国际经验与郑州建设国家中心城市研究

易雪琴

(河南省社会科学院，河南 郑州 450002)

国际经验与郑州建设国家中心城市研究

易雪琴

(河南省社会科学院，河南 郑州 450002)

如何实现国家的战略目标，如何在日益激烈的城市竞争中保持优势，是每个国家中心城市在发展过程中必须考虑的问题。通过对伦敦、纽约、东京等国际性中心城市在交通信息、产业结构、科技教育、空间发展、规划调控、体制机制等方面的经验总结发现，国家中心城市建设必须以打造交通和信息枢纽为基础支撑，以加快调整产业结构为关键环节，以培育科技和教育优势为根本保障，以加强区域协调合作为必然选择，以健全和完善规划体系为先行指引，以多元力量共同发挥作用为机制保障。在借鉴国际经验的基础上，结合郑州的发展实际，提出了郑州建设国家中心城市的路径。

国家中心城市;城市建设;国际经验;郑州

随着城市规模不断扩大，各种要素向城市集聚，城市功能不断凸显，一批特大型中心城市逐渐形成，在快速城市化进程中发挥着越来越重要的作用。2007年，《全国城镇体系规划(2006－2020年)》首次提出建设国家中心城市，这些城市要在国际经济交流、宏观经济发展与全国性市场建设、全国城镇化发展中发挥核心作用。国家中心城市作为国家发展战略的重要载体，分别在全国和全球城市网络体系中发挥着核心控制作用和重要的功能节点作用。在国外，许多特大城市处于一个国家城市体系的顶端，发挥着国家中心城市的功能和作用，甚至在世界范围内掌握着经济、政治、文化等领域发展的话语权，是名副其实的国际性中心城市或被称为全球城市。从19世纪的伦敦，到20世纪初的纽约再到70年代后的东京等，这些城市经过长期发展后都在空间上集中体现出一个国家或地区的综合实力，起着配置各类资源、链接国内外市场和主导全球经济社会发展的重要作用。2016年12月，国家明确提出支持郑州建设国家中心城市，这成为郑州未来发展的战略取向。郑州的区位优势明显，腹地市场广阔，人力资源丰富，文化底蕴厚重，在建设国家中心城市方面具有良好条件和巨大潜力，但也存在多个短板，与其他国家中心城市相比差距巨大。因此，通过研究伦敦、纽约、东京这三个成熟的国际性中心城市的发展历程，分析总结成功经验并找出发展的共同特点，对郑州建设国家中心城市来说具有很强的借鉴意义。

一、国际性中心城市发展的主要经验

(一)伦敦的发展经验

伦敦崛起于第一次工业革命，在后工业化阶段开始大力发展以金融业为主导的服务业，是大型企业总部的集聚地。2010年，大伦敦都市区服务业增加值达到1 208亿英镑，占总GDP的比重达到96．24%，其中排在前5位的服务业行业分别为金融保险、商业服务、交通运输和住宿餐饮、公共管理、教育和卫生以及信息通信。伦敦的创意产业非常发达，2000年总产出高达210亿英镑，年增长率达11．4%，创造了52．5万个就业岗位，成为第三大就业部门。伦敦现有40所极具国际水准的大学和学院，2010年伦敦45%的劳动力都具有大学学士学位，超过5%的现有人口都是高校学生，预计到2020年有50%左右的就业人员获得大学学士学位。

伦敦国际港口可以停泊10万吨级～20万吨级的大油轮，5个国际机场直达世界各地的航班达到530个，还开通了伦敦到巴黎、布鲁塞尔等地的高速铁路线路。在市内交通方面，伦敦长期倡导公交优先战略，建立了庞大的公交网络，形成了由地铁、国家铁路构成的骨干公交系统以及由公共汽车、轻轨、有轨电车、轮渡构成的辅助公交系统。2000年～2013年，伦敦地铁出行次数增加了20%，国铁出行量增长了50%以上，公交车次增加了70%;伦敦市民公交出行比例增加了10．6%，并首次超过了私人交通工具出行比例。为了实现快速的信息获取和交换，英国从2009年开始加快宽带网络、移动通信、数字广播等基础设施建设，推广全民数字应用，把伦敦打造成为“数字之都”。2014年，伦敦开始建设大规模物联网网络并整合市政基础设施数据，建立了综合反映地面和地下管网的3D数据库，从而避免市政施工的重复挖掘问题。

伦敦在发展过程中非常重视规划的作用。1940年～2008年，伦敦先后发布了巴罗报告、《大伦敦规划》《新城法》《大伦敦发展规划》《内城法》《新伦敦规划战略白皮书》《大伦敦战略规划》《规划更美好的伦敦》等13部相关的规划报告或法案。伦敦大多都采用行政架构协调模式，成立了大伦敦议会和大伦敦政府以及专门的区域发展机构，同时又注重市场机制在发展中的作用，对以伦敦为核心的区域协调发展战略规划进行约束。伦敦规划建设了由环状路网、绿带、卫星城构成的大都市区，形成了不同的产业格局，其中心城区的高级商业服务业发达，国际化、信息化程度较高;内城区和郊外的新兴商务区在接受中心城区的高端产业辐射的同时大力发展制造业。大都市区还与伯明翰、利物浦、曼彻斯特等周边城市形成组团式格局，形成了由“内伦敦—大伦敦—标准大城市劳务区—伦敦大都市圈”构成的四圈层结构。

(二)纽约的发展经验

纽约的服务业尤其是金融业、专业服务业以及创意产业非常发达，是全球最大的广告产业中心、影片制作中心、国际设计之都。1997年、2007年、2015年，纽约都市区私有部门的服务业增加值占总 GDP 的比重分别为 77．40%、78．40%和80．01%，2015 年达到11 469．95 亿美元，其中排在前三位的服务产业是金融及保险业、房地产及租赁业、商业服务业。2014年，福布斯全球企业2000强有74家将总部设在了纽约，涵盖了生产性服务业、制造业、生活性服务业及文化创意产业等。纽约集聚了大量高素质的劳动力，这也是纽约高生产率的重要原因。2010年，普华永道利用劳动力受教育水平、拥有全球前500的高校数量两个指标来评估21个城市未来的发展机遇，纽约位居第一。在科研投入方面，纽约市的学院和大学研发经费投入占整个纽约州的51%。纽约还不断提供实验室空间给从事生命科学研究和开发的企业，并通过提供用地引进了康奈尔大学、以色列理工大学等全球知名的应用科学和理工类大学在纽约设立产学研中心。

纽约不仅拥有两大国际机场，海运和内河航运也非常发达，尤其是内河航运将纽约腹地延伸到了内陆中部、北部、北美五大湖水域以及广阔富饶的农业区。纽约的轨道交通也是市内主要公交方式之一。纽约电信通信网络功能非常完善。早在1984年，美国近1/3的光缆都铺设在纽约。2011年，纽约市的网站流量占全世界网站流量的近3%。纽约具有悠久的市场经济传统，以商会团体为主的民间团体与政府机构协作是纽约区域管治的主导力量。1921年，半官方的纽约区域规划协会(RPA)发表了《纽约及周边地区的区域规划》，1996年又发表了名为《危机挑战区域发展》的报告，提出通过投资和实施正确的政策来重建经济、环境和公正。到了21世纪初，纽约形成了全市层面的综合规划、专项规划和重要项目规划组成的规划体系，在推进全球城市发展过程中实现了规划与发展策略相对应，先后编制了《更绿色、更美好的纽约》(2007)《更强壮、更韧性的纽约》(2013)、《共同的纽约:为强大和公正城市的规划》(2015)。在规划指引下，纽约推行基于多功能性、分工协作和有机整体的大都市区城市网络发展模式，形成了以纽约市为核心、以新泽西和长岛为外围功能区的发展空间，并加强了与费城、波士顿等城市的经济联系，区域竞争优势有力地巩固了纽约的国际地位。

(三)东京的发展经验

1986年，东京离岸金融市场的建成实现了以国际信贷为主的货币资本国际化，使东京成为继伦敦、纽约之后的国际金融中心，经济增长对服务业的依存度也不断上升，服务业在GDP中占比非常高。2015年，东京制定了《东京都长期愿景》，提出打造“亚洲总部特区”、国际商务、金融中心和生命科学研究中心的发展目标。2013年～2014年，东京通过优化综合环境、提供政策优惠等措施构建全球创新网络布局，吸引了医疗保健、IT、电子与精密器械、环境科技、旅游、创意产业等方面的31家外资企业设立总部业务和研发中心。另外，日本有近1/3的大学、80%的出版社、博物馆、图书馆都设在东京。东京还是享誉全球的动漫之城，东京国际动漫展自2002年举办以来已发展成为世界上规模最大的动漫展会，动漫产业成为东京经济增长新的支撑点。

东京港是日本国际贸易的主要口岸和门户，拥有现代化集装箱码头、堆场和高科技的港口设施。东京的轨道交通系统JR、地铁、私铁与其他铁路，线路总长近3 000公里，承担了东京都市圈中近60%的客运交通量。2005年，东京开始实施“东京泛在计划”，在大规模信息设施建设的基础上大力推广信息技术尤其是无线互联技术。2009年9月，东京首都圈的宽带服务签约数达到1 256万，4年间增长了36%，家庭宽带普及率达到67．9%。2012年，东京建成“东京天空树”项目，使得东京市中心因高楼林立造成的电波传输障碍大大降低，数字地面广播传输的信号增强了两倍左右。

规划在东京地区的发展中发挥了很强的指导和控制作用。东京第一次全面规划可以追溯到1946年的《东京城市震灾复兴规划》。1958年，东京首次把周边区域纳入规划以共同发展，制定了《第一次首都圈建设规划》，并每隔十年左右根据发展趋势对规划进行大的调整，目前已经进行了五次调整。二战以后，东京逐渐构建起“东京都—东京圈—首都圈”的空间结构，形成了由“1个中心—8个副中心—9个郊区卫星城—多个邻县中心”构成的多核多圈层空间形态。每个圈层都有各自的发展重点，比如东京是金融、信息等高端服务业中心、多摩是教育研发集聚中心、神奈川是物流和总部集聚地、千叶主要以商务和空港物流为主等。除了自上而下的规划推动，东京在制定宏观发展政策方面也充分考虑到了多方力量的参与和城市特色，形成了政府、企业、社会等多元主体参与的混合协调模式。

二、国际经验对建设国家中心城市的启示

(一)健全和完善规划体系是建设国家中心城市的先行指引

伦敦、纽约和东京在发展的每个阶段都注重规划的引领作用，以科学积极的态度先后多次编制具有前瞻性的发展规划，通过多个层面可持续的战略、规划和政策指引，在高速成长中保持相对均衡与协调发展，推动这些城市不断转型发展，使其保持旺盛的生机活力和持久的全球竞争力。因此，国家中心城市建设必须以完善的发展规划体系为先行指引，通过不断地探索和创新，充分发挥规划的前瞻性和系统性，在规划中体现出国家中心城市发展战略对空间、产业、人口、社会、生态等多个方面的要求，采取总体规划与专项规划相统一、一般规划与重点规划相结合的模式，实现城市内部发展与城市向外发展的双向协调。

(二)打造交通和信息枢纽是建设国家中心城市的基础支撑

交通和信息网络能够消除空间壁垒，优化资源配置，强化中心城市对区域经济的掌控能力。能否与其他城市和地区实现快捷畅通的交流和联系，是衡量国家中心城市功能的重要标准，也是增强城市集聚和辐射功能的基础。发达的交通和信息网络使企业与外界之间的经济活动更便捷，推动中心城市成为国内外各种重大信息发散和集聚的重要节点，并使其发展腹地不断扩展，城市的集聚和辐射效应得到充分发挥，从而使这些中心城市始终处于空间网络循环体系的高端。伦敦、纽约、东京都利用其优越的地理位置，构建起便捷发达的立体式综合交通网络体系和发达的信息网络，对内重点发展地铁、轻轨等公共交通，以确保城市内部通畅无阻，对外发展水运、陆运和空运运输方式，从而形成辐射四方的交通枢纽，推动其与周边腹地的经济联系。因此，国家中心城市必须以交通和信息枢纽建设为基础支撑，充分发挥城市外部链接的物理通道作用和城市内部运转循环的载体作用，通过立体式、广覆盖的交通设施和信息网络设施构建高效的城市空间基本骨架，通过交通干线轴向扩展带动产业及人口集聚形成带状空间形态，推动腹地不断向外拓展。

(三)加快调整产业结构是建设国家中心城市的关键环节

国际性中心城市善于抓住经济快速崛起的时机，适时调整和优化产业结构，推进产业结构的高端化发展，从而形成了强大的综合实力和成熟的产业结构。三大城市都通过雄厚的制造业迅速崛起，但在后工业化阶段通过发展先进的服务业来巩固其全球城市的地位，金融、研发、IT、运输、商务、创意设计等专业化、高端化的服务产业对城市发展的贡献巨大，第三产业增加值在城市GDP中的占比都在75%以上。生产性服务业、创意产业和总部经济的发展，强化了中心城市对全球经济的掌控能力，使之成为全球生产要素资源配置中心和经营决策中心，巩固了作为国际性中心城市的核心地位。然而，这些国际性中心城市都经历了工业化到后工业化的阶段，而我国正处于工业化进程中。因此，应该充分考虑我国处于工业化阶段这一国情约束和路径依赖，防止制造业过度衰退造成的城市经济空心化。国家中心城市要根据城市经济发展规律，结合城市已有产业结构特点，加快产业结构转型升级，在发展高端制造业的同时刺激高端服务业发展。通过行业的多样化和融合性发展，促进技术进步和组织创新，形成符合国家中心城市功能定位的产业体系。

(四)培育科技和教育优势是建设国家中心城市的根本保障

中心城市只有依靠知识、技术、产业、制度等方面的综合创新能力，才能实现在经济发展和生产力更新方面的绝对领先地位。高端产业大多依赖高水平专业知识、新兴技术以及与需求方高效频繁的互动，属于知识技术密集型产业。高层次人力资本的集聚对中心城市发展至关重要，而培育科技研发平台和发展一流的高等教育是实现高层次人力资本集聚的重要途径。从伦敦、纽约和东京的发展历程可以发现，这些城市都重视科技研发和高等教育的投入，通过打造科技研发平台和建设一流的高等教育院校，不断吸引和培养高端人才，使其成为精英人才汇聚之地，这些城市及其周边区域大多数都是知识和信息汇集地、教育和人才的储备基地及技术创新的研发中心。因此，培育科技和教育力量是建设国家中心城市的根本保障，只有加快建设高标准的科技研发平台和发展一流的高等教育，提供激励措施和支持政策，不断创造出吸引和培育高端人才的良好环境，才能提高国家中心城市在创新方面的综合竞争力。

(五)加强区域协调合作是建设国家中心城市的必然选择

中心城市以交通流、信息流、资本流等形式实现内部功能不断向周边地区延伸和扩展，因此都有着广阔的城市外围地区作为支撑，在空间上有发达的交通等基础设施实现高效联通，在产业上有明确的地域分工实现各种要素的合理配置，在机制上有完善的区域治理措施以保障区域有效运行。伦敦、纽约、东京都以构建综合功能和竞争实力更强大的都市区、都市圈或城市群为空间扩展的主体形态，使空间治理结构由“单中心”向“多中心”转变，将中心城市的非核心功能向周边地区疏解，各种资源要素实现合理流动，既有效解决了中心城市的诸多“城市病”，又增强了整个区域的可持续发展能力，同时缩小了不同等级城镇和城乡之间的发展差距。这种高效的区域协调发展模式使区域综合功能大于单体城市功能的简单叠加，从而实现区域整体利益最大化。因此，国家中心城市必须立足于整个区域的资源条件和综合环境，通过加强区域协调与合作来提升国家中心城市所在的整个区域的综合功能，以区域的综合竞争力来支撑国家中心城市的发展。

(六)多元力量合作共建是建设国家中心城市的机制保障

区域的健康发展往往是多元力量共同作用的结果。伦敦、纽约和东京非常重视共同发挥政府干预和非政府力量的协调作用，包括企业、社会组织、市民在内的各种利益相关者越来越广泛地参与到城市治理中来。总体来看，这些国际性中心城市通过多中心共治协调，各种利益相关群体在既定的制度框架下，通过多种方式影响城市发展的决策，使城市治理成为一个多方互动的过程。我国的中心城市大多都是在国家政策支持下发展起来的，具有强烈的国家政治意识导向，政府力量的主导作用非常明显，而市场机制和社会力量在国家中心城市建设中的作用并不突出。因此，国家中心城市在建设过程中要注重发挥多元力量的共同作用，建立合作机制，形成一个上下联动、第三方协助的多中心治理结构，构建起共建共治共享的保障机制。

三、郑州建设国家中心城市的路径思考

(一)强化城市规划的调控作用

郑州被定位为国家中心城市的时间很短，需要站在一个全新的更高的角度去重新审视和谋划郑州未来的发展方向。因此，有必要加快调整和完善发展战略规划。一方面，以完善城市功能为目标，强化高层次的规划协调和管理，完善产业发展、空间布局、生态环境、土地利用、公共服务、基础设施等领域的规划体系，在修订城市发展总体规划的基础上，编制各领域专项规划。另一方面，树立区域协同整体发展理念，做好以郑州为核心的跨区域协调统筹规划。国家中心城市的确立是由封闭到放射最后形成组合型都市区及城市群的格局，这其中跨区域统筹规划发挥着重要作用。有必要借鉴国际经验，发挥核心城市的作用，依托中原城市群和中部地区崛起总体规划，编制郑州大都市区发展规划、各个城市相协调规划以及各领域专项规划，统筹城市的产业、能源、环境、交通和其他基础设施建设，将区域对集聚经济效益的动力、各自的比较优势和错位发展以及在区域经济融合发展中的作用、路径、责任以规划的形式加以明确，从解决区域和各自的现实问题入手，高起点、高定位规划空间发展布局。

(二)加快交通和信息枢纽建设

郑州属于典型的内陆城市，不具备发展水运的条件，但随着航空、高铁和高速公路的发展，郑州正在打破地理区位的限制。在交通枢纽建设方面，郑州有必要进一步发挥空运和陆运优势，借助于航空港、米字型高铁和高速公路，将郑州与周边其他城市联结为一个各有分工、功能互补的“共生体”，逐步形成以郑州为中心的大都市区轨道交通和公路交通网络，以高速公路和高速铁路为依托的城市群交通网络和以航空港为主导的国际国内航空交通网络，使之成为连通中部地区、辐射全国乃至全球的国家综合交通枢纽和国际航空航运中心。在城市内部交通方面，坚持公交优先原则，加快建设轨道交通网络和实现不同交通方式“最后一公里”的无缝对接。在信息枢纽建设方面，加快城市信息基础设施建设，建成与其他大城市、全国乃至全球接轨的高速信息网络，提高综合通信和信息共享能力，并使郑州成为信息流的交汇点、产生源和辐射极。跟踪最新信息技术发展，加快无线城市、信息郑州、全国信息网络枢纽建设，构建“随时、随地、随需”的信息网络，运用信息网络来指挥城市综合系统的协调运行。

(三)推进产业结构的高端化发展

首先，加快发展高端服务业。高端服务业的集聚不仅代表着城市发展进入高级阶段，也能巩固城市对区域高端要素资源的控制力。2015年，郑州市第二、三产业的比重分别为49．6%、48．4%，软件和信息技术服务业，金融业、科研和技术服务业，教育、文体和娱乐业在第三产业和全市GDP中的比重分别为36．42%、17．72%，这与全球城市相比差距较大。因此，郑州有必要加快发展金融保险、软件信息、商业服务、创意设计、企业服务等现代服务业，尤其是生产性服务业，提升高端服务业的劳动生产率和贡献率，积极承接国际服务业的转移，加强国际导向的服务功能和辐射能力。其次，不断吸引企业总部和制造企业服务部门在郑州落户。通过加快基础设施建设、优化城市环境、出台鼓励措施和优惠政策，不断吸引国内外企业总部及制造业服务部门驻扎，以这些企业部门的广阔的资源要素控制能力为依托，提高郑州在调配地区、全国乃至全球要素资源上的能力。通过总部经济的集聚和高端服务业的互动，共同推动产业结构实现高端化和国际化。最后，加快已有制造业转型升级，打造都市型工业。建设国家中心城市并非抛弃制造业，即使在全球城市也保留了一定比重的附加值高、能耗和占地需求少、适合在都市发展的制造业。这些产业对城市空间、环境的要求较少，但需要高端人才、信息、技术的支持。郑州应加快推动制造业由传统型向技术密集型转变，发展新能源、电子信息、新材料、生物医药等为主的高新技术制造业，推动形成跨产业边界、跨产业链环节的产业形态，逐步提高制造业服务化水平，构建制造业与服务业共生的新型产业体系。

(四)加快发展科技和高等教育

2015年，郑州有国家级企业技术中心18个，国家级创新型试点企业4家，组织实施科技项目1 007项;有普通本专科学校56所，其中211高校仅1所。相比之下，武汉拥有国家重点实验室21个，企业国家重点实验室6个，国家实验室1个，国家工程实验室3个，国家级工程技术研究中心28个，国家级企业技术中心25个，实施市级科技项目2 182项;有普通高校82所，其中211、985高校达到7所，可见其科研教育力量的雄厚。郑州的第二产业占比仍然较大，知识密集型的人力资源较少，人才及资本的集聚层次有待提高，单中心集聚的倾向非常明显。郑州的科技和教育力量不强已经成为当前发展的巨大短板，郑州对普通劳动力资源的吸引和集聚效应较为明显，但能够推动科技创新的高层次复合型人才资源短缺。一方面，郑州在未来必须加大高等教育投入力度，改革现有办学模式，与国际知名大学合作建设国际国内一流大学，面向国内外培养高端人才。另一方面，要充分利用国家自主创新示范区的战略优势，推进郑州大学城、双创中心等重大平台建设，构建科技创新体系和成果转化平台，引导和支持创新要素向郑州及周边地区的企业聚集，支持创新型企业与全国高等院校、科研院所在郑州共建高水平技术研发机构。通过大力发展高等教育和加强科研平台建设，培养和吸引高端人才，进一步提高科教资源利用率，为郑州国家中心城市建设提供必要的人才保障。

(五)加强与周边城市协同发展

集聚和辐射是相辅相成的。从目前来看，郑州与周边协同发展力度还不够，集聚的规模较大但质量不高，辐射影响力也不强，出现了郑州“一城独大”的局面。因此，有必要探索稳定的区域利益协调机制，加强郑州与周边地区的协调合作，为郑州建设成为国家中心城市提供可靠的腹地支撑。一是在郑州周边地区小城镇培育“副中心”或“卫星新城”，通过发达的轨道交通网络，在缓解“大城市病”的同时实现中心城区与周边区域的各种要素资源的快速流动，从而形成中心城区以发展高端服务业为主、郊区及周边县城发展高新技术产业、都市型工业及企业总部、外围区域作为工业扩散区的发展格局。二是通过建立相应的发展战略导向和协调合作机制，强化郑州与新乡、开封、焦作、许昌等城市的融合发展，加快建设集约、智能、高效的组合型大都市区，在产业发展、基础设施、生态环保、公共服务等方面加强联动，形成郑州大都市区内错位互补、各具特色、相互合作、共同发展的集聚优势。三是紧密依托中原城市群，构建具有较强空间连绵、功能联系的城市区域，增强城市群发展的空间溢出效应。加强郑州与其他省市的产业分工和协同互补，实现经济、社会、生态、服务、设施等共建共治和联动发展，共同推进中原经济区在全国乃至全球经济格局中的位次，从而为建设国家中心城市提供有力的区域综合实力支撑。

(六)构建多元力量共同作用的体制机制

国家中心城市建设仅依靠政府努力是难以实现的，日益复杂的发展环境需要建立能够打破政府之间、政府与社会之间、政府与企业之间权力界限的合作机制。郑州在建设国家中心城市的过程中，有必要科学划定政府与市场的边界，加强体制机制创新，健全政府与市场、政府与政府之间的权利、责任或义务分配机制，通过跨区域、独立性的政府对话、都市区及城市群发展协调会、行业协会、商会、民间合作组织等形式构筑多方谈判的平台，促进区域间的政府与政府、政府与企业、政府与市民的合作与交流。通过发挥各自的比较优势，在制定城市发展规划、构建区域协同治理机制、加强基础设施建设、公共服务供给等方面发挥多元力量的作用，从而为郑州建设国家中心城市提供机制保障。

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河南省社会科学院基本科研费资助项目(17E08);郑州市2017年度社会科学调研课题(451);河南省社科联、河南省经团联2017年度调研课题(3111)

易雪琴，女，湖南岳阳人，硕士，研究方向为区域与城市经济。

责任编校:张 静，罗 红