一起同一主体两个违法行为合并处罚的行政诉讼案

文/何云福

案例背景

行政执法过程中，需要遵循“一事不再罚”的处罚原则，但是对不同性质的两种违法行为，应当审慎判断是否构成竞合、牵连或吸收的“一事”。合并“一事”实施处罚，或机械地理解“不再罚”，若处理不当，将产生行政诉讼败诉的风险。随着基层市场监管体制的改革，市场监管部门执法交叉，如何正确处理法律依据的相互协调乃至选择适用，尤为重要。笔者试分析一起因为将两个违法行为合并处罚，行政处罚决定被法院撤销的判例，供参考借鉴。

案情内容

陈某某向深圳市市场监督管理部门举报称：其在李某某经营的某文具商店购买的儿童玩具、电动塑胶玩具均无合格证、无强制性3C认证，要求市场监督管理部门根据《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国认证认可条例》等法律规定，依法查处，要求退货并赔偿，给予举报奖励，处理结果书面纸质回复。

深圳市市场监督管理部门经现场调查，决定立案，进一步查证违法事实，作出《行政处罚决定书》。市场监督管理部门查明李某某销售的“多泡枪”和“发光机器人”产品未标CCC认证标志，上述产品属于列入强制性产品认证目录产品，需要经过国家强制性产品认证后方可出厂、销售。李某某销售的“发光机器人”未标明产品执行标准号及中文厂名、厂址。李某某的行为违反了《深圳经济特区产品质量管理条例》第十五条、第二十三条第二款第（八）项、第二十四条第（一）项及《中华人民共和国产品质量法》第二十七条第（二）项的规定，市场监督管理部门依据《中华人民共和国产品质量法》第五十四条和《深圳经济特区产品质量管理条例》第五十七条、五十八条的规定，对李某某作出如下处罚：1.责令改正违法行为；2.没收违法产品“多泡枪”5个、“发光机器人”1个，没收违法所得85.5元。罚款891元，罚没款合计976.5元。

深圳市市场监督管理部门作出上述处罚决定后，于次日将该处罚决定的内容告知了陈某某，陈某某认为上述处罚决定违法，诉至一审法院。一审法院认为，市场监督管理部门作出的行政处罚决定认定李某某存在两个违法行为，一是销售未经国家强制性产品认证的商品，二是销售未标明产品执行标准号及中文厂名、厂址的商品，适用的法律法规依据是《中华人民共和国产品质量法》第五十四条和《深圳经济特区产品质量管理条例》第五十七条、第五十八条的规定，但处罚结果与上述规定并不相符，罚款计算错误（累计应为销售产品货值金额的3.5倍）。市场监督管理部门作出的行政处罚决定违法，依法应予撤销，应依法重新作出处理决定。市场监督管理部门不服一审判决，向二审法院提出上诉。二审法院最终驳回上诉，维持原判。

案例分析

该案争议的焦点就在于，深圳市市场监督管理部门将李某某销售涉案产品的行为作为一个违法行为进行处罚是否合法。

观点之一：已认定两个违法行为，但合并处罚出错

一审法院认为，深圳市市场监督管理部门作出的行政处罚决定认定李某某存在两个违法行为，一是销售未经国家强制性产品认证的商品，根据《深圳经济特区产品质量管理条例》第五十七条的规定，应责令李某某停止销售违法产品，没收违法产品，并处违法销售产品货值金额三倍的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得。二是销售未标明产品执行标准号及中文厂名、厂址的商品，根据《深圳经济特区产品质量管理条例》第五十八条的规定，应责令李某某停止销售违法产品，没收违法产品和违法所得，并处货值金额百分之五十的罚款。根据上述规定，李某某两个违法行为合并应处以销售产品货值金额的3.5倍罚款，本案中，市场监督管理部门认定李某某销售违法产品货值金额为297元，作出的处罚决定中罚款金额仅为货值金额的三倍即891元，处理结果明显错误，故市场监督管理部门作出的行政处罚决定违法，依法应予撤销，市场监督管理部门应依法重新作出处理决定。

观点之二：实质的一个违法行为，择一从重处罚

深圳市场监督管理部门认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条之规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。在本案中，涉案产品“发光机器人”这一产品未标有“CCC”认证标志，也未标明产品执行标准号及中文厂名、厂址，属于李某某销售的同一个产品存在两处不符合《深圳经济特区产品质量管理条例》规定的情形，根据《中华人民共和国行政处罚法》的第二十四条之规定，根据择一从重处罚的法律适用原则，深圳市场监督管理部门的行政处罚决定适用法律正确，不存在违法之处。

观点之三：两个违法行为，应当分别予以处罚

二审法院认为，李某某销售的涉案产品未取得CCC强制性认证，亦未标明产品执行标准号，分别违反了《深圳经济特区产品质量管理条例》的禁止性规定，构成两个不同的违法行为，应分别依法予以处罚。市场监督管理部门作出的被诉处罚决定仅对李某某销售未取得CCC强制性认证产品的违法行为予以罚款，而未对李某某销售未标明产品执行标准号产品的违法行为予以处罚，属于适用法律错误，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案中，李某某存在两个违法行为，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条所调整的范围。因此，深圳市场监督管理部门主张对李某某的违法行为不得给予两次以上罚款,缺乏事实和法律依据，故二审法院不予支持。

观点评析

本案对于如何理解“一事不再罚”和如何确定“一事”，具有典型意义。笔者认为，在适用“一事不两罚”原则对当事人实施行政处罚的时候，必须要理解“不再罚”的含义，并分清当事人的违法行为个数及各个违法行为之间的因果关系。

“一事不两罚”原则，所指的就是《行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”“不再罚”是指行政机关就同一事项，不得再次作出罚款的决定，“罚”仅仅限于“罚款”，也就是说，对于罚款之外的其他行政处罚，如没收违法所得、吊销营业执照等等不能减少避免。一审法院认为，市场监督管理部门作出的行政处罚决定，是针对两个违法行为，但没有累加罚款，是机械地理解了“不再罚”，没有认识到“不再罚”的前提是“一事”。

随后，本案中深圳市市场监督管理部门在上诉中提出要“择一从重处罚”，但二审法院依然维持撤销行政处罚决定。这里争议的关键点在于对“一事”的理解。通常认为，“一事”需要违法行为具有独立性和完整性。可以参照刑法中竞合、牵连或吸收的概念，确定违法行为的个数。法条竞合是指行为人实施了一个自然意义上的行为，违反了多个法律规范。想象竞合是指行为人一个违法行为侵犯了两个不同的法益，形式上构成了两个不同的违法行为，但实质上不可以对其实施并罚。牵连型的违法行为，行为人为了实现一个目的，实质上实施了数个违法行为，但是两者之间具有强烈的因果联系。吸收型的违法行为，指数个违法行为之间已经互相吸收，很难将其分立，应认定其构成一个违法行为处罚为宜。认定为“一事”的，可以“一错一罚”或“择一从重处罚”。

然而，行政法上的违法行为概念的判断方式，与犯罪行为不尽相同。行政法领域对违法行为的个数，即违法行为数的判断，并无定论。笔者认为，需要结合具体禁止性或者义务性条文，在多个违法构成（法律意义上）的情况下，关键是在不背离“行政处罚法定原则”“行政处罚过罚相当”原则的基础上，确定案件处理的规则。对法律上的“一事”实施行政处罚时，如果也绝对地按照一件事情处置，就可能使违法者逃脱应受的处罚，妨碍不同行政执法主体间以及不同行政处罚种类之间制裁功能的全面实现。特别是对“一事”违反数法条实施行政处罚时，不能简单地以“择一从重处罚”原则为主，而应以“分别适用但可以吸收”原则为主。

（支持单位：上海市质量技术监督局）

涉案条款

1.《中华人民共和国产品质量法》

第二十七条 产品或者其包装上的标识必须真实，并符合下列要求：

（二）有中文标明的产品名称、生产厂厂名和厂址；

第五十四条 产品标识不符合本法第二十七条规定的，责令改正；有包装的产品标识不符合本法第二十七条第（四）项、第（五）项规定，情节严重的，责令停止生产、销售，并处违法生产、销售产品货值金额百分之三十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得。

2.《深圳经济特区产品质量管理条例》

第十五条 按照规定应当经过强制性认证的产品，经过认证并标注认证标志后，方可出厂、销售、进口或者在经营活动中使用。

第二十三条 生产者、销售者对其生产、销售的产品质量负责。

禁止生产、销售下列产品：

（八）法律、法规禁止生产、销售的其他产品。

前款规定禁止生产、销售的产品不得在经营性活动或者建设工程中使用。

第二十四条 产品或者其包装上的标识应当符合下列要求：

（一）标明产品执行标准号；

第五十七条 违反本条例第二十三条、第二十五条规定的，由主管部门责令生产者、销售者停止生产、销售，没收违法产品，并处违法生产、销售产品货值金额三倍的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，依法吊销营业执照；涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十八条 违反本条例第二十四条第一项规定的，由主管部门责令产品生产者、销售者停止生产、销售，没收违法产品和违法所得，并处货值金额百分之五十的罚款；违反本条例第二十四条第二项规定的，并处货值金额三倍的罚款；情节严重的，依法吊销营业执照；涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。

3.《中华人民共和国认证认可条例》

第二十八条 为了保护国家安全、防止欺诈行为、保护人体健康或者安全、保护动植物生命或者健康、保护环境，国家规定相关产品必须经过认证的，应当经过认证并标注认证标志后，方可出厂、销售、进口或者在其他经营活动中使用。

4.《中华人民共和国行政处罚法》

第二十四条 对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。