边疆民族地区精准扶贫开发问题探究——以云南省盈江县为例

段生武 黄增斌

（中共盈江县委党校 科研室，云南 盈江 679300）

边疆民族地区精准扶贫开发问题探究
——以云南省盈江县为例

段生武 黄增斌

（中共盈江县委党校 科研室，云南 盈江 679300）

边疆民族地区的扶贫工作是全面建成小康社会的重点和难点，是构建社会主义和谐社会的关键环节。盈江县的精准扶贫开发已取得显著成效，同时也面临诸多的困难。从盈江县的精准扶贫开发实践看，边疆民族地区实施精准扶贫，一是加大对民族地区贫困地区群众的思想引导，破解农村发展难题。二是构建民族地区农村教育培训体系，全面提高贫困群众劳动能力和素质。三是加大“挂包帮、转走访”和驻村扶贫工作力度。四是狠抓“直过民族”和人口较少民族的精准帮扶。五是经费有保障，确保贫困地区扶贫资金落到实处，才能逐步实现脱贫致富、全面小康的目标。

民族地区；精准扶贫；思想引导；教育培训；精准帮扶

党的十八大以来，习近平总书记多次围绕“全面建成小康社会”提出了系列新思想、新论断和新要求，准确把握当代中国实际，科学回答了全面建成小康社会面临的诸多重大问题。他一再强调：“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”“小康不小康，关键看老乡”；“一个民族都不能少”；“不能丢了农村这一头”……这一系列论断，充分体现了中国共产党把13亿多中国人全部带入全面小康的坚定决心。

一、盈江县扶贫开发的实践与成效

盈江县是云南省德宏州最大的县，辖7乡8镇、1个农场管委会，103个村（居）委会、1152个村民小组，总面积4429平方公里，2014年，盈江县总人口313933人，其中农村人口207196人，占总人口的66%。目前，盈江县实有贫困建档立卡8493户3.41万人，占德宏州的35%，贫困人口发生率为13.6%，被列为云南滇西边境片区扶贫县。县内共有5个扶贫重点乡镇，23个贫困行政村，322个贫困自然村，贫困户中有80%分布在山区。2015年，盈江山区农村常住居民人均可支配收入3700元，只占全县农村常住居民人均可支配收入7343元的一半左右。贫困户大多生产生活条件恶劣，增收致富难、生产生活条件差、就医难、上学难、饮用水不安全等问题比较突出，教育、文化、卫生等软硬件严重滞后。加之盈江县地震、滑坡、泥石流等地质灾害频发，2008年以来已先后发生5次5级以上较大地震，旧伤未愈、再遭新创，许多群众旧账未偿、又添新账，经历多次地震后的群众生产自救能力极弱，因灾返贫、因灾致贫现象突出。在云南省委、省政府和德宏州委、州政府的坚强领导下，盈江县委、县政府高度重视扶贫攻坚工作，紧紧围绕1个主战场、2年脱贫、3年巩固的扶贫工作思路，勇于担当，主动作为，采取更加精准有力的举措，强力推进扶贫攻坚工作，取得了初步成效。

（一）突出责任精准，合力助推战贫困

加强对扶贫攻坚工作的组织领导，确保有一支敢于担当负责的队伍主抓扶贫攻坚工作。

1.建立强有力的领导机制。盈江县成立了由县委书记、县长任“双组长”的扶贫攻坚领导小组，下设办公室和项目资金整合、产业发展、党群共建、组织保障、宣传报道、责任考核、工作督查等专项工作组，每个工作组由县处级领导挂帅负责。同时，成立盈江县易地扶贫搬迁3年行动计划工作领导小组和“挂包帮、转走访”联席办公室，在全县各乡镇也成立了相关组织领导机构。

2.选配敢担当的工作队伍。扶贫办机构单设为县政府工作部门，领导班子配为1正4副，编制增加到20名；抽调12名工作人员到县联席办工作，负责开展扶贫攻坚、易地扶贫搬迁和“挂包帮、转走访”办公室日常工作。

3.选派会干事的帮扶工作队员。整合抽派了402名工作队员，任命69名村第一书记，组建每村不低于5人的69支帮扶工作队驻村开展工作。

4.制定系统性的议事机制。采取“一二三”会议制度，即由扶贫攻坚领导小组办公室每月组织召开一次专题会议，县政府常务会每两月召开一次扶贫专题研究分析会，县委常委会每季度听取一次县政府关于扶贫攻坚工作推进情况汇报，使扶贫攻坚工作能扎实推进并取得实效。

（二）突出对象精准，分类施策抓重点

1.统筹力量，实施精准挂包帮扶。县委常委和县人大、县政府、县政协主要领导挂乡包村、其他县级领导和部门包村负责，实现所有贫困乡镇、村、组挂包工作全覆盖。采取“432”措施结对帮扶贫困户，即县处级领导帮扶每人不少于4户，科级领导每人不少于3户，一般干部职工不少于2户。截至2015年3月已有3个省级单位、27个州级单位、91个县级单位进驻到15个乡镇实施挂联帮扶工作，13名厅级领导、344名处级领导、1602名科级领导和3033名干部职工结对帮扶9140户贫困户，实现结对帮扶全覆盖。

2.明确扶贫规划目标及脱贫路径。扎实开展“回头看”工作，对扶贫对象进行拉网式排查，对扶贫需求进行逐户细化分类，找出“穷根”，县乡村逐级制定完善脱贫计划，细化帮扶措施，对盈江县9140户34118人贫困对象对症下药，将采取“六个一批”确保现行标准下贫困人口全部脱贫摘帽的目标，即发展生产脱贫一批2831户10565人、易地搬迁脱贫一批2068户7716人、生态补偿脱贫一批138户520人、发展教育脱贫一批551户2060人、恢复重建脱贫一批1666户6219人、社会保障兜底一批1886户7038人。

（三）突出措施精准，政策配套强支撑

1.科学制定扶贫攻坚政策体系。制定出台《中共盈江县委、盈江县人民政府关于举全县之力打赢脱贫攻坚战的决定》等12个精准扶贫脱贫系列文件，围绕“六个一批”“十个到村到户”“八大工程”强化工作措施，并完善8个配套文件。按照贫困户脱贫需求，分类将政策细化落实到户到人。

2.出台易地扶贫搬迁特惠政策。确定易地扶贫搬迁户的类型和补助标准，即进城购房搬迁户、建档立卡户每户补助8万元，非建档立卡户每户补助6万元；向县城周边集中搬迁户、建档立卡户每户补助6万元，非建档立卡户每户补助4万元；集中或分散搬迁户、建档立卡户每户补助6万元，非建档立卡户每户补助2万元。

（四）突出项目精准，强势推进助脱贫

1.积极实施整乡整村推进项目建设。2011年以来，盈江县共投入各级财政专项扶贫资金1.93亿元，信贷扶贫资金2.095亿元，整合各部门资金8.5亿元，已实施了芒璋乡、卡场镇、苏典乡3个扶贫整乡推进项目，预计组织实施的勐弄乡、油松岭乡、盏西镇3个扶贫整乡推进项目已通过省扶贫办的评审。县内16个行政村整村推进项目、66个自然村整村推进项目、23个边境县重点村项目已顺利实施。

2.广泛开展摸底排查。组织力量进村入户开展全方位的摸底排查，摸清搬迁底数，特别是紧盯居住较为分散、交通不便、生态脆弱、长远发展极为困难的急需搬迁贫困户和危房户，做到了排查全覆盖。

3.全力实施易地扶贫搬迁新村建设规划。根据县内6590户农户的实际需求，已确定42个整村搬迁安置点，其中8个为灾后搬迁改造点，共搬迁农户2929户12347人，其中建档立卡1249户4755人。在实施易地扶贫搬迁过程中，盈江县坚持做到易地扶贫搬迁与美丽宜居乡村建设和盈江“5·24”“5·30”地震灾后恢复重建结合起来，围绕建设美丽宜居乡村、打造乡村旅游品牌和民族传统村落工作，提出每个乡镇重点打造两个以上特色村落的目标。突出重点向旅游环线靠拢、向产业发展带靠拢、向新型园区靠拢、向县城靠拢、向集镇靠拢、向中心村靠拢的“六个靠拢”进行选址布局，形成以平原镇、旧城镇、盏西镇为中心的三个组团式搬迁模式及42个易地扶贫搬迁安置点。坚持高标准规划、高标准建设，聘请四家设计公司全面进驻搬迁安置点开展规划设计，结合傣族、景颇族和傈僳族等民族宜居建筑特点规划设计。

4.加大项目资金整合力度。盈江县涉农部门项目资金80%用于精准脱贫项目建设，20个县直部门签订项目资金整合责任书，2016年初已整合20个县直部门216个项目约5.77亿元的资金。同时，加大金融资金撬动力度，县政府搭台向农发行贷款8亿元、州承贷3亿元，到位6亿元，主要用于易地扶贫搬迁民房建设和新村基础设施建设。目前，已经发放民房贷款5754万元，涉及959户建房群众。2016年初县级财政预算投入2000万元用于扶贫攻坚，其中1050万元用于扶贫攻坚基础设施建设和产业发展，750万元用于易地扶贫搬迁委托代建服务费，200万元作为扶贫攻坚专项经费。所有涉及扶贫攻坚财政资金，必须进入扶贫专户，集中审核把关，使扶贫资源配置目标更加聚焦、管理更加精细、资金使用更加高效。

（五）突出精准考核，严格奖惩机制

1.严格落实目标责任制。县委、县政府与15个乡镇签订扶贫目标责任书，将扶贫攻坚工作任务分解明确到乡镇、部门和个人，牢牢抓住时间节点。

2.健全奖励激励机制。对提前脱贫摘帽的乡镇给予100万元的资金奖励，对如期脱贫摘帽的给予50万元奖励，同时，每年对抓精准脱贫、产业发展、禁毒防艾、民族宗教等特别出色的基层党组织和优秀村民小组或居民小区的党总支、支部书记，采取以奖代补进行考核奖励。

3.完善督查惩处机制。县委、县政府与所有挂包帮扶干部均签订承诺书，严格按照云南省委、德宏州委相关纪律要求开展工作。加大监督执纪力度，县委工作督查组定期不定期对易地扶贫搬迁、扶贫攻坚任务落实、驻村队员在岗工作和资金使用、项目实施等情况开展督查，对不完成扶贫任务、实现不了承诺的，工作不力、敷衍塞责的责任人进行严肃处理。

二、盈江县精准扶贫开发面临的问题

（一）思想观念有待更新，敢想敢试敢闯精神有待增强

边疆民族地区贫困群众大多思想观念更新滞后，传统小农意识根深蒂固，思维方式和行为方式落后。有的群众受小富即安思想的影响，容易满足现状，敢于致富的意识不强，缺乏敢想敢试敢闯精神，脱贫意识极其薄弱，缺乏自我发展的能力和动力。一些贫困村群众不思进取，认为国家有扶助补贴政策，逐步养成了“等、靠、要”的思想，这种思想严重影响着扶贫工作的推进，造成“年年扶贫，年年贫困”的恶性循环现象。

（二）农村基础教育依然薄弱

农村教育尤其是贫困地区的教育状况相当脆弱，农村学生的辍学、流失率偏高，初中生辍学率呈上升趋势。较低的文化素质，直接影响着贫困群众接受新知识和各种信息的能力，制约着他们的思维水平以及农村经济社会的发展，制约着农民的脱贫致富。究其原因，长期以来，农村基础教育仍以应试教育体制为主导，升学无望和就业无门，更凸显农村基础教育的空白，加之农村大学生就业难的严峻形势，农村新读书无用论有抬头之势，农村基础教育的成果有待进一步夯实巩固。

（三）政策宣讲不充分，文化科技服务不到位

盈江县承担农民培训任务的主要有县农业局、科技局、林业局、教育局和党校等单位，由于缺乏总体规划和统筹安排，培训工作各管一行，组织难度大，培训内容和对象交叉重复现象突出。“上边千条线，下边一根针”，无论哪个部门到乡镇办班，乡镇都得组织一次，加大了工作难度和成本，难以取得实效。每个乡镇虽有农村家长夜校的牌子，却长期处于闲置状态，成人技术学校也由于设施缺乏、师资薄弱等原因，没有发挥应有的作用。政府每年都组织开展文化科技卫生“三下乡”或类似活动，但由于活动时间短、资料准备有限、工作人员良莠不齐，服务质量和效果并不明显。特别是在一些偏远的山区乡镇和村委会，最多也就是在集市上搞一些宣传咨询、医疗服务活动，多数时间短、受益面小，影响不大。

（四）易地搬迁缺乏产业作支撑，搬迁成果难以巩固

由于缺乏产业作支撑，搬迁后的贫困群众难以得到巩固，新搬迁点大多变为老人和孩子居住的场所，真正劳动力还是在原居住点从事生产生活劳动，往往形成两头做家的现象。搬迁群众除居住条件改善外，经济状况没有得到根本改变，有少数搬迁群众，还因为建房投入后变得更加贫困。

（五）扶贫资金投入严重不足

由于盈江县距离省城昆明和州府芒市较远，地理位置偏僻，受中心城市经济辐射小。第一，基础设施投入严重不足，交通、医疗、文化等严重欠缺，对贫困地区农民能力素质提高构成巨大障碍，贫困地区群众普遍存在着看病难、行路难、饮水难等问题。第二，基础教育事业发展滞后，教育投入不足，办学条件较差，教育质量不高。第三，农村贫困群众容易满足现状，缺乏对改善身体、文化、心理等素质方面的自我投入，人口的营养状况、卫生状况、陈规陋习等的改变进展缓慢。第四，在改善偏远贫困地区群众生产生活水平方面，还存在着地方财力投入不足和投入效益不高等情况。

三、切实推进盈江县精准扶贫开发的策略

（一）加大对贫困民族地区群众的思想引导，破解农村发展难题

思路决定出路。边疆民族地区贫困群众只有坚持思想解放，进行大胆地敢想敢试敢创，打破传统经济发展模式，才能实现农村经济的全面转型和升级，民族地区才有发展的前途和空间。

1.加强宣传，提高认识，促进民族地区贫困群众思想观念的彻底转变。第一，全面完成扶贫系统信息化建设工作。大力宣传中央、省、州和县的扶贫攻坚决策部署、政策举措，强化政策宣讲、典型宣传和舆论引导，保持各级各部门及社会各界促扶贫攻坚的热情不减、势头不降，引导好贫困地区干部群众创造性开展精准扶贫、精准脱贫。第二，加大扶贫信息公开力度。全面推进行政权力运行、财政资金、公共资源配置、公共服务、公共监督等领域信息公开，增强互动性，提高时效性，发挥社会对扶贫开发政府信息公开工作的监督作用。提升宣传质量和效果，加强与宣传部门、报社、电视台、网络等单位和媒体联系，建立县、乡、村三级扶贫信息工作机制，构建“大宣传、大信息”格局。第三，结合盈江县实际，做好“扶贫日”宣传各项活动。开展践行友善、扶贫济困的宣传活动，广泛动员社会各界参与扶贫。宣讲凡人善举，引导社会各界关注贫困、关爱困难群体、关心扶贫事业。宣传扶贫成就，增强贫困地区广大干部群众战胜贫困的信心和勇气。发现和培育一批扶贫工作先进典型，宣传报道新时期最可爱扶贫人的典型事迹，弘扬社会正气，传递正能量，为扶贫攻坚营造良好氛围。

2.坚持思想扶贫，着力培养群众脱贫致富的积极性和主动性。要把思想扶贫工作贯穿到各种扶贫项目中去，牢固树立贫困群众积极进取、自力更生、勤劳致富的思想观念，杜绝“等、靠、要”的消极思想。在扶贫项目和扶贫政策的具体落实前，应对扶贫对象的思想状况和现实表现进行认真考察，把脱贫致富愿望强烈、思想觉悟高、积极进取、勤劳肯干的贫困群众率先确定为扶贫对象，优先给予项目和政策扶持。

（二）构建民族地区农村教育培训体系，全面提高贫困群众的劳动能力和素质

农村贫困群众劳动素质能力的高低，就个体来说，决定着农民就业的稳定性和收入水平；从社会角度来说，已成为制约社会经济发展的瓶颈。农村的发展，必须依靠农民自己来推动。因此，要实现科学的可持续发展，加强对农民科技能力培训，是促进盈江县农村经济发展中一项重要任务。坚持不懈地抓好以政治理论为先导，实用技术为主体、科学文化知识为基础的教育培训，实实在在地把贫困群众培训工作放在心上、抓在手上，落实到具体的行动上。

1.发挥基层党组织作用，提升基层党员干部的带动力。第一，要加强对贫困地区农民和贫困地区干部的教育培训，提升基层干部的政策执行力。组织部门要对乡镇村干部进行轮训。以党的理论知识、党在农村的政策法规、村级党组织、村委会工作职责、工作方法、民主法制建设、新农村建设和社会主义核心价值观等为主要内容，以乡镇、村两级党员干部和党员致富带头人、示范户为重点，每年分期轮训一遍。每年有针对性地选派一批贫困地区干部到高等院校、党校和发达地区跟班锻炼。通过对国家形势、惠农政策、法律法规等的宣传培训和跟班锻炼，提高基层干部的政策执行力和法律意识，增强为民服务能力。第二，组织部门要注重对贫困地区懂技术、有经验、能力强的党员或群众致富带头人进行培训和培养，充分发挥党员带头致富、带领致富的“双带”作用。全县每个贫困乡镇至少培养3—5名致富带头人，23个贫困行政村至少培养1名致富带头人，树立典型，从而产生示范带动作用，形成点带面的发展格局。第三，建立党员致富带头人与贫困户结对帮扶机制，鼓励致富带头人积极帮扶贫困农户，支持有能力、素质高，能够带领群众增收致富的党员发展产业，优先扶持。

2.发挥县乡两级党校的阵地作用，提高群众脱贫致富的积极性主动性。第一，县委党校要会同乡镇党校在5个贫困乡镇和23个贫困村采取“民族五用”措施，加强扶贫工作宣传，促使贫困群众思想观念转变，提高群众脱贫致富的积极性主动性，做到每个贫困户有一个政策明白人。第二，依托省委、省政府批准由云南开放大学实施的“一村一名大学生”计划，对具有高中以上文化水平且从事专业化生产的中青年劳动力，开展继续教育，培养“留得住、用得上、干得好”，具有一技之长的大学专科函授毕业生，做到每个贫困自然村都有一名大学生，使他们不断充实、更新和提高产业结构调整所需的知识和技能，成为支撑当地农业的专业户、示范户和合作经济带头人。

3.发挥涉农部门专业优势，积极培养新型农业经营主体。第一，县科技局、林业局要结合山区的实际，广泛开展坚果、咖啡、核桃、油茶、草果、甘蔗、茶叶、中药材及畜牧养殖实用技术培训，积极培养技术能人。通过点对点、面对面、手把手地培训，使每个贫困群众至少掌握1至2门种植业的技术技能。第二，县农业局在山区要紧紧围绕黄牛和山羊养殖做文章，做好养殖技术、动物防疫知识的培训与指导；在坝区要依靠冬农开发做文章，坚持甘蔗生产不动摇，积极做好烤烟、马铃薯、西瓜、蔬菜等农作物的技术支持和培训，实行技术员分片负责制。第三，采取多种培训方式，增强培训效果。为方便农民学习，鼓励把课堂办到村口、办到田间地头，实现就近培训。依托“田间课堂”，组织学员在现代农业园区、农民专业合作社、农业龙头企业等实训基地进行观摩实习操作，进一步激发贫困群众的创业意识，开阔他们的视野，提高其生产技能，做到每户贫困户有一个科技明白人。

4.加强农村职业教育，培训农村实用人才。第一，在抓好基础教育的同时，县教育局要依托农村普通中小学校和农村成人技术学校，开设各种实用技能培训班，对一些上过小学、初中或高中的农民进行职业培训，争取五年内使每个家庭都有一个掌握1至2门实用技术和经营特长的劳动力。第二，办好农村初级职业教育，发展农村中、高级职业教育，为农村培养专业技术人才。

5.充分发挥妇联作用，着力提升贫困民族地区农村妇女的科技能力与经营管理素质。随着农村经济发展，妇女的“半边天”作用更加凸显，各级政府和妇女组织必须要把提升农村妇女的劳动技能和经营管理素质放在更加突出的位置，把提高她们的科技文化、经营管理素质作为长期发展战略，依托现有的资源和阵地，建立健全培训服务体系，有针对性地对农村妇女开展分层次分类别的培训。第一，尽快帮助贫困地区农村妇女解放思想、更新观念、提高技能、增长本领，特别是要增强她们适应农业现代化的能力和建设社会主义新农村的本领，使她们成为有文化、懂技术、会经营、高素质的新型农民。第二，注重农业实用技术技能的普及培训，重点学习科学种养技术、农业技术、动物疫病防治技术等基本农业实用技能，引导她们向生态农业、观光农业和农家乐经营方向发展，使边疆民族贫困地区农村妇女的致富带头作用得到充分发挥和彰显。

（三）加大“挂包帮、转走访”和驻村扶贫工作力度

第一，要进一步完善“挂包帮”长效运行机制，指导各级各部门持续开展“转走访”工作，认真落实县级主要领导挂包贫困乡镇、单位挂包贫困村、干部职工结对帮扶贫困户工作，按时有序推进各项重点帮扶措施落实，助推贫困群众脱贫。第二，要制定贫困村扶贫发展规划和年度工作计划，充分发挥帮扶单位的优势，从更高的层面、更大的范围统筹整合、精确配置各类扶贫资源。第三，要配合“挂包帮、转走访”联席会议办公室，继续精准选配村第一书记和驻村扶贫工作队，认真落实《盈江县驻村扶贫工作队管理办法》，加强对工作队员的培训和日常管理，广泛动员他们激发基层组织和贫困群众的内生动力，参与乡村扶贫资金的监督管理工作，全面履行开展扶贫攻坚的职责。

（四）狠抓“直过民族”和人口较少民族的精准帮扶

继续推进盈江县景颇族整族帮扶项目工程，以云南省“直过民族”脱贫攻坚战行动计划2016-2020年为纲领，加快制定盈江县景颇族整族帮扶精准脱贫行动计划及实施方案，做好项目启动准备工作。积极主动与三峡集团、省州相关部门对口衔接，主动反映、汇报盈江县景颇族整族帮扶精准扶贫攻坚进展情况，争取上级在安排专项资金时对盈江的照顾和倾斜。

（五）积极探索以产业发展为后盾的易地搬迁，全面拓宽群众增收渠道

对已经进行易地搬迁的群众，政府要坚持以产业发展作后盾的方针，积极争取产业资金投入，结合盈江农林牧结合和集约化经营的思想，在搬迁地附近扶持他们开展种养殖业建设，全面拓宽搬迁群众增收渠道，有效巩固搬迁成果。只有这样，才能实现“搬得出，稳得住，能致富”的易地扶贫搬迁目标。

（六）经费有保障，确保贫困地区扶贫资金落到实处

县委政府要将扶贫专项资金纳入县级财政预算，确保扶贫资金逐年增长，并积极拓宽扶贫资金的投入渠道，形成政府、单位和个人共同投入的格局。同时，要保证扶贫专项经费的合理使用，确保扶贫资金全部用于贫困群众的生产生活。

［1］习近平谈全面建成小康社会［J］.实践杂志社，2016（01）.

［2］王秀梅.全面提升农民素质，促进农民持续增收［J］.科技创业月刊，2010（08）.

［3］黄增斌.盈江县贫困群众脱贫能力素质提升研究［J］.农村经济与科技，2016（03）.

［4］王百年，林来宏.新农村建设中提高农民素质的思考.中国科普理论与实践探索.2009《全民科学素质行动计划纲要》论坛暨第十六届全国科普理论研讨会文集.

责任编辑：许如江

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1671-2994（2017）03-0144-05

2016-05-30

段生武（1967-），男，云南盈江人，中共盈江县委党校科研室高级讲师。研究方向：县域经济发展。

黄增斌（1960-），男，云南盈江人，中共盈江县委党校科研室讲师。研究方向：农业农村经济。