有关采用PPP模式盘活存量资产形成良性投资循环的问题研究

赵汉刚 宁夏西吉县环境监测站

有关采用PPP模式盘活存量资产形成良性投资循环的问题研究

赵汉刚 宁夏西吉县环境监测站

本文针国家发改委日前印发了《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（以下简称《通知》），指导地方加快运用PPP模式、规范有序盘活基础设施存量资产，形成投资良性循环的具体要求。为解决当前我国已实施的PPP项目中新建项目多、存量项目少的问题，提出并分析以PPP模式盘活存量资产形成良性投资循环的意义及相关落地方案。

PPP模式 盘活存量 资产形成 良性投资循环

引言

日前，国家发展改革委印发《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（以下简称《通知》），指导地方加快运用政府和社会资本合作PPP模式，规范有序盘活基础设施存量资产，形成投资良性循环。

为什么要推动运用PPP模式盘活存量资产？有何重要意义？针对上述问题，国家发展改革委投资司副司长韩志峰就此进行了详细解读。

在目前新一轮PPP项目发展迅速，且落地越来越多的情况下，为何还要提出推动运用PPP模式盘活存量资产？

以笔者看来，主要基于两点考虑。一方面，推动运用PPP模式盘活存量资产是落实党中央、国务院的统一要求，进一步深化投融资体制改革的一项重要举措。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发［2014］60）明确要求，“鼓励通过PPP方式盘活存量资产，变现资金要用于重点领域建设”，“政府可采用委托经营或转让－经营－转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理”。《中共中央国务院关于深化投融资体质改革的意见》（中发［2016］18号）也明确指出要依托多层次资本市场体系，“盘活存量资产，优化金融资源配置，更好地服务投资兴业”。

今年7月5日，国务院常务会议也明确提出，要拿出更多优质资产，通过政府与社会资本合作模式引入各类投资，回收资金继续用于新的基础设施和公用事业建设，实现良性循环。

另一方面，推动运用PPP模式盘活存量资产也是推广PPP模式的现实需要。改革开放以来，经过长期投资建设，我国在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等基础设施领域形成大量优质资产。比如在公用基础设施市政工程领域，截止2016年底，自来水厂4000余座，供热厂（站）集中供热面积超过70亿平方米，该领域的优质存量资产大多可通过PPP模式加以盘活，但事实上，只有很少一部分采用了PPP模式。

总体看，目前我国已实施PPP项目中大约95%以上为新建项目，存量项目很少。2015年以来发改委公开推介各地PPP项目3764个，总投资6.4亿元，其中，拟采用改建-运营-移交（ROT）、转让-运营-移交（TOT）等模式盘活存量资产的138个，总投资2019亿元，仅占推介项目总投资的3.2%。从上述数据分析得知，如果在存量基础设施领域加大PPP模式推广力度，即可优化PPP项目结构，又能弥补PPP发展短板，也同时还能拓宽PPP的发展空间。

一、推动运用PPP模式盘活存量资产能更好解决现今PPP模式推广中遇到的问题

此次国家发展改革委专门印发文件，积极推动运用PPP模式盘活存量资产，对我国PPP模式持续健康发展具有重要意义。具体体现在以下四个方面：

（一）有利于更好地吸收民间资本进入基础设施领域，增加民营企业投资机会，改变现有国有企业占据PPP项目主导的局面。目前，民营企业参与的PPP项目虽数量多，但投资规模小，投资规模大的基础设施项目参与较少。据市场机构统计，2014年1月至2017年6月，已公布社会资本方中标人的PPP项目达到3774个，平均投资规模约14.8亿元，其中民营企业单独或作为联合体牵头人中标项目的平均投资规模约7.8亿元，明显小于总体平均规模。

造成这种现象的原因大致有三点，一是新建的大型基设施项目所需投资量大，而民营企业总体上投融资能力不强，参与这些新建项目易受约束；二是民营企业在重大项目的施工经验、能力和资质方面有所欠缺，在激烈的市场竞争中往往不具有优势；三是民营企业推动项目前期工作还面临一些困难。

与新建项目相比，对存量项目推行PPP模式，所需新增投资少，较少涉及大规模施工，报建审批前期工作通常已经完成，规避了民间资本参与PPP项目特别是大型基础设施PPP项目的诸多障碍，为民营企业发挥专业技术和能力优势创造了有利条件，丰富了民营企业参与PPP的机会。

（二）有利于吸引具有较强运营能力的社会资本，提高基础设施运营效率，真正实现PPP项目重在运营的核心理念。由于目前已落地的PPP项目以新建项目为主，更有利于施工企业发挥优势。

1.2.3 DEG的基因本体及信号通路富集分析 DAVID数据库整合了大规模基因或蛋白列表中的生物功能注释信息。DEG的基因本体(gene ontology，GO)功能和KEGG信号通路均能从DAVID 6.7数据库中获得信息。

据统计，2014年以来，大约55%以上的PPP项目由施工企业中标。这些施工企业具备较强的施工能力，但长期运营能力相对偏弱，这对PPP模式长期可持续是不利的。在存量基础设施领域推广PPP模式，对施工的要求弱化，而项目运营需求大大提升。这对具有较强运营管理经验和能力的社会资本提供了更多参与机会，有利于激励专业运营商充分发挥其自身专业技术和能力优势，增补国有企业的相应不足，实现项目运营成本的节约，提高项目运营效率，保障项目运营质量。

（三）有利于拓宽基础设施建设资金来源，减轻地方债务负担。随着许多地方财政收入增速放缓、融资平台被要求剥离政府融资职能，地方基建投资面临着一定的资金来源压力。通过盘活存量资产收回资金，为基础设施项目提供了新的资金来源，扩大了地方政府投资能力。同时，回收资金可用于偿还存量项目的贷款，或者在转让存量资产时将债务一并转让给社会资本方，在一定程度上可以减轻地方政府债务负担。

另外，存量项目已经历一定年限的运营期，更容易准确测算项目收益和运营成本支出，进而准确确定政府可行性缺口补助，这对控制政府中长期支出是有利的。

（四）有利于规范PPP运作，降低项目融资成本。优质存量项目收益较好，并已形成较稳定、可预期的现金流，便于投资人对项目未来的风险和收益作出合理分析判断。因此，与投资新建PPP项目相比，投资人参与存量项目所面临的风险相对较小，其要求地方政府提供回购安排、固定回报等承诺的动力也会弱化，在客观上对规范开展PPP项目将起到一定的积极作用。同时，由于风险较小，金融机构也会更愿意提供融资支持，项目融资成本也会有所降低。

二、运用PPP模式盘活基础设施存量资产的实施方式

由于各地实际情况不同，项目具体特点也千差万别，地方在开展工作中，要积极探索、大胆创新，灵活运用PPP模式。具体来说，要分类实施，根据实际情况，分别采取不同的实施方式。

（一）对拟采取的PPP模式的存量基础设施项目，可通过转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、转让-拥有-运营（TOO）、委托运营、股权转让等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。

（二）对已经采取PPP模式且政府方在项目公司中占有股份的存量基础设施项目，可通过股权转让等方式，将政府方持有的股权部分或全部转让给项目的社会资本方或其他投资人。

（三）对在建的基础设施项目，积极探索推进PPP模式，引入社会资本负责项目的投资、建设、运营管理。目前，一些企业经常反映，报批报建等前期工作推进有困难，而在建项目已完成这些前期手续，这对社会资本方会有一定的吸引力。

三、地方政府采用PPP模式盘活基础设施存量资产注意事项及相关建议

为规范有序盘活基础设施存量资产，《通知》从多个方面提出具体要求。

（一）要主动拿出优质资产。这也是贯彻国务院的明确要求。各地要解放思想、勇于创新，优先推出边界条件明确、商业模式清晰、现金流稳定的优质存量资产，提升社会资本参与的积极性。

（二）严禁利用盘活存量资产之名变相融资。盘活存量资产，既要创新，也要规范。各地在运用PPP模式盘活基础设施存量资产时，要切实规范与社会资本方的合作行为，严禁利用PPP模式违法违规变相举债。

（三）要符合国有资产管理等相关法律法规制度。盘活存量资产，应合法合规。在不违反国有资产管理等有关规定的前提下，主动作为，积极推动相关事业单位和国有企业改制，做好资产核资、国有资产评估等工作。

（四）加强资金回收资金使用管理。盘活基础设施存量资产回收的资金，除按规定用于必要的职工安置、债权债务处置等支出外，应主要用于新的基础设施和公用事业建设，实现投资良性循环。

（五）加强协同合作。建立基础设施存量资产盘活协同工作机制，强化组织领导和统筹协调。各地发展改革部门要按照政府统一部署和职责分工，主动与行业管理、国有资产管理、财税、国土、环保、人力资源社会保障部门加强衔接，形成合力。

四、总结

期望 PPP 模式发挥缓解政府财政压力，形成高效经济社会领域产品供给的局面，就必须依据并尊重市场的决定性作用，必须根据市场规律，引入社会资本，并促使其发挥更加积极的作用。当然，在制度构建初期，为防止其出现“一放就乱”的局面，规范制度环境显然十分必要，仍应发挥政府主导作用。通过政府将社会资本引导至规范的发展路径上。为尽快实现政府和市场良性互动的局面，在新建项目中采用PPP 模式的经验基础上，需要尽快总结，并将其运营至存量资产盘活中，并促使PPP政策的初衷得以尽快实现。