我国生态补偿法律保障机制的构建*

张君明

南阳师范学院法学院，河南 南阳 473061

我国生态补偿法律保障机制的构建*

张君明

南阳师范学院法学院，河南 南阳 473061

生态补偿作为经济手段中的一种，已经逐步运用于环境资源保护中，然而如何才能从法律的角度对生态补偿进行界定，解决我国生态补偿法律保障机制面临的管理体制不规范、实现方式不平衡、法律体制不健全等现实困境，还需要深入分析和探讨，检视并分析我国生态补偿法律保障机制缺位的原因，对我国生态补偿法律保障机制进行建立和完善，并和已经形成的环境法律不断衔接，从生态补偿总体建设和重点项目建设、生态补偿主体和补偿对象、生态补偿资金和资金管理、生态补偿范围和补偿标准等方面进行路径构建。

生态补偿；法律保障；构建

生态环境保护问题一直以来都是人们关注的重点内容，“生态环境不是免费的午餐”，生态补偿是协调生态环境利益、实现环境公平正义的关键环节。生态补偿(Eco-Compensation)，国外称之为“生态系统服务付费”(PES)，是由生态利益的受益方对因生态保护而受损的一方，通过现金、实物或其他方式进行的弥补。目前，我国的生态补偿机制还处于初级阶段，相关法律制度并不健全，很难针对性解决因生态补偿缺失而引发的各种环境问题。因此，加强对生态补偿机制的研究，构建我国生态补偿法律保障机制，对保护环境发展、维护生态平衡、实现生态正义具有重要的意义。

一、管窥：我国生态补偿法律保障机制的现实困境

(一)生态补偿管理体制不规范

目前，我国环境保护多部门分头管理的模式造成生态补偿管理体制的混乱，环境保护行政主管部门与其他业务部门之间的分工不明确，导致缺乏统一的环境管理与监督机关，极易产生各部门政策的脱节、割裂和冲突，造成执行上的困难，使生态补偿的实施效果大打折扣。此外，我国也没有形成有效的生态补偿协调机制，严格行政区域划分为特点的管理模式导致了生态补偿行为在实施中的分割，各区域从维护各自利益的角度出发制定政策、调整利益，尚未形成跨省区、跨流域、跨生态功能区的利益协调机制。

(二)生态补偿实现方式不平衡

生态补偿主要是自然资源的使用人在利用自然资源过程中，对所有权人支付相应的费用。我国对于生态补偿并没有相应的配套机制，更多依靠政府下拨专项资金解决，很难充分发挥生态补偿机制的作用。而且政府本身资金有限，下拨的资金根本不能满足生态补偿的需求，资金的严重紧缺影响到生态维护和发展的效果。此外，单纯依靠政府下拨资金，资金下拨程序较为复杂，也不符合市场发展的需求，导致生态补偿效率较低。政府财政补偿和市场激励方式并不平衡，很难充分调动社会资源来参与到生态破坏治理工作中去，对于生态破坏的补偿情况也很难实现。

(三)生态补偿法律体制不健全

从我国目前生态补偿方面的法律体制来看，在法律内容方面，有关生态补偿的规定零散在不同层级的单行环境资源法律中；在配套措施方面，缺乏一些因地制宜的柔性政策和措施与之补充和协调。完整性、全面性、综合性、专项性与一体性的缺乏，导致社会民众对生态补偿认识较为薄弱，且没有具体的法律依据。完善的法律法规体系是建立生态补偿机制的前提和基础。因中央协调机制无法落实，各省、市、自治区补偿法律体制无法落实，推广性、实施性较差，只能通过局部实验，或者是对专项问题进行统一解决，尽管这种方式目前已具备一定的效果，但缺乏综合性且无法在全国范围内有效使用，远远落后于生态补偿机制发展的需求。

二、检视：我国生态补偿法律保障机制缺位的原因分析

(一)生态补偿政策协调性差

尽管我国现行生态补偿的政策取得了一定的实践效果，但是从生态补偿机制实施的长远目标来看，还存在着缺陷。我国现有的生态补偿政策大多仅在内容上涉及生态补偿或本质上是生态补偿行为，虽然从不同视角对生态补偿给予一定强调，但初衷基本是为了实现其他服务目标，并非专门性生态补偿政策。这样在具体执行过程中可能会与其他政策无法协调，或为了实现其他服务目标而忽视了生态保护与修复的内容。

(二)生态补偿市场机制被忽视

政府补偿与市场补偿是生态补偿的两种重要实现形式。目前，我国的生态补偿方式主要以政府补偿为主，通过政府的财政转移支付、财政补贴、行政管制等手段实施，市场补偿虽然有所运用，但所占比重较少。仅依靠政府的财政投入不仅负担巨大、稳定性差，远不能满足实际需要。

(三)生态补偿范围和标准亟待明确

生态补偿的范围主要是对自然资源的生态价值和经济价值的补偿，生态补偿中较为重要的问题就是认识到自然资源本身的生态价值，并且维护这一生态价值。目前的生态补偿中，更多的是解决资源本身的经济补偿，对单种资源的消耗进行补偿，而忽视了自然资源自身的生态价值属性。从我国目前的经济发展状况来看，尽管大多数人意识到自然资源紧缺问题，也树立了环境保护意识，但是在产业结构和资源开发利用上，还是更为注重经济效益，尤其是以牺牲生态环境为代价的经济利益，生态环境破坏问题还没有得到根本性的重视。政府部门征收了资源费，只是从本部门资源保护角度出发，没有考虑到其他资源汇总对生态环境破坏以及后续危害的补偿。建立生态补偿法律保障机制，需要以具体的法律来明确对自然资源经济价值的补偿，同时界定对自然资源生态价值的补偿。

三、完善：我国生态补偿法律保障机制的路径构建

(一)关于生态补偿总体建设和重点项目建设

生态补偿本身就是一个社会性问题，在我国应该建立统一而完善的生态补偿法律保障机制，提高我国整体生态环境的质量。生态补偿法律保障机制是实现生态环境良性发展的重要途径，也是生态补偿建设事业的目标所在。目前生态补偿制度本身具有广泛性和多样性的特点，在不同地域表现方式不同，很难短时间内在全国范围内推广。根据目前我国资源现状，确定资源承载力、开发密度和环境发展潜在可能，应当从重点生态项目建设入手，通过在重点生态区域落实生态补偿机制，总结试点经验，逐步实现总体建设过程。针对不同地域，可以在统一的生态补偿目标基础上，制定具有地域特点的生态补偿政策，做好绩效考核工作。同时也应当鼓励社会群体参与，借助市场力量，找到市场补偿手段，减轻政府部门财政负担，真正制定完善的生态环境保护和相应的财务政策，利用多方力量完善生态补偿法律保障机制。

(二)关于生态补偿主体和补偿对象

生态补偿主体指的是筹集资金并进行补偿的个人以及组织。首先是国家。由于环境保护的问题具有较强的社会性以及公益性，国家不仅仅是自然资源的拥有者，同时也是提供公共利益的主体，因此其也需要对自然资源的损害承担责任，成为了补偿机制中主要的补偿者。其次，破坏和污染生态环境的个体及组织。其作为主体，也是造成生态功能出现减损的直接加害者，因此，在进行生态补偿的过程中，其也是作为最大的实施者而存在。在我国，通常会要求此类主体支付排污费，从而补偿其对生态环境所造成的损害。另外，对于导致生态破坏的主体，还会要求其对生态破坏的补偿费用进行支付。

生态补偿的分类主要是依据补偿的对象进行划分的：首先，对于生态环境的有效补偿。其补偿的主要内容是被污染的环境以及被破坏的生态系统的有效恢复与综合性治理，还需要避免生态环境出现进一步的退化。第一种方式主要针对的就是生态环境，且其补偿方式较多。其次，对于人的相关补偿。这里则又可以再分为两类：一是对于生态环境的建设有贡献的人，由于政府的财力有限，因此，政府行使管理者的职责，要求进行生态建设的一些经济主体必须要对其进行补偿，从而保证个体积极性的有效激发。二是在生态环境破坏行为中受到伤害的人以及在环境治理的过程中受到损害的利益者。

(三)关于生态补偿资金和资金管理

公有资源与生态环境公共品在生态补偿工作中需要依靠政府引导，然而在实际工作中，该项目需要消耗大量的资金，单凭政府下发资金无法缓解公共资源与生态环境公共品需求之间的矛盾，且效率极低。因此，构建市场本位环境管理模式是其主要发展趋势，是实现生态补偿工作的重要后续力量。例如社会公益活动，可通过生态补偿资金为其提供支援，使其能够正常开展。除此之外，政府应充分发挥宏观调控作用，将生态环境价格强制引入市场发展中，使生态环境资源管理在市场机制的影响下发挥最大的引导作用，对生态资源进行合理定价，提高生态资本增长值，加强生态资源市场的交易活动，使“管”与“补”之间能够相互分割开来，构建公平、公正、公开的生态利益共享体系，促进人与人、人与自然、人与社会之间的和谐相处。

(四)关于生态补偿范围和补偿标准

生态补偿是由生态补偿主体支付相应的经济补偿给生态受损主体。相较于一般的补偿标准，生态补偿标准确定较为困难，主要原因在于生态受损主体的生态损失尤其是间接经济损失，即由于生态环境发展遭到破坏而可能造成的经济损失很难具体界定。从我国关于生态补偿额度的界定来看，大多数用的是“适当”类的量词，并没有具体指出。生态补偿标准应该注重其公平公正性，从生态受益和支出作为落脚点，生态补偿额度应该包括生态破坏造成的损失以及生态恢复需要的效益总和。生态补偿金额需要和环境影响评价共同衡量，利用生态环境评价结果，进行环境影响评估，确定具体的生态补偿额度。

四、结语

习近平总书记曾深刻指出：“生态环境保护是一个长期任务，要久久为功。”良好的不生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉，而生态补偿作为一种解决生态安全问题的有效经济手段，是实现我国经济可持续发展和生态文明建设的必由之路。因此，在实现经济发展的同时，应当确立法律在生态补偿中的重要性和权威性，全面加强我国生态补偿的法律保障机制建设，实现生态与经济的良性循环以及人类和环境的和谐共处。

[1]刘公云.论美国湿地生态补偿法律机制对我国的启示[D].山东师范大学，2014.

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[3]孙宇.生态保护与修复视域下我国流域生态补偿制度研究[D].吉林大学，2015.

[4]李俐.中美生态补偿制度比较研究[D].山东师范大学，2013.

[5]戴茂华，谢青霞.论我国矿产资源开发生态补偿机制的法律构建——以稀有金属矿开发为例[J].东华理工大学学报(社会科学版)，2014，3301：69-73.

*南阳师范学院校级科研项目“生态补偿法律保障机制研究”研究成果(项目编号：QN2016047)。

X321

：A

：2095-4379-(2017)26-0044-02

张君明(1983-)，女，汉族，河南南阳人，硕士，南阳师范学院法学院，讲师，主要研究方向：民商法、环境法。