法官审判绩效考核的路径探析——从“以案件数量为中心”到“以审判实绩为中心”

●李冬华

法官审判绩效考核的路径探析
——从“以案件数量为中心”到“以审判实绩为中心”

●李冬华

现有的法官审判绩效考核体系仅以建立在结案数基础上的各种数字化结果为依据，这种“以案件数量为中心”的考核机制对于最为重要的庭审活动和裁判文书撰写没有半点着墨，存在诸多弊端：部分考核指标设计未能尊重司法规律、考核结果没有反应审判质效真实状况、考核机制未能促进法官良性竞争和成长。基于庭审和裁判文书撰写能力是法官最重要的两项技能，应当采用“以审判实际为中心”的考核机制，即在对法官进行审判绩效考核时应把对庭审和裁判文书的考核作为重点，同时对数字化考核结果进行合理化改造，构建成以庭审为基、以裁判文书为干、以调研能力为枝、以数字化实绩为果的树形结构考核模式。

法官 审判绩效考核 路径探析

一、问题的缘起

法官审判工作是一项极为复杂的智识活动，但在向外界展示时多以数字说话。在一次S省人大会议上，时任高院院长列举了一组数字：全省法院各类案件经过一审、二审后当事人服判息诉率达到99.4%，经过再审之后达到99.9%。有位代表称赞法院办案质量为“黄金品质”。而随着近年来收案数量的激增，法官的年均办案数也持续增长，有的法官一年办到600多件案件，法官承受着巨大的工作压力。可惜的是，“黄金品质”的办案质量和异常辛苦的审判工作没能传导给社会公众，未能赢得公众的理解和认同，法院自身使用的话语体系显然已经不符合日益复杂的审判活动，甚至给公众理解法官工作和服从法官裁判带来了一定程度的障碍，这的确值得反思。

在法院内部，法官流失已经成为司法体制改革必须面对、必须解决的问题。2015年，全国法院辞职的法官达到1000多人，在全国共20万法官中占比0.5%左右。考虑到辞职者大多是业务骨干，其给法院系统带来的冲击不容小觑。①中国政法大学法学院副院长何兵教授在接受南方都市报采访时，提出一个观点，即中国法官太多了，所以法官流失对法院不是问题，但一个显而易见的问题是，只有优秀的法官才有勇气在年近不惑甚至更大年龄时辞职离开法院，他们是法院的灵魂，法院的现有工作人员的确有很多没有发挥到作用，但应该分流的是这些不能产生价值的人，绝对不是优秀的法官，法官离职对法院来说绝对是灾难。2016年1月份网络直播的“快播”案，让网民评论为辩护人花样“吊打”公诉人，如果优秀法学毕业生不再把法官职业当做一个安放理想的职业，如果我们坐视一个个优秀的同行离开法院，有一天，我们很可能不会再是“快播”案的观察者，而很有可能成为被“吊打”的对象。权力不能掌控一切，有足够权威的权力才可以。何兵教授的观点见《法院改革，不仅仅是取消绩效考核问题》，http：//news.163.com/15/0201/04/AHBH1OIA00014AED.html，2016年7月15日。2016年2月份召开的全国高级法院政治部主任会议上，周强院长强调要“落实从优待警措施，切实做到以事业留人、以感情留人、以适当待遇留人。”在当前的公务员管理体制下，法官的待遇不可能有较大的突破，但在以事业留人、以感情留人上还是有不小的腾挪空间，其中，转变法官审判绩效考核理念，从以“案件数量为中心”转到“以审判实绩为中心”的考核模式上来，为法官提供公平、公正的竞争环境是重要的一环。

二、以案件数量为中心：现行法官审判绩效考核的核心向度

目前，从全国各地法院的情况来看，法院在对法官进行审判绩效考核时采用的指标通常有：结案数、案件收结比、服判息诉率、调解撤诉率、上诉率、上诉改判率、上诉发回重审率、再审改判率、再审发回重审率、正常审限内结案率和结案均衡度等，其中，结案数是其他指标的基础，也就是说，整个的审判质效考核体系是以案件数量为基础架构起来的。这种量化考核的方法最大优势就是直观、方便统计，但审判活动是非常复杂的，如果能做到简单量化即可进行科学考核评估无疑最受管理者和法官欢迎，但从实践来看，这些指标的设计存在很多问题。

(一)部分考核指标设计未能尊重司法规律

考核指标设计首先应该尊重司法规律，但部分考核指标未能做到这一点，比如，调解撤诉率指标，有学者认为，这一标准违背我国民事诉讼法的规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第9条规定：“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。”这一规定首先明确了调解自愿原则，它的内容包括当事人对是否采取调解结案方式的自愿，也包括对调解协议内容形成的自愿。这是调解最基本的原则。因为调解基于当事人的自愿，有多少案件可以采取调解方式结案，并不由法院或者法官决定，法院以及法官无法预知多少案件可以调解结案。所以，将调撤率作为法院或者法官的业绩考核标准是没有法律根据的。②孙宪忠：《“调撤率”不宜作为法院绩效考核指标》，载《中国社会科学报》2013年4月10日。实践中，调撤率指标的危害性也是显而易见的：一些民事案件，本来当事人之间的权利、义务和责任清清楚楚，可是法院、法官为了完成调撤率指标，并不及时地为当事人作出裁判，而是以时间为软性手段强使当事人服从调解，甚至“自愿撤诉”结案。甚至在有些情况下，法官为了完成调撤率指标，强制当事人进行调解，也就是采用“压服”手段，虽然这种压服常是软性的，但是当事人迫于形势不得不忍让，甚至失去很多正当利益。此时，当事人看似已经撤诉，但是却失去了对法院和法律的信心。如果说由片面追求调撤率指标而导致的司法公信力下降还不够直接的话，由调解案件引发的再审和上访则教训深刻，事实上，很多法官都认识到了调撤率指标的弊端所在，但为了防止考核数据太难看，或迫于领导的压力，仍然对这一指标孜孜不倦的追求着，甚者，有法官采用非常手段动员当事人撤诉再起诉，或人为的制造一些案件，待案件进入法院后采用不交诉讼费的方式被法院按撤诉处理，浪费了大量的司法资源，给法院管理带来混乱。

(二)考核结果没有反映审判质效真实状况

考核结果应当反映审判质效真实状况，但实践中并非如此。以上诉改判率、上诉发回重审率这一组数据为例，当事人选择上诉，部分的确是对一审判决有异议，但很多当事人上诉的目的是拖延诉讼以规避执行，或为了争一口气，到了二审，诉讼争议的事实或证据如有新的变化会导致改判或发回，二审法官如对案件有不同的理解也可能会导致改判或发回。故简单以上诉率高低作为判断案件公正与否的指标，有失偏颇。而且，由于一审法院的法官害怕案件上诉后被扣分，而事先揣摩二审法院法官的意见，甚至进行内部请示，这种做法实质上等于取消了二审程序，结果导致二审变为一审，变相地剥夺了当事人的上诉权，违背了我国的两审终审制度。它实质上是在取消上下级法院之间必要的分权和主审法官应负的责任。在很多时候，这些制度甚至变成了个别领导人干涉法官独立裁断权、贯彻私意的“合法化”通道。③王宏、王明华：《法官内部考核机制研究》，载《山东师范大学学报（人文社会科学版）》2006年第1期。这也使上下级法院的指导关系变得模糊不清，很多法官都表示，在诸多关于案件的法律意见中，最在乎上级法院的意见，因为不遵循其意见的直接后果是案件被改判，进而被扣分、接受本院审委会或有关部门质询。还有些指标，如服判息诉率，根据报道出来的情况，全国各地基层法院的服判息诉率都在90%以上，也就是说通过一审，90%以上的案件当事人都服从一审裁判，但事实是，当事人由诉转访的很多都是一审终结未提出上诉，可见，服判息诉率指标好并不意味着审判质量就好，审判效率就高。

(三)考核机制未能促进法官良性竞争和成长

现有的法官审判绩效考核机制是以数字说话的，以结案数为例，不仅仅用于考核加分，立功受奖时往往也把其作为一项重要考量指标，对优秀法官的宣传报道中也多见办案数量较高的字眼，但这种考核机制饱受法官诟病。比如，一个业务庭内的法官会有业务能力高下之分，庭长在分配案件时通常会把疑难复杂案件和某些较难审理的案件类型交给业务能力较强的资深法官审理，审理一件这类案件所用时间和精力可能会超过审理几十件甚至上百件物业合同纠纷、电信合同纠纷系列案件，与那些进入法院后自动撤诉、调解后撤诉的案件类型更是不可同日耳语，而这些案件因当事人之间矛盾较深，争议较大，恰好是容易上诉的案件，被改判的几率也高于其他案件，由此导致资深法官虽付出了多倍的体力和智力，但考核结果还不如一般法官。由此可见，考核结果与法官的能力和付出并不能划等号，故建立在这些指标考核结果之上的奖惩机制当然也就无法实现激励、引导法官廉洁、公正、高效地完成审判工作的预期目标。据观察，在法院系统内存在为数不少业务能力较强，但考核结果不够突出，又由于过于钻研业务，专业气质较浓，在领导和同事之间缺少融通能力的法官，这些法官无论在评先树优还是在职级晋升方面都因缺少纯粹行政机关所必须的“领导素质”而居劣势，近些年来，选择离职的不少是此种类型的法官。可见，法官离职并非完全因为压力大、待遇低等问题，还与考核机制有关，如果不改变现有的考核机制，员额制改革后仍然不能阻挡住法官离职的步伐。

三、应然状态：法官审判绩效考核的原则、目的和价值

许多国家把绩效评估推及到了司法部门，如美国、加拿大以及欧洲等国逐步推行法官绩效考核、司法质量评估或司法绩效评估制度。④张军主编：《人民法院案件质量评估体系理解与适用》，人民法院出版社2011年版，第8页。鉴于全国各地法院的情况差别较大，最高人民法院一直没有出台统一的法官绩效考核指标，但多年来，地方各级法院都一直在为制定统一、科学、完善的业绩考评体系而努力，对以监督和管理为己任的上级法院和法院领导而言，要获得法官司法行为的相关信息以激励法官和加强管理，解决方法之一就是制定越来越复杂繁琐的业绩考评指标，通过设定、衡量和运用一套科学的量化考评标准以帮助他们了解辖区内法院、法庭、法官的工作努力程度、廉洁程度和审判质量，从而减少因事后信息不对称而引发的法官道德风险。⑤艾佳慧：《社会变迁中的法院人事管理——一种信息和知识的视角》，北京大学2008年博士学位论文。当然部分考核指标由于设计不够合理，对司法行为起到了负面的导向作用，如结案率考核指标导致很多法院到年底不再收案，致使老百姓“求告无门”。为更好地尊重司法工作规律，尊重法官主体地位，进一步调动广大法官办案积极性，2014年12月，最高人民法院党组决定停止对高级人民法院进行考核排名。⑥赵翔：《取消考核排名：树立科学的政绩观》，载《人民法院报》2014年12月28日。但取消考核排名，并不意味着取消一切业绩考核指标，更不意味着多年来开展的案件质量评估工作和审判绩效考评工作是无效或多余的，问题的关键是要设计一套科学、合理的评估体系。

(一)原则——尊重司法规律

审判权是一种判断权，审判活动本质是一种判断。形成独立判断的前提是要进行独立的思维。如果法官判断的过程受到干预，那么它必然会影响判断的结果，进而影响司法公正。因此，法官考核必须尊重审判规律，以不影响司法独立为基本原则，决不能以牺牲法官的独立判断和裁判权的完整为代价，借法官考核之名，来设置“法官之上的法官”或与法官分享审判权的机构，干预司法独立。因此，法官考核只能是一种事后和宏观的评价，而不是审判过程中的评价或干预，也不是对个案的评价或干预。如果在个案审理中法官之上还有法官，那么法官的独立判断便会荡然无存。对法官的评价应在确保法官中心地位和审判权完整的前提下，实行监督式的管理，避免法官在诉讼过程中因受制于人而打破其冷静思考的空间。

(二)目的——提升审判质效

古今中外，在任何行业、组织内都存在一定的考核制度，合理、规范、系统的考核制度有利于工作目标的达成和组织体的有效运转。就法院工作来讲，确保审判高质、高效是设置审判绩效考核的直接目的，即通过司法质效目标的设立与实施，实现对司法质效的测评和应用，从而使司法质效持续不断地改进。某种程度上说，绩效考核是法院领导进行行政工作的第一抓手，也是其政绩的最大体现。这也是为什么在每年的两会上，法院工作报告中充斥各种数字的原因。法院院长希望通过绩效考核促进审判案件的质量和效率目标的达成。近些年来，法院进行了一系列的改革尝试，如小额诉讼、简易程序、刑事速裁、陪审制改革等等，无一不是为了促进审判质效的提升。

(三)价值——实现有效激励

对法官进行审判绩效考核是加强队伍建设的一项重要举措，通过将审判绩效考核与评先评优、职级晋升、工资福利、培训机会等有机地结合起来，一方面对于在审判绩效考核中表现优秀的法官予以各种奖励和机会的优先考虑，另一方面按照权责对等原则，对考核结果较差的法官视情节轻重，予以一定的问责，最终，通过绩效考核实现对法官的激励和约束，达到奖优罚劣的效果。一个公平、公正的法院环境才能获得法官最大程度的认可，从而最大程度地调动法官的工作积极性。

四、以审判实绩为中心：对现有法官审判绩效考核体系的修正和完善

虽然现有的法官审判绩效考核体系偏重以案件数量为中心,具有片面性和不周延性,但这种考核体系已经在实践中运行多年，不宜贸然将其推翻另行建构，而应对其修正，使其更符合司法运行规律，更有利于提升法官素质和审判水平。

(一)转变考核理念

科学、合理的考核机制一定是奖优罚劣的，那么具备什么样的素质才称得上优秀法官呢？有人认为优秀法官的品质是高洁，即品格、敬业和能力。⑦昃晶雯：《法官的气质》，载《人民法院报》2015年4月12日。品格和敬业自不用多言，没有高尚的品格和道德，难以擎起判断人间是非、裁断曲直公正之天平，没有一定的敬业精神，难以应对势如洪水、状如爆炸般的诉讼案件涌入，但有了高尚的品格和敬业精神还远远不够，法官必须要有足够的能力。谈到能力，不同的阶段有不同的需求，在改革开放初期，经济社会活动还不是很纷繁和复杂，进入法院的案件法律关系普遍比较简单，无论是事实认定还是法律适用都不太复杂，矛盾也比较容易化解，但近些年来，随着改革开放的深入和市场经济的发展，人与人之间的交往形式越来越复杂，积聚的各种矛盾越来越凸显，进入法院的案件不仅数量多，而且疑难复杂、新类型案件日趋增多，这给法官的能力带来很大的考验，如果说侧重“案结事了”的调解是前些年法官的工作重点，近些年，准确认定事实、依法进行裁判已经成为法官最重要的工作，很多案件需要法官在规范和事实之间往返流转多次，这就要求法官不仅具有渊博的法律知识、精深的法律素养、丰富的司法经验，甚至还具有通过个案裁判引领社会良好风尚和社会主义核心价值观的能力。

鉴于法官的工作任务和工作重点已经发生变化，有必要在审判绩效考核的指标设计上予以体现。多年来，我们考核的重点是数字化的审判结果，而审判活动是一系列程序的组合，从接收立案材料开始，审判活动就开始启程，接下来可能是送达、保全、开庭、调解、撰写裁判文书、结案、归档、裁判文书上网等一系列活动。⑧采用列举的方式显然无法穷尽审判活动的所有环节，有些案件要经过多次开庭、多次调解，甚至整个送达过程都异常艰辛，部分案件还要向审委会汇报，经过审委会讨论。审判活动的核心、也是最为重要的环节是庭审，然后就是庭审活动的产品——裁判文书。现有的考核体系仅以建立在结案数基础上的各种数字化结果为依据对法官进行考核，对于最为重要的庭审活动和裁判文书撰写没有半点着墨，显然是片面的，不科学的。因此，首先要转变审判绩效考核理念，摆脱固有的“以案件数量为中心”的考核模式，转到 “以审判实绩为中心”的考核模式中来。

(二)实行法官自治管理

我国现行的审判绩效考核体制与普通行政机关的考核思维模式是等同的，是科层式的管理，管理者设定了精确的考核指标旨在制约、监督和激励法官的裁判行为。在这种考核思维模式中，法官是考核的客体，而非考核的主体，法官处于被动被“考”的地位。基于法官在考核中的被动性，法官对考核是消极的、应付的，甚至是抵触的，这种考核模式带来两个后果：一是考核的效果没有最大化的发挥出来，反而挫伤了法官的工作积极性和主动性；二是造成了考核者与被考核者之间的摩擦、冲突，消减了考核的正面作用。

一个优秀法官的培养需要较长的时间周期，待其法律知识、裁判技能、办案经验等同时达到一个较高的层次时，基本上到了人生的中年时期，在他们每日与大量案件和形形色色的当事人交锋时，他们的同窗或已成为行政机关领导、公司高管、律所主任、法学教授，形成鲜明对比的不仅仅是权力的大小、收入的高下，更多的是是否对工作拥有自主管理和支配权。由于精细化审判绩效考核体制的存在，法官试图拥有自主、宽松的工作空间存在不小的难度，这与法官裁判案件所必备的精神自由度形成强烈的反差，法官需要经常在这种反差和冲突中寻找平衡，有些法官选择离开法院也是基于这样的原因。

因此，虽然法官审判绩效考核是必要的，但必须是以法官为本的，协商式的，以规范司法行为、提升审判质效和促进法官培养为目的的管理。最有效的方法是吸引法官参与到管理中来，由考核的对象变为考核的主体，实现法官自治管理。

(三)修正：构建树形结构考核模式

基于庭审能力和裁判文书撰写能力是法官最重要的两项技能，在对法官进行审判绩效考核时应把对庭审和裁判文书的考核作为考核的重点，同时对数字化考核结果进行合理化改造，构建以庭审为基、以裁判文书为干、以调研能力为枝、以数字化实绩为果的树形结构考核模式。

1.由法官组成考核小组进行考核

设立庭审考核小组、裁判文书考核小组、调研考核小组、二审发改案件考核小组、案件权重考核小组等若干个考核小组，组员从法官中遴选产生，由政工部门负责对小组进行管理和组织。由法官担任考核小组成员，既保证了考核的公平、公正，又使法官从考核的对象变成考核的主体，消减了其对考核的排斥心理，使考核更容易被法官接受。

2.平时考核和集中考核相结合

整个考核体系以平时考核为基础，与集中考核相结合，其组织运行，由政工部门牵头，各考核小组各负其责，整个体系前后呼应、环环相扣。庭审考核可以季度为考核单元，由法官上报一次庭审至考核小组，由考核小组按照考核标准进行评定后确定考核得分；裁判文书考核可以月为考核单元，由裁判文书考核小组对上个月所有公布的裁判文书进行考核；调研考核可以季度为单元，每季度进行一次汇总；二审发改案件考核可以月为单元，由考核小组对上个月被发回或改判的案件进行责任认定；案件权重考核以月为考核单元，由考核小组对上个月所有法官的办案数量进行权重换算后重新进行计量。有些考核还要结合集中考核进行，比如，可每半年组织一次大型庭审观摩，每年组织一次优秀裁判文书评选、典型案例评选。

3.合理分配考核项目权重

庭审驾驭能力是一个法官的重要素质，毫不夸张地说，一个法官是否优秀，首先要看他的庭审能力。在考核的树形结构中，庭审是根基，应占到考核比重的40%。裁判文书是展示人民法院司法公正的“窗口”，是体现法官办案质量和司法能力的“名片”。⑨孙海龙：《让每一篇裁判文书都体现公平正义——如何提高裁判文书质量》，载《人民司法》2013年第23期。在考核的树形结构中，裁判文书是树干，也应占到考核比重的40%。数字化实绩也非常重要，但因为法官的审判活动更多的是智力投入，用20%的权重来衡量较为合适。调研能力是衡量法官能力的一项重要指标，但其并不被日常的审判活动所囊括，所以定为加分项目较为适宜。

结语

近年来，进入法院的诉讼案件增速迅猛，以所在法院为例，每年收案保持15%左右的增幅，收案基数越来越大，导致案件绝对数量与五年前相比即将翻番，特别是去年5月1日开始实施立案登记制以来，很多以前不予立案的案件也进入法院，法院的工作任务更加繁重，而与此同时，法官离职特别是优秀法官的离职似乎加快了步伐，这着实令人痛心、揪心。在当前司法改革的关键时期、困难时期，对法官进行审判绩效考核时宜从“以案件数量为中心”转到“以审判实绩为中心”的模式中来。这不仅仅是考核模式的变化，更重要的是考核理念的转变，因为考核不仅是一种管理手段，更重要的是通过考核促进法官的成长。法治的进步、司改目标的达成离不开精英法官聚集起来产生的动能，这是考核应该关注的重点。

(作者单位：济南市市中区人民法院)

责任编校：郝晓越