浅析耕地占补平衡政策执行难产生的原因

文陈贵宾 (辽宁省国土资源厅财务结算中心)

浅析耕地占补平衡政策执行难产生的原因

文陈贵宾 (辽宁省国土资源厅财务结算中心)

在政府促进经济发展与耕地保护、实施耕地占补平衡政策的过程中 也出现了一些问题 套用美国学者提出的“斯密斯政策执行模型”来寻找这些问题出现的原因 以便完善政策 提高政策实施的效果。

一、政策存在的缺陷

政策合理性的缺失 中国自1997年实施耕地占补平衡制度至今已经20年该政策对耕地的保护取得了巨大成效。但随着中国经济和社会的发展 该政策在实施过程中遇到了很多新情况和矛盾。特别是近几年 一些省、市耕地占补平衡制度难以推进 经常引起争议或质疑的声音。

一 制度中项目平衡的硬性要求与当前的实际情况不适应。占补平衡政策中规定 要求耕地“占一补一”实现项目平衡 但这对于土地后备资源匮乏的省份来说 实施耕地补充工作的难度巨大。这些省份在批复新增建设用地后无法在本省内开展等数量和等质量的耕地补充工作 且受政策约束无法进行跨省异地耕地开垦。

二 补充耕地主体不明确。按照现行的《中华人民共和国土地管理法》的相关规定 用地单位具有补充耕地的义务 耕地占用单位自行补充是其完成的方式 同时要有等质等量的耕地或向当地政府交纳开垦费。建设单位受到土地所有权等方面的约束 很难自行对耕地进行补充 多数政府主管部门通过向其收取耕地开垦费完成其补偿任务 使得一些单位在使用土地中 产生了只要进行了资金补偿就可以随便占用的错误认识。同时对于补充耕地的位置也存在很大差异 造成新增耕地开发费用出现差距 导致单位存在不公待遇 同时开垦费用在使用上 往往存在政府主导一切的情况。

政策目的性的模糊

政策的制度和实施是关键核心 政策出台以后 国家一直努力确保数量和质量上的均衡 并且制定了配套措施但补充情况并不容乐观 主要原因在于 个别县市政府没有真正理解该政策制定的目的 而是应试的完成国家要求的耕地补充任务。例如 个别欠缺土地后备资源的县市政府受政绩考核的驱使 为实现耕地占补平衡, 以致把村内林地也纳入了挖潜复垦计划中 而这完全与耕地占补平衡政策执行的初衷相违背。执行机构进行补充耕地前 没有做到对林地为代价进行耕地开发 这样的事情时有发生 引起了生态环境问题 同时加大了自然灾害出现的机率 新增土地由于客观情况 使得其成本大大增加。

政策执行细节的偏差

补充耕地的质量与数量之间的平衡关系差。为了实现耕地被非农建设项目占有的同时 确保中国的农业综合生产能力不下降 土地法中明确规定 补充的情况要按照相应的等级进行调整 但是不允许以补充质量等级高的耕地为由而减少补充耕地的数量。但各市的实际情况是 建设项目占用的大多是城市周边地势平整开阔、质量等级较高的耕地 补充的耕地多为零散区域、土地等级较低的耕地 二者之间的质量和产出率相差很大。所以 为了实现“产能平衡”就必须通过增增加土地的数量来弥补耕地减少带来的问题 大大的降低了单位耕地的生产能力。

二、执行力不足

执行机构的资源配置不足

县市政府的执行不到位 其中表现在 得不到上级主管部门的重视 使得政策执行中出现物资匮乏的情况 导致财力短缺 缺少政策执行的条件 客观上导致无法执行。另外通过调查发现目前执行的理念比较缺乏 执行的资源紧缺和人才的缺少也是其原因之一。同时 执行机构的职权不清晰 缺乏整套可行的方案 使得补充数量无法确定所以实施中难以实现有效预见。

据省级政府对耕地占补平衡核查情况的数据显示 2007年至2012年期间各市验收的新增耕地面积为8.73万公顷 平均每年1.75万公顷 如此大的任务量 从初始的项目踏勘设计 到对项目施工进度的跟进 再到项目建设质量的管理 最后对项目进行验收复核 这一系列工作都需要大量人力和时间 仅凭府国土部门的一个科室或几名工作人员根本无法保质保量的完成。加之个别部门不按照土地开发整理项目管理的要求实行项目招投标 不安排工程监理更难以保证耕地开发项目的质量。

执行人员素质能力不高

执行机构在政策执行中 人作为主体 其工作人员的主观意愿必然会影响执行机构的政策执行情况。假设“耕地占补平衡政策”是制定出的最理想化的耕地保护政策 政策执行部门也具备充足的物质基础和人力资源 那么导致政策执行力不足的因素必然是执行机构的主观原因。首先 耕地占补政策执行的第一线为县级政府部门 人员素质良莠不齐 个别工作人员欠缺专业素质。无论是执行机构的资金保障和物质支持 还是增加人员编制的配置 都只能解决客观上的外部问题 都是从外部的角度解决问题。另外 执行人员不能完全理解政策制定的目标 就无法准确掌握政策的要点。作为政策的执行主体 无法完全履行职责 导致相关政策执行不到位。

三、目标群体的不作为

目标群体的概念 是直接受到公共政策的影响 从概念上讲 公共政策的目标就是让目标群体接受政策 并采取相应的行动 规范个人的行为 协调群体之间的关系 实现目标群体的作为或者不作为 所以 公共政策实现的关键是目标群体对政策的态度和行为。

目标群体的利益诉求不同

在耕地占补平衡政策执行中 不同群体有着不同的利益诉求 比较突出的问题是 建设单位占用耕地与耕地保护之间的利益冲突。经济建设是考核各地政府政绩的重要指标 推进城镇化建设、扩大城市规模和房地产开发等是各地拉动经济的主要措施 这就导致需要大量的占用现有耕地。经济发展作为考核地方政府政绩的重要指标 部分地方急于作出成绩 必然导致“先占后补、多占少补”情况发生。另一方面 建设单位作为耕地占用的主体 有义务开垦新的耕地。但建设单位作为企业 企业的目的是利益的最大化 所以个别建设单位出现想方设法少缴土地复垦费或将复垦费向政府一缴了之的情况 不愿意承担其应尽的义务。一些县市政府想尽快完成占补数量的硬性任务 加之缺乏对其有效的严格监管 占用耕地的建设单位只管“出钱” 实施耕地补充工作的机构只管“收钱” 新补充的耕地与被占用的耕地在数量和质量方面是否平衡 均不在占补双方的考虑范围之内。

目标群体的政策认同缺失

认同是对某一事物的赞同和认可即主体认识的同一性。“要想使政策有效的贯彻执行 就必须调动起各方面的力量和人员的积极性 因为某一政策要想有效贯彻执行则需要这些人员的认可和参与”。如果政策能够有效实施 就必须取得全部群体的认可 假设目标群体对政策不认同、不了解 持不合作的态度 那么政策的执行就会失效。执行主体一方无法决定占补平衡执行的效果。当然 目标群体的态度对于政策执行的效果也有很大关系。经过近些年的发展 中国很多人对于粮食安全的认识有所提升 但大多数人对土地安全、粮食安全的危机意识还不高。在目标群体中 还是有很多人或企业习惯从个人利益出发 大面积占用优质耕地 对耕地的补偿敷衍了事 对应当承担的社会义务认识不足。

四、执行环境的阻碍

复垦后备资源不足

目前 中国城市化进程在不断加快 城市的规模在不断扩大 随之而来的就是面临着占用耕地量的逐年加大耕地补充任务不断加重。城市周边地区的土地开发利用程度相对较高 很难开发为耕地后备资源 全省范围内难以找到大面积的可以开发成耕地的未利用土地 只有少量无法被开发的裸岩石砾地及生态湿地 只能通过农田整理及村庄整理来增加耕地面积。而现实情况是通过村庄整理或者农田整理的方式补充耕地 会有很多制约因素在里面。因为经济越发达的地区人口越密集 现有相对较高水平的农田 在道路、排水等基础配套设施方面也得到了很好的支持主要是灌溉和排水条件更好的高收益水田 在这样的条件下即使投入大量资金进行农田整理 增加耕地有效面积也较小。国家在土地利用总体规划中对村庄整理的潜力进行了深入分析 并且安排了重点项目 但实际情况在实施过程中难度较大。因为随着农民收入的提高大都建起了新房 这就使得拆迁和安置费用大幅增加 而现有对复垦整理投入的资金不足难以承担如此巨大的费用。此外 受传统思想影响 许多农民不愿意离开祖辈生活的地方 这也增加了对村庄进行整体搬迁的难度。

激励监督机制的匮乏

中国耕地占补平衡工作在对补充耕地质量的监管制度方面一直采取硬性的法律约束方式 要求地方政府必须完成的刚性任务 而对按质按量完成任务后的奖励和激励机制则缺失。作为第一产业的农业 其利益远低于其他两个产业 受经济效益的影响 地方政府缺少动力开展耕地补充工作 农民也因农业利益低而缺少开垦新耕地的积极性。按现行政策要求 地方政府在验收新补充耕地时 以地形部位、土壤质量、灌排设施、田间道路及周边污染的情况作为验收标准 对后期的培养肥力关注较少。这就导致了有些补充的耕地因交通不便、灌溉条件不理想等原因 农民的耕种成本被大幅提高 以致农民不愿耕种 处于粗放利用状态。