政府采购中质疑前置程序的改革研究

张佳欣

沈阳师范大学法学院，辽宁 沈阳 110036



政府采购中质疑前置程序的改革研究

张佳欣

沈阳师范大学法学院，辽宁 沈阳 110036

政府采购活动是一项复杂且繁琐的活动，供应商的权利时刻受到行政机关和采购部门盘剥侵害的风险，传统的质疑前置程序过于复杂且繁琐经常使得供应商的权利难以得到及时有效的救济，将质疑前置程序进行改革不仅是政府采购迈向法治化的新步伐也对政府采购纠纷解决机制提供了多元化的方法

政府采购；质疑前置；改革

一、政府采购中供应商质疑与投诉制度

(一)质疑与投诉制度简述

质疑与投诉制度，是指供应商在政府采购活动中与政府部门发生争议时救济自己权利的一种解决办法。质疑制度主要是指供应商认为在政府采购全过程中，如若认为政府的采购文件、采购合同内容、招投标过程、以及中标后的合同签订、履行时，发现自己的合法权益受到了非法侵害，可以在法律规定的时间内通过书面形式向质疑部门提出质询和异议，接收质疑的部门主要包括采购人、采购代理机构等。投诉制度主要是指供应商在上述质疑情况下，对采购人、采购代理人的答复和处理结果不满意时、抑或二者不作为时，在法定答复期间届满后可以向同级政府的采购监管部门提出申诉。

(二)质疑权人的界定

质疑权人主要可以分为三类：第一类是指所有准备参与政府采购活动的供应商，所有供应商均可以对整个政府采购活动进行监督与投诉，例如当政府采购人没有依法进行采购活动、未对采购信息及时进行公告、采购活动存在不合法程序等使得供应商无法正常参与到采购活动时，这一类供应商可以进行质疑与投诉。第二类是指在决标阶段的供应商。这一阶段的供应商因没有获得政府的招标文件、被非法排出在评标程序外此类供应商都可以进行质疑与投诉。第三类主要指中标后成为合同相对方的供应商。投诉权人的界定主要囿于质疑前置程序，因此投诉主体仅为质疑供应商。

我国现行立法中关于质疑权人的界定好主要体现在《政府采购法》第52条和《招标投标法》第65条中，其中规定体现出，质疑是投诉的前置程序，供应商要先向采购监督管理部门提出质疑后，才能进一步进行投诉，对投诉结果仍不满意则可以进一步向受理的行政机关的上一级主管机关申请复议或者向人民法院提起行政诉讼。

(三)质疑与投诉受理机构

政府采购工作复杂而又繁琐，主要由各级政府的财政部门设立的政府采购办公室座位下属部门，专门负责政府采购的监督与管理。由我国的历史因素影响下，政府采购中心在早期一直作为财政部门的二级事业单位而存在，甚至一些地区存在一套人马、两块牌子的现象，虽然各地尝试将政府采购的管理部门和操作机构进行分离，但是并没有实现立法意图所期望的监管分离。可是由于我国长期形成的行政管理体制，要想短时间内推翻现有的采购部门设置制度会牵一发动全身，从而影响整个行政管理体制的稳定。

二、国外质疑程序改革的借鉴

世界其他国家对政府采购活动中的质疑前置程序是否必要在立法与实践中均各执一词，主要可以分为两大类：一类是以法国和台湾地区为代表将质疑程序作为进一步审理案件的必要前置程序。以台湾地区为例，供应商向采购申诉审议委员会进行申诉前必须要向招投标机关提出异议，对其处理不满意时才可以采取进一步的救济措施；另一类国家如美国采取的是供应商自由选择的模式，即供应商合法利益受到采购人侵犯时，供应商可自由选择向采购人提出质疑或向其上级行政机关进行投诉或直接向法院进行起诉。

综合来看，由于我国行政至上的观念长期盛行并且政府采购制度无论制度和实践都尚处于初级建设阶段，因此笔者认为结合台湾地区和美国等国家做法的长处，从我国实际情况出发，摒弃质疑绝对前置的制度，结合西班牙政府采购的争端解决方法即废除质疑前置程序，采取质疑通知前置的模式，将质疑诉愿通知采购审理机关即可，供应商在通知后即可自由采取投诉或复议、诉讼等救济手段。

三、我国质疑前置程序的具体改革措施

(一)改质疑前置为质疑通知前置

质疑通知前置程序不仅能够有效保障供应商去申诉、维护自己的权利，并能最大程度的提高救济权利的效率，相比较质疑前置这种繁琐的程序能够更大程度的简化救济程序。质疑通知程序具体可以设置为当供应商权利受到采购部门侵害时，在通知采购部门后，即可以直接向采购部门上一级主管部门或同级人民政府进行申诉或者向人民法院申请司法救济。供应商的通知应当采取书面通知的形式，理由在于其一可以避免供应商未通知采购部门即采取其他救济方式；其二书面通知的形式有利于供应商在救济权利时便于举证，一定程度上解决了行政纠纷举证难这一问题。

(二)质疑前置程序中引入调解方式

对政府采购合同产生的纠纷，主要基于政府采购这一行为兼具民事性和行政性。供应商无论在招标活动的任何阶段，和采购部门产生了纠纷都要经历质疑程序，如果在质疑程序中引入调解制度将有效的解决纠纷，最及时的解决供应商和采购部门的争议从而实现采购活动的利益最大化。调解程序具有灵活方便、程序简便、自觉履行等多方面的有点，在质疑程序中，受理质疑的机关作为调解机关，将供应商和采购部门放在一个桌面上进行调解从而促使双方达成合意，这种合意性为调解方式的适用提供了法律基础，提高了纠纷解决的效率。

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2095-4379-(2017)09-0272-01

张佳欣，沈阳师范大学法学院，行政法学硕士。