英国等国即是如此；（2）政府和办学机构主动了解行业的观点，如国家课程专业委会、学校董事会等常态化地向产业界咨询发展策略；（3）法律明确保障或要求企业参与某些职业教育活动，比如，德国规定双元制体系中企业必须深度参与职业教育，各国企业普遍实施现代学徒制培养人才、参与职业教育教学实习等，澳大利亚规定由产业界和企业负责、主导开发培训包等；（4）办学机构赋予产业界更多的机会表达其对职业教育服务和产品的满意度，根据行业企业认可和需求的方式办学也是一条路径，澳大利亚维多利亚州对这类企业参与模式进行了推广，我国一些职业院校实行的企业订单培养模式与此类似；（5）基于地理区域、文化基因相同或相近的原因，办学机构与某些企业形成并长期保持着良好的合作关系，企业也会通过经常性但非正式的组织层面、员工层面的交流传达企业的需求。发达国家产业界参与职业教育质量保障的活动是全方位的，从教育培训开始之前的决策咨询提出人才需求、教育过程中参与教育活动到对职业教育质量的评价与审核等，渗透了质量管理的全过程。

（四）强调教学质量与教师的专业发展

职业教育质量保障的核心是教学质量保障，是确保教师具备有效教学的能力和学生的学习具有成效。这是职业教育决策者、教育者和企业利益相关者关注的焦点，也是全球职业教育领域的共识，各国在提高职业教育教学质量上都投入了巨大的努力，同时，对教师的专业化发展非常重视。许多国家均采取多方联动、多条途径推进的方式促进职业院校教师的专业化发展。职业院校应建立制度，支持新手教师的培训和继续教育，为他们提供基础性的教育学培训，配备教学导师，提供进入企业实践的机会，帮助他们获得基本的教学能力、评价能力和初级教师资格。政府管理部门要建立高级教师资格证书体系，开发高层次教师资格证书的能力标准与责任要求，还要组织职业院校的教师系统地学习教育科学理论、职业教育政策，参与企业的工作实践和调查研究。[13]政府还应搭建立交桥，将普通学校学术型教师与职业学校技术型教师的培训体系相互衔接、统一标准，为所有教师的成长提供持续支持，为教师提供职业生涯教育和系统的信息咨询指导。政府部门、第三方机构还应注重发展教师的教学评价能力，因为教学评价能力不足将导致他们难以把握培训包所规定的教学目标，难以实施准确的教学质量评价以改进教学，还会导致不合格的学生也能获得职业资格证书[14]，因此，必须为教师和其他教学评价人员开发全面完整的持续培训方案，建立其行为规范与准则，并适时调整评价标准，确保标准的通用性、相关性和清晰性，确保合格的教师和评价人员有时间完成评价活动。[15]教师开展有效的教学质量评价是职业教育系统运行良好的关键，也是确保职业教育质量的基本路径。

（五）强调信息透明，实施问责制

良好的的职业教育质量管理与保障系统必须重视质量目标、管理规则、教学与评价活动的公开透明，确保利益相关方知情，接受利益相关方监督，确保有关主体履行职责。一旦未能履职或承担义务，必须追究责任，承担否定性后果。通过建设质量保障数据库、质量保障网站等信息公开平台，让公众了解、参与、监督教育质量是发达国家职业教育质量保障的重要策略。[16]许多国家建立了覆盖全国的学习成果评价网站，保证学习成果透明化，方便各利益相关方使用，并帮助学校发布学生学业成绩及学业评价支撑材料。[17]公开透明意味着质量标准、管理职责及行为要求的目标和意义明确，要能为学生和家长选择职业教育机构、用人单位购买到高质量的教育培训服务、政府部门做出合理的拨款方案提供有效的信息。透明度实际上高度依赖于数据的质量，一定要公开质量监督的详细过程与结果报告，公布办学机构的教学项目、办学水平情况，提供学习者证书验证等。各国在实施问责制方面也有一些相通的做法。落实问责制的关键是细化行为主体权力清单、明确失职后果，公众或利益相关方对照权责清单监督其活动。一些国家开发并定期更新评价框架及操作手册，包含了教育目标达成度、学生满意度等质量要求的项目和举措[18]，为公众的监督或问责提供便利。加拿大安大略省在专门网站上公布质量评价过程与结果已成常态，英国发布办学机构排行榜的做法也非常典型。

（六）坚持内部评价与外部评价结相合

职业教育质量的保障和管理离不开政府部门、政府授权的机构或行业实施的外部监管和评价，然而职业教育机构的内部自我评价又是基础性的、必要的，各国在实践中通常以职业教育机构的自我评估报告为起点，把内部评价和外部评价有效地结合在一起。一些国家的周期性评估也把重点放在职教机构的内部评估上，进而获得理想的外部评估效果。[19]外部评价机构要求职业教育机构提供内部评价体系完善并运行良好的证明材料，既是了解其是否遵从预设的质量标准并有持续提升质量的计划，也可以通过利用内部评估的数据寻找线索进行查核、验证及提出改进意见，缓解一些不必要的工作压力。对于职业教育机构自身而言，开展质量自我管理、自我评价并形成自评报告是一项重要任务，这些报告无疑是改善教育质量的重要资源。中国和一些欧盟国家通过立法或政策引导职业教育培训机构建立内部自我质量保障与评价体系，澳大利亚、英国等国家也努力帮助职业教育机构建立自我评价体系以减轻其管理压力，英国对校内教学督导和巡视提出了操作性的框架，英国、芬兰等还采用了同行评价模式，鼓励那些不存在直接竞争关系的同行相互进行质量评价。

三、对全球经验的反思与我国职业教育质量保障的方向

在全球视野中，我国职业教育质量保障和提升的策略与发达国家的基本思路、主要路径、核心问题的厘定是一致的，然而，任何一个国家的职业教育质量保障系统都难以堪称完美，在借鉴发达国家成熟的有益经验的同时，也有必要对之进行反思，并立足于我国以学校教育为主要形式的职业教育质量保障的逻辑和操作措施，规划我国职业教育质量保障与提升的原则和发展方向。

（一）在趋向标准化进程中坚守人文价值

从科学管理的角度看，职业教育质量目标的标准化、清晰化、可操作化意义重大，是国家管理体量庞大并承载重大经济社会功能的职业教育机构的重要抓手，但标准化的质量规定并非职业教育质量的全部内涵。在职业教育质量监管与保障实践中一些非标准化因素发挥着深刻影响，尤其是个体个性化发展因素需要引起足够的重视。我国在构建职业教育质量保障体系及组织架构时，在追求质量标准化的进程中，应努力坚守职业教育育人的基本价值取向，坚持兼顾个体发展和适应社会需要的“职业+教育”双维度[20]，容纳除技术技能发展之外的其他必需的个体发展指标，平衡职业教育促进社会发展的功能和促进个体发展的育人功能，不失之偏颇。职业教育质量保障活动唯有固守“育人”的基本价值取向不变，才能保证公众能从接受职业教育中享受到长效的获得感。

（二）营造积极宽松的质量管理与评价氛围

职业教育质量管理与评价在某种程度上必然具有强制力与约束力，但是强制执行不是职业教育质量管理的根本路径，过多的强制执行不仅浪费时间、经费和公信力，还会引起管理对象的抵触。职业学校管理关系复杂、成员知识与技能密集、知识产品质量难以测量，即便是以客观量化取胜的ISO标准、大数据技术也未必能获得真正客观的结论，相反，传统的实地考察、访谈等方法尽管不能得出量化的结论，却因为评价者、管理者能够接近、进入教育生活真实现场，能够与管理、评价对象彼此进行充分沟通而获得意想不到的结果。因此，一方面，职业教育质量管理要追求恪守规范、符合标准、客观量化的科学管理；另一方面，更要采取人性化的方法，营造宽松的质量管理氛围，通过积极沟通，充分调动相关方主动参与教育质量管理，减少对质量目标、质量标准的误解和对质量评价的抵触。

（三）理性对待来自行业企业的诉求

认真倾听来自行业企业的声音是各国职业教育质量保障与提升重要的行动策略，这至少是基于两方面的考虑：企业是职业教育服务的对象，同时，企业参与职业教育是其履行社会责任的行为。然而，在客观上，企业存在着追求利益的本性，以及参与职业教育、履行社会责任能力不足的可能。产业界诉求背后的利益指向各不相同，可能是为了行业共同利益和共同技术标准，也可能仅代表某些大企业的利益，抑或仅仅是与特定职业院校保持友好关系的企业的需求，职业教育质量标准显然不应过度倾向于个别企业的需求；尽管用人单位对毕业生的满意度是衡量教育质量的重要指标，但是用人单位遵循的是企业的标准、市场准则，不是评价职业教育产品全部价值的标准，基于此，职业教育质量保障与提升活动慎重甄别、理性对待、合理使用来自行业企业的声音非常必要。

（四）避免以教学为中心被简化异化

职业教育质量的核心是师生共同参与的教学活动质量，包括师生共同完成规定的教学内容，教师对学生学习效果的评价以及学生对教师教学效果的评价。但现实中，教师与学生常常因为不具备教学评价能力难以胜任教学评价，教师为减轻负担而减省简化教学评价环节的情况也客观存在，所以，需要常态化地对教师进行培训，以便有效地促进其教学能力及评价能力的发展。培训应具有细化的考核标准并切实执行，否则，容易流于形式，或异化为以获取入职或晋升的资格证书为目的。此外，以教学为中心意味着应向教学活动投入更多、更优质的资源，师生在教与学上投入更多的时间和精力，而不是将核心资源投入到应对外部的质量评估，或者建立浮于表面的内部质量保障体系，这将导致师生疲于应付各方面的质量评价而无心向学，使得以教学为中心异化为以应对教学评价为中心。

（五）防范流于形式地有限公开信息

信息的公开透明是有效实施职业教育质量管理和评价的重要举措，但是，评价机构之于被评价学校、学校管理者之于师生员工、教师之于学生，均存在着信息掌握不对称、话语权不平等的实际状况。如果管理者或评价者发布信息时借助信息优势和话语优势，将应该公布的信息过度简化或过多文饰，或留有过多的解释空间，将导致信息公开透明徒具形式，为失职行为逃避责任与处罚留出余地。此外，制定过低的标准、不需努力即可实现的目标以及低于权力清单的责任清单，信息公开的途径保守或隐蔽，缺乏监督反馈的路径等也是使信息公开无效的常用伎俩。用通俗易懂而不是晦涩难懂的专业术语描述解释标准与指标体系，邀请利益相关方代表参与监督并报道管理评价过程，展示有形的教育教学成果，制定通俗易懂、权责相当的权责清单，采用多种途径多种形式进行公开宣传，建立完善的信息沟通反馈通道等是确保信息公开、切实履行问责制的基本要求；此外，数据的准确性、丰富程度以及数据的收集处理能力对于信息公开透明也很关键。

（六）平衡内部自我评价与外部评价的关系

我国职业教育质量保障体系已经将重心从外部评价转向建立内部自我质量保证体系。对于职业学校自主构建内部质量保障体系来说，质量管理惯于服从外部评价标准的职业学校可能会缺乏必要的理念、技术和能力，还可能会因为缺乏直接有效的外部监督而疏于内部质量的内涵建设。因此，职业院校质量管理必须平衡内部评价与外部评价的关系，合理确定政府评估、独立或接受委托的第三方评价的生态位，确保职业学校能够获得有效的咨询与指导、主管部门进行常态化的抽查和督导、第三方评价机构提供服务支持；更重要的是，应着重将质量管理和保障机制嵌入日常教学中，让教职员工参与内部标准的完善，激励师生更加深入地参与到质量管理和评价过程之中。

各国职业教育质量保障和提高是一个系统的、动态的过程，在不断发展中持续走向优化，既与各国职业教育系统所处的社会环境、教育生态位有关，也与其以往的质量管理与保障的经验有关，遵循普遍性的规律与要求但又各具特色。坚持与国际主流经验检视对照，合理转化利用他国的有益经验，对于我国职业教育质量保障与提升具有重要的参考意义。

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