耕地保护利益补偿机制问题研究*

李启义

广西民族大学法学院，广西 南宁 530006



耕地保护利益补偿机制问题研究*

李启义

广西民族大学法学院，广西 南宁 530006

党的十八大以来，“三农问题”一直是党和政府的工作重心，而耕地保护这是重中之重，十八亿亩耕地的红线岌岌可危。但是，民族地区的经济发展与耕地保护的矛盾、扶贫攻坚与耕地保护的矛盾、民族地区的特殊性与耕地保护中依法行政的矛盾等贯穿方方面面，民族地区经济发展缓慢，社会化程度低，对土地的依赖性强，以及民族习俗等等原因，是阻碍民族地区耕地保护的重要原因，如何去解决这些矛盾？是我们整个社会要思考的问题，也是我们党和政府高度重视的问题。

公平与效率；民族地区；耕地保护；依法行政

在全国经济平稳发展，经济总量稳居世界第二的大背景下，扶贫攻坚是党和政府高度重视的工作，因为共同富裕是我们党的国家的宗旨和最终目标，如何实现这个伟大目标？民族地区的扶贫攻坚工作是实现共同富裕的突破口和重心。民族地区普遍存在发展落后的情况，居民的生活水平难以提高，根本在于基础设施薄弱，没有支柱型产业依托，精准扶贫工作难以开展。另一方面，政府有要兼顾大局，考虑到涉及国计民生的耕地保护工作，这就使得耕地保护工作与扶贫攻坚工作的矛盾在民族地区愈演愈烈。在“依法治国”的大背景下，“依法行政”是应有之义，没有“依法行政”，何以谈“”依法治国”？对于民族地区的耕地保护工作，要按照相关法律规定来依法行政，但是这样就会产生一个严重性问题，那就是民生问题。很多民族地区居民占用耕地建房、占用耕地种植果树经济林等，就是这样的背景下，如果政府“依法行政”对这些违法建筑拆除，对这些可能耗尽民族地区居民整个家庭经济收入区投资的果树经济林进行“退林还耕”，那么他们的生活谁来保障？扶贫攻坚的重任何时能完成？随着经济的发展，城市化道路中消耗了大量的肥沃耕地，平原城市居民享受着社会经济发展带来的高福利，而同样承担了耕地保护责任民族地区的居民却过着贫苦生活。

一、耕地保护工作要兼顾公平正义

耕地保护是社会责任和国家责任，同时也是可持续发展的应有之义。但是耕地资源分布不均，耕地使用途径不均是一个严重影响公平正义的问题。因为在我国平原地区和东南沿海地区，对耕地消耗最大的就是城市化，特别是房地产开发及配套的基础设施建设，房地产开发的受益者最终是城市居民以及在城市买房的城市周边农民，特别是房价高企的今天，房地产市场给社会财富带来几何式增长，城市居民资产迅速膨胀，但是享受到社会发展带来的福利的城市居民，却消耗着宝贵的耕地资源，其承担的耕地保护责任体有多少？不用说我们也知道，除了缴纳土地出让金给政府外，也没有承担其他的责任了，环境保护责任、耕地恢复补偿责任、耕地涵养责任等，甚至其缴纳给政府的土地出让金也并非用于耕地保护投入，大多数用于管理类行政开支和社会保障事业。而在民族地区，难以发展利润极高房地产业，因为基础设施和地理位置都严重限制了民族地区城市化发展，民族地居民难以享受到房地产市场带来的土地经济福利，本身的生存问题就是难以解决，还要去承担那么多的社会责任去保护耕地进而更加限制了自身经济发展，这是不合理的。相对于用来建设高楼大厦来说，耕地用于粮食生产的产值是微乎其微的。民族地区的耕地难以用于建设开发高楼大厦，但是可以选择经济效益更好地经济作物来弥补经济效益差的问题，而这又违反了国家土地法律规定。要实现利益均衡，不要让民族地区的经济发展进一步被拉开距离，建立耕地保护利益补偿机制显得尤为重要，是大势所趋。作为发达地区，应当在享受到土地经济带来的高福利的同时承担更多的社会责任，这种责任应当体现在对民族地区的帮扶上，可以使财政转支付方式也可以是技术支持，这样方能彰显公平正义。公平正义是社会价值取向，党和国家高度重视的问题。没有公平正义，一切耕地保护工作都将失去应有的意义。耕地保护工作，在公平正义的引导下才能稳步推进。我们要的不仅仅是耕地保护的责任公平，更多的是兼顾起社会责任。因为责任，我们才去做为了子孙后代的耕地保护工作，因为公平正义，这项伟大的事业才能持续下去，造福千秋万世。

二、依法行政要求建立专门行政机关推进耕地保护工作

在行政管理方面，国家应当建立一个专门机关负责处理耕地利益补偿问题，这个机关要独立于国土资源部，介于国土资源部和财政部之间，兼顾资源和财政性质的部门，他的权力由全国人民代表大会授予，对全国人民代表大会和国务院负责。其权限是对耕地使用的个人、企业、单位、其他组织等征收耕地利益均衡税种，并对违法占用耕地的行为进行处理和处罚以及对履行耕地保护社会责任的民族地区居民予以政策支持，包括基础设施和发展民族特色产业，实现可持续发展。民族地区的居民可以享受到社会福利，同时承担的社会责任是一种有完善补偿机制为依托的公平责任。在这个构想的国家机关的运作下，全国的耕地资源整合和耕地资源利用将高效而公平，经济发展与共同富裕问题、扶贫攻坚与耕地保护问题、公平正义与依法行政问题将得到改善，社会稳定，全国各地区、各民族将平等的享受权利和承担社会责任，对于我们社会主义国家来说是一种正确价值取向，我们要的就是共同富裕，我们要的就是共同繁荣，一起享受改革开放带来的成果。要实现这些，在社会管理方面，政府要担起更多责任，虽然当前一直在推行“简政放权”，但是这种涉及公平正义的问题，考社会的私权救济是无法调整的，需要公权介入，引导公平正义，让民族地区的承担了耕地保护社会责任，却没有享受到社会福利居民获得公平，他们是处于弱势，政府应当积极主动去给他们公平，给他们应有的支持。在对民族地区实施行政管理的过程中，特别是在耕地保护方面，要尽可能引入行政指导而非行政处罚或者行政规定。行政指导结合行政鼓励政策，双管齐下，结合民族地区实际情况，充分发挥好这个负责耕地保护工作的专门机关来处理耕地保护问题。把民族地区的耕地保护工作与发达平原地区的耕地保护工作完美衔接，达到社会责任公平的良好效果。这个专门机构家那个成为依法行政的有力工作部门，在耕地保护的行政职能上发挥出公平性、专业性、高效性的作用。

三、探索耕地保护利益补偿机制

在耕地保护利益补偿制度设计方面，我们国家应结合国情参考国外有益经验，去完善这套纠纷解决机制。借鉴国务院办公厅13日发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》。《意见》明确“谁受益、谁补偿”的原则，加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。参考这套生态补偿机制，我们可以制定一套制度，就是处理耕地保护利益补偿的问题。以“谁受益，谁补偿”为原则，采取公平正义办法，去协调地区间利益不均衡。在富裕地区，尤其是以消耗大耕地为经济发展模式的房地产型城市，其本身就不符合均衡利益原则，也不符合公平原则。我们是社会主义国家，共同富裕是我们的目标，当权利义务的不平衡称为社会常态，我们如何去实现这个伟大目标？按照当前的全国平均生活水平，来对使用耕地来发展经济的公民法人征收高额耕地使用税，这笔税不同于资源税，不纳入财政收支范围，纯粹用于对民族地区承担耕地保护责任的居民进行补偿以及对耕地保护工作的开展，耕地保护工作包括对耕地的开发利用、对废旧耕地的修补涵养、对废弃宅基地及其他用地进行耕地恢复等等，专款专用。耕地保护税的额度应当以该幅耕地的商业价值为基数乘以25%来征收，为什么要定这个标准呢？因为在我国，一般来说企业所得税是25%，以企业所得税的标准来征收耕地保护税，一方面符合征税幅度，另一方面也符合我国国情，我国耕地资源虽然丰富，当时人均占有量少，是典型的人多地少的国家，通过耕地保护谁来保护耕地，既可以限制耕地的使用，又可以用这笔税款来保护耕地，发展耕地事业。在补偿机制上，我们应该以实际收益为基础，对合法使用贫瘠耕地的民族地区农民进行补偿。具体来说就是，普遍性与特殊性相结合，科学合理补偿机制。若该民族地区农户以自身占有的耕地为生活来源，足以维持生活需要的，则不需要进行补偿。因为这种情况属于该民族地区农户人均占有耕地较多，既使用于种植经济效益较差的粮食作物也可以满足生活需要的，因此不需要进行补偿。而对于占有耕地较少，不足以维持生活需要的民族地区农户，应该对其补足差额，使其生活有保障，这样就可以有效防止民族地区农户利用耕地用于林果业种植，毁坏耕地。在保障民族地区居民生活需要的基础上，还要用该笔资金进行统筹扶贫，就是完善基础设施建设，让民族地区居民摆脱对土地经济的依赖。实现多元化扶贫解决机制，才能科学扶贫，协调好扶贫与耕地保护的矛盾。

耕地保护多元化解决机制是未来发展的方向，耕地保护利益补偿机制是其中的一项重要内容。利益是驱动耕地保护的动力，也是阻碍耕地保护的绊脚石，如何把利益协调好，是耕地保护工作的重点。当然，探索耕地保护的方式有很多，但是在民族地区，还是应该以利益为基本点，结合国家扶贫攻坚的决心和共同富裕的目标，深入研究高效解决民族地区的民生问题，才是对民族地区耕地保护工作的正确方向。国家在耕地保护工作的依法行政过程中，要做到主动推动，引导为主，管理为辅，统筹兼顾的方针。在立法层面做好充分准备，兼顾各方利益，提高法的适应性和灵活性以及公信力。在行政管理上则应该制定合理的补偿制度来兼顾公平正义，弥补立法不足。为了民族的未来，也为了我们的子孙后代，耕地保护的研究者将前赴后继，为这个伟大事业努力奋斗。

[1]周小平.中国耕地保护补偿的实践探索[M].北京：中国农业出版社，2015.

[2]王秀芬.用经济的眼光看中国的耕地保护[M].北京：中国农业科学技术出版社，2016.

[3]吴群.中国耕地保护的体制与政策研究[M].北京：科学出版社，2011.

*广西民族大学创新创业项目“恭城瑶族自治县耕地保护研究”的阶段性成果，该项目获得国家级立项(项目编号：201610608026)。

F

A

2095-4379-(2017)16-0065-02

李启义，男，汉族，广西临桂人，广西民族大学法学院，法学专业本科在读。