社会保险制度整合取得实质性进展

■文／何文炯

社会保险制度整合取得实质性进展

■文／何文炯

社会保险是惠及面最广、所需资金量最大、专业性最强的社会保障项目。最近5年，国家在致力于扩大覆盖面、提高保障待遇水平的同时，重视社会保险制度整合，以增强制度公平性并提高制度运行的效率，取得了实实在在的进展。这既给人以信心，也给人以新的期待。

制度整合的演进

1951年开始，我国在企业普遍实施劳动保险制度。20世纪80年代中期，随着经济体制改革的深入，我国在社会保险领域进行了一系列改革探索。国家先后建立并实施职工基本养老保险制度、基本医疗保险制度、工伤保险制度、失业保险制度和生育保险制度。这一时期的改革探索，以制度转轨为基本特征，即其保障对象基本不变——企业及其职工，主要是制度设计发生了改变，包括筹资机制、待遇确定机制、管理体制和运行机制都有变化。这一改革，顺应了国有企业改革的需要，并使社会保险制度成为社会主义市场经济体制的重要组成部分。

进入21世纪之后，国家逐步将社会保险制度推向全体国民。一是把原先主要面向企业及其职工的社会保险制度逐步推向全体工薪劳动者，陆续把民办非企业单位及其从业人员、国家机关和事业单位中非正式在编的工作人员纳入社会保险制度覆盖范围。二是探索建立面向工薪劳动者之外社会成员的社会保险制度，包括面向农民的新型农村合作医疗制度（2003年）和新型农村社会养老保险制度（2009年）、面向城镇非工薪劳动者的城镇居民基本医疗保险制度（2007年）和城镇居民社会养老保险制度（2011年）。这就意味着国家确立了全体国民的基本养老保险权益和基本医疗保险权益。这是一个巨大的历史进步。

然而，城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗虽是性质和技术原理完全相同的社会医疗保险制度，却分属不同的行政部门管理。实施过程中，存在重复参保、资源浪费和部门协调困难等问题。城镇居民社会养老保险制度与新型农村社会养老保险制度也有类似问题。因而部分地区将二者分别进行整合，有些地区的这类制度甚至自始就没有城乡之别，其效果良好。基于学理分析和部分地区的成功经验，国家决定将面向城乡居民的基本医疗保险和基本养老保险这两个社会保险项目分别整合。中共十八大报告（2012年）和十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年）均明确提出“整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度”。

2014年2月，国务院决定将新型农村社会养老保险制度与城镇居民社会养老保险制度进行整合，建立城乡居民基本养老保险制度。目前，全国各地均已实现这两项制度的整合。2016年1月，国务院提出整合城镇居民基本医疗保险制度与新型农村合作医疗制度，印发《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》。目前，全国已经有23个省份将城乡居民基本医疗保险整合到社会保险部门。这标志着我国在社会保险制度整合方面取得了实质性进展。

制度整合的重要意义

作为国家在风险管理领域的基础性制度安排，社会保障制度必须公平、持续、有效，社会保险制度整合正是体现了这一精神。城乡居民基本养老保险和医疗保险实现制度整合，顺应了城镇化趋势，对于增强我国社会保险制度的公平性和制度运行效率，具有十分重要的意义。

第一，城乡居民基本养老保险和医疗保险实现制度整合，顺应了城镇化趋势。城镇化是现代化的必由之路，社会保障制度必须与之相适应。30多年来，我国经济结构和社会结构发生深刻变化，城镇化持续推进，城乡之间、地区之间的人口流动加快，常住人口数量与户籍人口数量之间的偏差不断加大，农村居民与城镇居民的边界逐渐模糊，某些地区甚至取消了户籍制度，因而以农村或城镇居民这种身份标记作为社会保险参保标准的规则变得越来越不清晰。这必然要求城乡居民的基本养老保险制度、基本医疗保险制度不再区分农村居民与城镇居民。

第二，城乡居民基本养老保险和医疗保险实现制度整合，增强了社会保险制度的公平性。我国政府为非工薪社会成员、尤其是农民建立基本养老保险制度和基本医疗保险制度，表明国家在落实国民养老金权益和基本医疗保障权益的态度、决心和实际努力，这是增强社会保险制度公平性和推进社会保障领域基本公共服务均等化的重要举措，因而受到社会各界的赞赏和国际社会的积极评价。而实行城乡居民基本养老保险和医疗保险的制度整合，则进一步增强了社会保险制度的公平性。事实上，在制度建立之初，一些地区所建立的城镇居民基本医疗保险的保障待遇高于新型农村合作医疗制度的保障待遇，城镇居民社会养老保险的保障待遇高于新型农村社会养老保险制度的保障待遇。例如，有些地区是按照本地区当时城乡居民的收入差距或消费水平差异来确定这两项制度的保障待遇差距的。需要指出的是，虽然城乡居民在衣食等基本生活上的成本确有一定差距，但其医药服务成本并没有什么差距，而且在保障待遇较低（即这两项社会保险给付不能覆盖其保障需要）之时，城乡之间不应该有这种差距。因而，各地在实施制度整合的过程中，普遍地将城乡两类居民的保障待遇统一起来。为此，各级政府投入了更多的财政资金。

第三，城乡居民基本养老保险和医疗保险实现制度整合，显著地降低了制度运行成本，从而提高了整个社会保险体系的运行效率。从制度运行成本看，针对同类风险的社会保险项目，其项目数量越少越好，其制度设计越简单越好。因为每一项制度的组织运行，都需要一定的行政成本。如果同时存在多个项目，且保障对象边界不清晰，则会增加选择成本，也会导致投机行为，尤其是保障待遇有差距的情况之下。对于基本医疗保险而言，如果同类制度众多，则必定增加医药服务提供者的成本。例如，对于每一套基本医疗保险制度而言，每一家医药服务机构和医务人员脑子里都需要储存一套医疗保险规则，减少制度数量，即意味着医药服务机构降低人力、信息和管理成本。据某三甲医院医保办主任介绍，城乡居民基本医疗保险制度整合后，医院可以节省一套信息系统的硬件（前置机等）、软件和维护费用，原来需每年12—13万元，还可以减少一名工作人员，合起来，每年可以节省至少30余万元。

制度整合的进一步期待

作为国家治理体系的重要组成部分，社会保障制度必须按照国家长治久安的要求，基于国民基本权益和政府职责，确定社会保险项目及其保障待遇水平，以简约和统一的原则设计社会保险制度框架，并有效地组织实施。就当前的现实而言，城乡居民基本养老保险和医疗保险实现制度整合的工作尚未全部结束，需要完善相关政策使此项工作全面到位。同时，要为未来实现同类社会保险项目的制度一体化创造条件。

加快建立统一的城乡居民基本医疗保险制度及其运行规则。目前，绝大多数地区已经实现城乡居民基本医疗保险制度整合，但中央尚未明确整合以后的城乡居民基本医疗保险由哪个部门主管，且全国统一的城乡居民基本医疗保险制度迟迟未见出台。因而各地往往根据自己的理解和本地的情况，设计本地的城乡居民基本医疗保险制度，有的地区则还在观望等待，因此建议尽快明确主管部门并责成有关方面加快设计统一的城乡居民基本医疗保险制度。虽然新型农村合作医疗制度和城乡居民基本医疗保险制度的设计原理相同，但由于长期分属两个部门管理、两类机构经办，两个制度在待遇设定、筹资方法、经办服务等方面存在一定差异，不仅地区之间存在差异，即使同一地区的新农合与城居保之间也存在制度政策差异。因此，需要尽快统一，即统一筹资规则、统一医保目录规则、统一医院药店定点规则、统一报销规则。与此同时，要相应地整合经办服务机构并统一其运行规则。

尽快解决城乡居民基本养老保险相关历史遗留问题。由于新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度都是由社会保险部门主管，因而这两项制度整合后的主管部门和新制度都已经比较明确。但与此相关还有一些历史遗留问题，亟待解决。

为社会保险制度进一步整合创造条件。由于历史的原因，社会保险制度整合是现阶段我国社会保障领域深化改革的重要课题。在城乡居民基本养老保险和医疗保险实现制度整合之后，基本养老保险和基本医疗保险都是“工薪劳动者一个制度、其他社会成员一个制度”的格局。但从长远看，取得基本养老金和享受基本医疗保险是每一个社会成员的基本权益。理论上讲，这种权益不应因身份和职业不同而有差异。这就要求基本养老和基本医疗两项社会保险的权益均等。为此，应稳步提高城乡居民的基础养老金水平和基本医疗保险保障待遇，控制并缩小职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险、职工基本医疗保险与城乡居民基本医疗保险的待遇差距。■

浙江大学公共管理学院
浙江大学社会保障研究中心