完善政府法律顾问制度之探讨

叶 高

丽水职业技术学院，浙江 丽水 323000



完善政府法律顾问制度之探讨

叶 高

丽水职业技术学院，浙江 丽水 323000

随着依法治国、依法行政的不断推进，政府法律顾问制度倍受重视。各地出现的四种政府法律顾问配置模式中，以政府法制机构担任政府法律顾问，并兼顾吸收和管理社会法律人才为政府法律顾问模式最为适宜。但其也存在四大局限，暴露了一些问题。为此，提出了强化政府法制机构法律地位、严格政府法律顾问选拔和管理好、使用好两类法律顾问人才等完善政府法律顾问制度的对策。

政府法律顾问制度；依法行政；法制机构；社会法律人才

十八届四中全会提出“全面推进依法治国”、“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。政府的依法行政能力日益受到人们的关注。在此背景下，政府法律顾问制度倍受重视。聘请政府法律顾问，对于促进政府科学、民主、合法决策，规范政府行为，完善政府行政管理方式，防范和化解社会矛盾，提高政府依法行政能力等方面具有重要意义。

从各地发展来看，政府法律顾问配置模式主要表现为四种：一是外聘主导型，由政府和政府部门直接聘请社会执业律师为政府法律顾问①；二是公职律师型，由专门服务于政府的律师担任政府法律顾问②，由司法行政机关建立公职律师制度统一管理；三是设立政府法律顾问室③，与现有的政府法制机构并列存在，各司其职；四是扩展政府和政府部门法制机构的职能[3]，将政府法律顾问职能列入其中，由法制机构工作人员担任法律顾问，并兼顾吸收和管理社会法律人才为政府法律顾问。

目前来看，最为适宜的是第四种模式，即依托政府和政府部门的法制机构，统一管理政府系统内外两支法律顾问队伍的运作模式。原因是：模式一存在受聘的法律顾问不熟悉政府管理理念和程序从而使得顾问效果不佳的问题，还存在社会律师服务收费标准比较高，财政负担压力大的问题，也存在政府领导与法律顾问之间联系不够紧密，甚至部分领导还存在不知道如何运用好法律顾问的问题，出了问题才想起让法律顾问参与；模式二以公职律师担任政府法律顾问，出现了扬州、周村、厦门、广州等四种模式，优势是其熟悉政府管理理念和程序，但存在公职律师专业视野偏窄的问题。模式三专设政府法律顾问室，提高了政府法律顾问的地位，配备的专职法律顾问同样存在专业视野偏窄的问题，并且与政府法制机构部分工作有所重叠，不属于现有政府编制，而是政府机构改革探索产物，处于法律地位待定状态。模式四的政府法制机构属于政府编制系列，承担着依法行政工作规划的制定和组织实施及行政监督等职责。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》将政府法制机构定位为政府的“参谋、助手、法律顾问”[1]。目前，政府法制机构并非仅作辅助机构设立，其还同时兼有职能机构性质。一方面在大量涉法事务上，发挥参谋、助手的作用，以保证政府工作的法制统一性，另一方面在政府立法、执法监督、行政复议等领域履行正常的职责。政府法制机构身处政府系统之中，其所承担的工作职责与政府工作密切联系，其行政管理业务与法律专业技能紧密结合，对政府需求信息的掌握以及在领会和把握行政决策意图等方面具有独特的优势，其在长期工作实践中，形成了相对完善的工作程序、相对规范的工作纪律以及相对稳定的工作环境，建立了比较稳定的工作关系和联系渠道。另一方面，社会法律人才由于没有受到行政机关内部人员的限制，站在“局外人”的立场上观察和研究问题，但不处理问题，立场超脱、角度客观，更容易形成客观、公正的意见。法制机构与社会两类法律人才在法律地位、权限、法律责任以及专业知识、经验与技能等方面都不相同，各有功用，具有显著的互补性[2]。因此，由政府法制部门负责管理、协调，有利于政府法律顾问队伍的稳健发展，利于政府法律顾问更好地开展工作。

但是模式四亦存在明显的局限：其一，政府法制机构的设置为国家、省、市、县四级，乡一级政府未设置专门的机构，因而按模式四尚不能将政府法律顾问在行政机关中全覆盖；其二，政府法制机构工作人员的任职条件并无严格的限制，部分工作人员是从行政工作岗位转行而来，没有受过系统、专业的法律教育学习，更缺乏执业律师所具有的广泛法律实践基础，法律素质相对于司法机关工作人员或执业律师偏低，不能完全适应政府法律顾问的要求；其三，政府法制机构传统定位属于参谋辅助性质，行政监督职能偏弱，加上对政府法律顾问制度认识不够，政府法律顾问能否参与政府决策受到行政首长个人主观因素影响较大，缺乏有效的制度保障；其四，没能区分政府系统内外两支法律顾问队伍的差异，部分行政机关出现基本由法制机构的工作人员“包干”法律顾问工作的情况[4]。且外聘法律顾问随意性比较大，没有统一标准，没有充分考虑律师专长，也没有引进竞争机制，一般只聘请与政府有密切联系的律师事务所及其律师，从而未能充分有效利用好社会各界优秀法律人才。

鉴于以上情况，在模式四基础上完善政府法律顾问制度，提出以下对策性建议：

一、强化政府法制机构的法律地位

确定政府法制机构的人员配备、领导职数设置、经费保障与当地干部总数、财政收入的比例，使各级地方政府法制机构建设有章可循，有法可依[5]。加强基层行政机关法制机构设置，县一级政府部门及乡一级政府应设置法务岗位，专职政府法律顾问工作。

现代管理理论认为没有权威的部门是没有效率的部门。可尝试在市县一级建立行政机关首席法律顾问制度。法制机构的负责人或基层行政机关法务岗位专职人员即为相应层级的首席法律顾问。其是行政机关法律事务方面的首席代表，为行政机关的决策层成员之一。这样可以杜绝法律顾问进不了决策系统的问题。参与决策应该是政府法律顾问的首要职责。政府法律顾问凭借自身的法律知识和实践经验，参与政府的决策，对各项措施提供法律意见，进行法律论证，并对决策的合法性负责，可以有效地保证政府决策的科学性和合法性。

二、严格政府法律顾问的选拔

首先，严格选拔法制机构负责人及其工作人员。政府法制机构要围绕中心，服务大局，熟悉和掌握一个时期内党和政府的中心工作，确保政府的重大决策在法律的框架内、在法制的轨道上运行。为适应这一要求，适应强化法制机构地位的需要，应当建立政府法制机构负责人及其工作人员严格选拔制度。候选人员必须受过系统专业的法律教育，不仅专业知识和业务本领过硬，而且要懂政治、懂经济，具备一定的律师执业年限或某一专业特长，具备丰富的社会阅历，具有担任政府部门或公司企业法律顾问的工作经验。执业律师丰富的从业经历有助于其更好地胜任政府法制机构和法律顾问工作。为了配合该项选拔制度，应建立社会执业律师与法制机构公务员双向流动的有效机制。

其次，应制定外聘政府法律顾问选拔制度，确定选拔标准、条件，规定选拔程序，引进竞争机制，让政治素质高、专业能力强、有责任心、热爱公益事业的优秀法律人才有平等机会进入政府法律顾问服务市场。在此基础上，建立社会法律人才专家库，以便能够随时根据需要选择合适的法律专家承担法律顾问事务。

[ 注 释 ]

①刘耀堂.推进律师担任政府法律顾问之甘肃模式[J].中国律师，2012.12.

②沈恒斌.公职律师制度“厦门模式”探析[J].中国司法，2004-5-1.

③刘凌.政府法律顾问制度思考[C].第四届西部律师发展论坛论文集，2011-8-17.

[1]国务院.全面推进依法行政实施纲要[Z].2004-3-22.

[2]江德平.高校法律顾问机构的职能及其配置模式探讨[J].沈阳大学学报，2008.10.

[3]宋儒亮等.论政府法律事务的概念、管理及其处理机制[J].岭南学刊，2013(2).

[4]徐斌.基层法律援助机构律师担任同级政府法律顾问的思考[J].法制与社会，2013.4(中).

[5]罗岸伟.建立刚性政府法律顾问制度.推动法治政府建设[J].中国律师，2013.9.

叶高(1961-)，男，汉族，浙江松阳人，丽水职业技术学院，副教授，研究方向：法学、思想政治和信息管理。

D

A

2095-4379-(2017)15-0217-02