推进资源环境审计 建设生态文明社会

臧莎莎

（中共郑州市纪律检查委员会，河南 郑州 450000）

推进资源环境审计 建设生态文明社会

臧莎莎

（中共郑州市纪律检查委员会，河南 郑州 450000）

如何实现环境保护与社会经济协调发展已成为当前的重要议题。在探索可持续发展，建设生态文明社会的过程中，资源环境审计作为资源环境保护监管的重要手段，在生态文明建设中发挥着生力军作用，它能够有效地推动经济可持续发展、促进资源节约和环境友好型社会建设，对转变国家治理方式、增强国家治理能力发挥着重要作用。

资源环境审计；生态文明建设；生态治理

生态文明是人与自然、社会和谐发展的绿色文明，是良性循环、持续繁荣、全面发展的全新人类文明形态。党的十八大作出了“大力推进生态文明建设”的战略决策，并指出生态文明建设事关人民福祉、民族未来，将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的全过程。党的十八届三中全会提出建立系统完整的生态文明制度体系，编制自然资源资产负债表，划定生态保护红线。2015年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，进一步指出把领导干部自然资源资产离任审计作为生态文明制度建设的重要内容，我国生态文明建设进入了实质性问责阶段。资源环境审计作为生态文明建设的重要推手，致力于解决环境发展问题，寻求调节经济发展和资源环境保护之间的平衡关系。

一、资源环境审计和国家生态治理的宏观与微观的融合性

生态文明是国家治理体系的重要组成部分，生态环境问题是宏观整体问题，但产生此问题的根源是微观个体的行为所致。资源环境审计作为国家生态治理的重要利器，有其历史渊源和现实要求；同时，因为自然资源的公共产品属性、市场机制对自然资源和生态环境的逆向调整，决定了资源环境审计代表公共利益，不仅要履行公共受托责任，通过预防、揭示、抵御进行行为约束从而实现相关者利益的最大化，在宏观上以法律为依据进行监督和管理，更要通过对微观主体的审计，揭示生态领域存在的深层次问题。

（一）资源环境审计是生态治理的必然产物

1.历史渊源和发展历程。资源环境审计萌发于20世纪70年代的西方企业内部审计，主要帮助企业节约资源、消减成本。最早的资源环境审计实践起源于美国、加拿大，此后随着防治污染和加强生态治理的要求，环境审计受到世界关注。历经20世纪70年代至90年代的环境责任鉴证与评价阶段之后，西方国家积极开展环境审计探索，环境法律法规及相关制度不断完善。到了20世纪90年代末期形成系统的常规资源环境审计，以审查评价会计核算资料为基础，重点包括财务收支审计、自然资源使用和环境保护行为的合法合规性审计、环保资金专项审计以及投入产出经济性和效率性的绩效审计。进入21世纪，随着自然资源掠夺式、毁灭性的使用和破坏，生态环境不断恶化，资源环境审计不再局限于经济活动本身，范围逐渐拓展到包括政治、经济、社会、文化以及自然资源、节能减排等生态问题在内的人类活动的全部内容，这个时候审计方式和手段不断创新，相关理论体系日趋成熟。

2.现实要求及法律依据。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，“建立生态环境损害责任终身追究制”，划定生态保护红线，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立法治政府“把权力关进制度的笼子里”，转变政府职能、改革国家治理方式。自然资源“绩效审计”以及生态环境损害“终身追责”、领导干部自然资源资产“离任审计”共同构成问责机制，敦促各级领导干部转变为官观念、规范公共权力运行、高效管理自然资源资产、履行好生态环境保护责任。审计署“十三五”规划提出“维护资源环境安全，发挥审计在资源管理与环境保护中的积极作用，推动生态文明建设”。这些都成为进行资源环境审计的现实要求及法律依据。

（二）资源环境审计促进国家生态治理的理论支撑和实践探索

1.资源环境审计相关理论支撑与国家生态治理。相关者利益最大化、公共受托责任、行为权利约束和具有“预防、揭示、抵御”功效的免疫系统是环境审计的理论支撑。审计的产生与发展是“两权”分离而导致的，即财产所有权（委托者）和管理权（受托者）的分离，目的是对经营者的受托经济责任的履行情况进行监控，本质是独立的经济监督，资源环境审计是审计内容的延伸和扩展，具有客观公正的本质属性。由于市场机制的失灵，导致经济活动主体不顾资源的有效利用和环境的破坏，片面追求利润最大化，形成外部不经济问题。事实证明，在利益至上的市场行为法则下，社会经济主体必然过度使用自然资源和不顾环境恶化换取自身利益，久而久之，自然资源和生态环境问题愈演愈烈，自然资源锐减甚至紧缺，而且雾霾、酸雨、水污染、物种灭绝、土壤沙化等现象频发，严重威胁人类自身生存。由于市场机制对自然资源和生态环境的调整是失灵的，甚至是逆向的，经济主体也不可能自觉履行对自然资源和环境的保护责任，所以必须由政府进行宏观管理和监督。资源环境审计在资源的利用、分配和环境保护中代表大多数相关者的利益。良好的生态环境关乎人民群众最现实、最基本、最急迫的需求，是一个民族生存与发展的基石。从宏观看，它关系着国家形象以及人类的健康自由和持续繁衍；从微观看，它关系着企业谋求生存与长足发展的绿色新形态，关系着每个社会个体受生理、观念、成长环境等多种因素的影响而产生的显性和隐性需求多样化，如有机食品、宜居环境、绿色消费等。资源环境审计作为国家监督和管理的手段，能有效解决外部不经济、节约资源与保护生态环境等问题，最终达到建立良性循环的生态文明的目的。由于自然资源和生态环境的公共产品属性，从受托责任理论看，即社会公众将自然资源这种公共产品委托给政府进行管理，政府要履行好自然资源利用和生态环境保护的公共受托责任。在行为权力约束上，资源环境审计强化法律的强制力和约束力，迫使行为主体规范自身行为、促进资源节约、增强社会责任；在揭示功能上，对自然资源使用、污染破坏环境的管控力度与处罚程度依法披露，形成威慑，公开透明的问责机制能有效促使政府、执法主体防止道德风险与寻租行为，更好地履行生态治理职责；在抵御功能上，不仅对政绩观驱使的权力乱用产生约束和制衡，预防、监督公共资源使用的合规性、效益性，而且透过资源过度使用、环境污染的表象，直指国家治理中存在的实质问题。

2.资源环境审计实践探索与国家生态治理。实践是检验真理的唯一标准，资源环境审计在实践中致力于维护经济安全、关注政府效率、达到人与自然的和谐发展。第一，在制度体系建设上。一是相关法律法规的完善和政策导向。2015年11月审计署《关于进一步加大审计力度促进加快推进生态文明建设的实施意见》要求进行五个方面的重点工作：监督检查生态文明建设有关重大政策措施的贯彻落实情况；生态文明建设相关资金的征收管理和使用情况；重要自然资源开发利用与保护情况；重要生态环境保护及改善情况；领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护情况。2016年5月审计署《“十三五”国家审计工作发展规划》要求围绕加快推进生态文明建设的重大部署，重点关注资源节约集约循环利用和生态环境保护相关政策的落实情况，促进形成绿色发展方式和生活方式，促进国家生态文明建设和绿色发展理念的落实。二是监督机构、执行效率及问责体系完善。资源环境审计是对监督审计对象受托环境责任履行情况的独立经济监督，从而确保资源环境审计机关和人员的独立性，保证其能客观、公正地反映生态治理中存在的问题。对生态环境损害进行终身追责、实施领导干部自然资源资产离任审计和绩效审计共同构成问责机制，为资源环境审计提供坚实有力的制度保障。第二，在具体实践方式上。一是确保自然资源使用和生态保护信息的真实性、可靠性、全面性。采用系统科学的计量方法确认自然资源资产的存量及变化，形成自然资源资产负债表；选用科学合理的指标，记录各种生态环境的变化；核算改善生态环境的成本和效益［1］。二是完善生态管理系统。通过对实施目标、组织分工、操作流程、生态信息记录进行评价考核，形成因果关系信息分析体系，不断纠偏校准，揭示原因。三是构建国家审计为主导、内部审计为基础、社会审计共同参与的审计形式，形成监督合力，规范生态行为，提高生态治理效率。

二、增强资源环境审计能力，建设生态文明社会

生态文明建设任务艰巨，环境问题已经严重制约着我国经济和社会的发展。党的十七大以来，历次全会对资源环境都特别关注，这表明了党中央对增强资源环境审计能力实现国家善治的坚强决心。审计署“十三五”规划纲要指出，着力围绕加快和推进生态文明建设的重大部署，始终关注资源节约循环利用和环境保护政策的落实情况，促进形成绿色发展方式和生活方式，推动绿色发展，因此推进资源环境审计迫在眉睫，要不断提高资源环境审计能力，为建设生态文明社会服务。

（一）资源环境财务收支审计持续发力

资源环境财务收支审计是资源环境审计的基础方法，在实践中被较多、较广运用。依据财务会计制度和会计准则，对财务会计报表发表建议，偏重于财务数字指标，以资金的运行方向为脉络，对资金流经的每个过程、每个主体、每个项目进行审查，监督环境治理项目运行的真实性、合法性，保障环境治理资金使用安全有序，维护信息公信力。如，2013年审计署对山西、浙江、广东等10个省的2010年至2011年中央及省级财政投入的节能减排专项资金进行审计。审计结果公告显示，2.7亿元节能减排专项资金被违规使用，其中1.41亿元专项资金通过编造虚假资料、提供虚假信息违规申请获得，1.29亿元专项资金用于日常办公、企业经营等非节能减排支出。

（二）资源环境绩效审计探索推进

资源环境绩效审计是对政府资源管理和环境治理公共受托责任履行情况的监督检查，着眼于审查、监督和评价项目资金使用的经济性、效率性和效果性（简称3E），并提出改进意见，实现综合性效益（社会效益、环境效益和经济效益）的最优化。通常用“环境费用效益分析法”进行环境费用效益分析，以最小的投资成本取得最大的效益，其关键是如何计量环境改善带来的效益或者环境污染破坏造成的损失。由于环境效益和损失（费用）的显现是一个漫长的过程，其时间跨度大、范围空间广的特性也决定了对不同效益类别要运用不同方法。环境绩效审计的判断依据不尽相同，随审计对象和审计目的的变化而变化，有的甚至还没有特定的标准，不得不借助于一般的行为规则加以判断。在指标使用上偏重于环保质量指标，如环境成本节约净额、“三废”产品利用率、污染物排放达标率等。提出可行的审计建议是环境效益审计的重要的工作之一，必须有充分的证据表明建议是可行的。例如，2016年审计署对18个省份的水污染防治相关资金进行专项审计，发现环保资金分配与专项规划衔接不顺、176亿元财政资金未能有效使用、397个水污染防治项目没有达到预期目标等问题，根据这些问题下发了审计报表和工作方案，督促各地按方案要求落实整改，促使30多亿元财政资金及时盘活使用、拨付到位，有效推动了77个水污染防治项目开工建设、达标运行。

（三）资源环境专项审计调查重点拓展

资源环境专项审计调查能力是宏观层面的环境审计能力，围绕党和政府的中心工作，服务于经济建设的大局，以披露性、信息性、服务性和建设性为主要目标，以摸清情况、了解事实、把握数据资料为首要内容，收集和提供党和政府资源环境保护方面的信息，找出资源环境保护方面存在的问题及其成因，以独特的视角提出解决问题的建议，将调查结果提供给相关部门，为党和政府的宏观调控、科学决策提供支持［2］。例如，2013年至2015年，国家审计署连续三年对矿产资源审计，重点揭露矿产资源领域开发和管理中违规审批出让较多矿业权的转让以及交易中国有权益损失和个人不当获利问题；矿产资源、资产产权的保护、勘查开采等方面存在生态环境安全隐患问题；矿业权评估准则弹性选择空间大、刚性操作不足的制度漏洞。通过分析和研判，系统地对矿业权评估准则的内容进行了研究和修订，提出调整和规范矿业权审批管理事项的范围、矿产资源有偿取得制度的改革、提高矿产资源补偿费征收的比例的意见和建议，为党和政府保护合理利用矿产资源、维护矿产资源权益、规范和促进矿业权市场秩序、推动深化矿产资源领域改革提供决策支持。又如，2017年“8·8”九寨沟地震发生后，四川省审计厅立即启动地震救灾款物审计工作，提前介入审计监督，开展跟踪审计。理清各级财政专项拨款和捐赠款物总体情况；检查救助政策执行及救灾款物收入、支出、管理、分配、使用是否合规、合理、有效，重点检查救灾款物是否及时拨付到位，是否存在滞拨滞留、优亲厚友、截留克扣、挤占挪用等违纪违规问题，并敦促相关部门建立、落实救灾款物管理制度及监管长效机制。

（四）领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害终身追责全面铺开

领导干部自然资源资产离任审计是包括资源环境收支审计、环境绩效审计、专项审计调查的综合审计，既要审计资源环境资金收支的合法合规性，又要审查和评估资源环境利用或保护项目、资金的效益性，重点监督资源环境利用和保护的责任缺位。唯经济指标的政绩考核，导致部分领导干部忽视了环境保护，造成决策失误、招商引污、纵容环境违法、干预环境执法等现象的发生。党的十八届三中全会《决定》确定对领导干部实行自然资源资产离任审计，把资源环境保护效益纳入领导干部经济责任考核，将领导干部的政绩和环境保护责任挂钩，这是落实“最严格的制度、最严密的法治”生态治理的重要环节，是健全生态文明制度体系的重要改革举措。2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》提出建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。领导干部自然资源资产离任审计以主管部门的指标体系为基础，通过审计手段进行核实，界定领导干部的责任，作出全面客观的审计评价。从2018年起领导干部自然资源资产离任审计将进入正常化，必须加快推进自然资源资产负债表的编制，建立和完善自然资源资产产权制度、自然资源资产管理和监管制度。在实际工作中，一些领导干部因此被处理。如截至2017年8月20日，四川省405名党员干部因生态环境保护工作中履职不力被问责。从级别看，其中县处级30人、乡科级185人；从处理方式看，其中党纪政纪处分85人、诫勉谈话243人、通报批评68人。

（五）环境政策审计捍卫政策权威、环境政策评估初试新探

环境政策审计是对党和政府环境治理政策的贯彻、执行和落实的跟踪审计，目的是捍卫国家政策的权威性。审计重点随着国家政策的调整、修改和完善而不断变化、有所侧重。当前重点关注去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板任务落实以及扩大有效投资、促进转型升级、推进新型城镇化等领域政策措施的贯彻落实情况和效果，促进政令畅通。

环境政策评估是对体制机制性问题的揭示和反映，是将审计关口前移，从根源上查找解决环境问题的途径，目前我国环境政策评估尚处于起步阶段。环境政策评估主要根据国家出台的关于资源开发利用和环境保护政策措施，及时跟踪检查相关部门规章和地方性法规修订完善情况，促进及时建立健全与新政策新要求相适应的新办法、新规则；对不合时宜、制约发展、阻碍政策落实的法律和行政法规，推动及时清理完善；对改革推进中出现的政策措施不衔接、不配套等问题，及时反映、提出建议，促进增强改革的系统性和协调性。避免资源利用政策和环境保护政策因为制定时“先天不足”而掣肘，导致其在执行和落实中的“后天缺陷”。

［1］审计署关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见［EB/OL］.http://www.audit.gov.cn/n4/n19/c81309/content.html，2016-12-19/2017-06-01.

［2］尹律，徐光华.论环境审计能力建设［J］.中国乡镇企业会计，2014，(10).

F239.6

A

1671-6701（2017）05-0077-04

2017-08-20

臧莎莎（1983— ），女，河南许昌人，本科，中共郑州市纪律检查委员会干部，经济师。

［责任编辑 王亚伟］