法律监督视野下检察职能定位的再思考

孙志伟,韩 利

(1.广东财经大学 法学院，广东 广州 510320；2.广东省人民检察院 反渎局，广东 广州 510623)

法律监督视野下检察职能定位的再思考

孙志伟1,韩 利2

(1.广东财经大学 法学院，广东 广州 510320；2.广东省人民检察院 反渎局，广东 广州 510623)

在新一轮司法体制改革对优化检察职能提出具体时间表之际，检察机关的职务犯罪侦防部门面临着整体转隶国家监察委员会，原有的检察监督体系有待优化，检察职能亟需重新定位。从法律监督的本源深度剖析当前面临的困境，提出构建未来新型检察监督职能体系的设想，以达到科学配置检察职能并实现良性运转的法律效果和社会效果。

法律监督;检察职能;司法检察监督

随着新一轮司法体制改革的不断深入，最高人民检察院通过“五项检察工作机制”[1]来配置检察监督职能。与此同时，《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》)[2]，明确三个试点地区检察机关的反贪、反渎和预防部门将整体转隶到新成立的监察委员会，标志国家监察体制改革拉开了帷幕。[3]在改革交汇的关键历史节点，检察机关法律监督职能①本文研究的“检察职能”是指检察机关直接适用法律法规承办案件的业务职能。包括:侦监、公诉、刑事执行监督、民行检察、控申检察等业务工作。的重新定位势必要提上议事日程。为了贯彻党十八大以来对“加强对司法活动的监督，完善检察机关行使监督权的法律制度”的精神，检察机关在坚决拥护改革的同时，应当将进一步强化法律监督职能，作为今后检察改革的首要内容，在坚持“检察机关作为法律监督机关”这一定位不动摇的前提下，从检察工作服务党和国家中心大局的新举措新方式入手，在重构检察监督体系，优化监督能力，提高监督刚性，完善监督程序等方面重新思索检察职能的定位。[4]

一、检察机关法律监督职能重新定位的必要性

检察职能，是指检察机关根据法律授权，作为国家法律监督机关所具有的作用和功能。无论是司法体制改革的内生动力，还是监察体制创新的外在牵引，都有科学配置检察职能之意，从而突出检察机关法律监督的主业[5]，对实现依法治国的宏伟目标具有深远和现实的意义。

(一)检察职能的重新定位是构建社会主义检察监督体系的迫切需求

2017年是司法体制改革步入深水区的关键阶段，检察权的科学配置已经成为理论界和实务界密切关注的问题。检察机关的法律监督权在中国的法律监督体系中作用显著、不可替代。并且检察机关的法律监督权经宪法和法律明确确认和授权，具有法定性和专门性。党的十八届四中全会提出，要形成“严密的法治监督体系”，并部署了新形势下加强法治监督、确保法律实施的重大任务。[5]为保障检察机关全面履行宪法赋予的法律监督职责，检察机关既担负着适用法律、执行法律的职责，又担负着监督法律实施的职责。检察活动既是法治实施的重要内容，又是法治监督的重要内容。检察机关的法治监督体系的进一步完善，对有效根除当前选择性执法、不规范执法、司法不公等现象具有显著意义。[4]2014年9月，在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，习近平总书记首次提出检察监督体系概念。2016年7月20日召开的第十四次全国检察工作会议上，最高检曹建明检察长明确提出要以深化司法体制改革为契机，以维护社会公平正义和司法公正为目标，完善检察监督体系、提高检察监督能力。[6]这是最高检首次提出检察监督职能体系的概念，包括刑事检察、职务犯罪侦查预防、民事检察、行政检察、控告申诉检察等五个工作机制，[1]其中，职务犯罪侦防机制是保障其他职能体系良性运转的重要所在。而此次的监察体制改革将吸收检察机关的侦防职能，检察监督体系有必要重新审视和设计。只有检察职能重新定位，确保检察机关依法独立公正行使检察权，才能切实维护国家法治统一、尊严、权威。

(二)检察职能的重新定位是拥护国家监察体制改革的具体举措

《决定》提出，实施监察体制改革，设立监察委员会，是事关全局的重大政治体制改革，并明确监察委员会由人大产生，对人大负责，并接受人大监督。[7]这与党的十八届六中全会中强调的：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法实行监督”的精神是相符合的。[8]监察委员会将是与政府、司法机关平行的一个独立的国家机关。人大之下“一府一委两院”[7]的新型国家体制格局即将出炉，这是国家实现治理体系和治理能力现代化的一个重磅举措，属于深化改革的顶层设计，要求检察机关站在讲政治的高度，积极地开展试点并坚定不移地执行。由于《决定》明确了检察院的反贪、反渎和预防职务犯罪部门将整建制转隶到监察委员会，这意味原有的职务犯罪侦查职能被剥离，检察机关的监督职能即将迎来重大调整。[9]2017年3月12日，最高人民检察院曹建明检察长在十二届全国人大五次会议第三次全体会议上指出，检察机关坚决拥护、积极配合深化国家监察体制改革。积极配合中央纪委和北京、山西、浙江三省市部署试点工作，认真研究部署过渡时期工作衔接。[10]因此，加强对检察监督职能调整的前瞻应对，认真研究新形势下完善检察监督体系、提升检察监督能力的发力点和突破口，认真研究改革后检察机关对接监察委工作、履行反腐败职能的新机制和新模式，以积极有为的姿态促进检察工作在新起点上实现新跨越，是当前检察机关刻不容缓应当高度关注的问题。检察机关针对形势变化，提前谋划、前瞻应对、精耕监督主业，不仅关系到检察工作的长远健康发展，更是以实际行动推进监察体制改革的具体措施。[11]

(三)检察职能的重新定位是捍卫司法公平正义的法治途径

作为维护社会公平正义的最后一道防线，司法的公信力，关乎社会公正，关乎社会和谐。[12]多年来，检察机关积极履行对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督，坚持把查办司法不公背后的职务犯罪放在重要位置来抓①曹建明.最高人民检察院关于加强渎职侵权检察工作 促进依法行政和公正司法情况的报告——2009年10月28日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议[N] ;中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报,2009-11-15.，办理了一大批有影响力的司法人员腐败案件。例如：周永康、黄松有、奚晓明和陈旭等系列贪腐案。在侦办职务犯罪过程中，检察机关既积累了丰富的办案经验，也形成了优良的办案传统，更提炼出科学的办案机制。而历次刑法、刑讼法及其司法解释关于腐败犯罪立法的修订，也充分参考和吸收了检察机关侦办职务犯罪案件的司法实践经验。并由此形成了立法与司法之间的良性互动。尽管当前司法不严格、不规范、不公正的问题依然存在，削弱了政法机关的司法权威和司法公信力，影响了党的威信。但检察机关侦查职务犯罪的规模和质量，已经对司法领域的腐败行为形成惯性的高压态势。只有深入推进司法体制改革，探索监察委成立后，如何继续发挥检察机关在遏制司法腐败方面的职能，解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题，才能更好地促进司法公正，才能让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

(四)检察职能重新定位是满足人民群众日益增长的司法需求的现实保障

随着我国法治建设的推进，公民纠纷寻求法律途径解决的认同度越来越高，大量矛盾纠纷以案件的形式汇聚到司法领域，法律手段成为调节社会关系、维护社会稳定的主要方式。检察机关既是国家法律监督机关，又是法定的腐败犯罪侦查机关，承担着打击、预防、监督、教育、保护等职能作用，人民群众关注的权益保障、公共安全、公平正义三大问题，都与检察机关密切相关。而腐败犯罪智能化、隐蔽化的趋势，使人民群众对反腐败的需求日益增长，社会公众对检察工作的要求越来越高，不仅要求打击犯罪，维护社会稳定，而且要求尊重和保障人权；不仅要求实体公正，而且要求程序公正。由此产生了人民群众日益增长的司法需求与监督能力不相适应的矛盾。职务犯罪侦查职能作为检察机关履行法律监督的重要方式和根本保障，在关乎民生领域的反腐败斗争工作中做出了重要贡献。例如，2016年，全国检察机关在征地拆迁、社会保障、涉农资金管理等民生领域查办“蝇贪”17410人。[12]其中，广东省检察机关在集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪专项行动中，立案侦查涉农领域职务犯罪493人、扶贫领域职务犯罪90人。①广东去年立案侦查职务犯罪2825人 挽回经济损失11.49亿元，羊城晚报，2017-01-26.长期以来立法与实践的磨合，已使侦防职能与侦监督、公诉、刑事执行监督、民行和控申等职能形成羝角之势，互为补充。而此次监察委员会在整合反腐败资源同时，促进了检察机关对进一步满足人民群众日益增长的司法需求的思考，下一步，解决这些矛盾的重要途径就是要积极推动检察职能改革，促进相关立法修订，突出法律监督主业，在侦监、公诉，刑执监督、民行检察和控申职能方面狠下功夫，切实满足人民群众的司法需求和对社会公平正义的期待。

二、当前检察机关职能定位的困境及成因

近年来，少数地区的检察理论研究将法律监督权作为一个整体，忽略了对作为具体形态的权能的解剖及其相应的正当性基础。并且片面地将检察职能作为一个概念工具，与职权、职责、权能、功能等概念常常混同使用，缺乏清晰的界分。检察院在办案实践中，还习惯用加强法律监督，履行法律监督职责，提高法律监督能力等笼统表述，对检察机关的不同职能，对不同检察职能下的检察官角色定位，缺少足够重视和研究部署。[13]

(一)当前检察职能的定位主要面临以下困境

1.职能定位模糊。检察机关的职能定位，没有成为内设机构之间配置的依据，更多的是参考诉讼程序的前后衔接、业务联系的紧密程度、工作协调的经济快捷。

2.职能界限混淆。多种检察职能集中到由相同内设机构行使，尽管有的在二级内设机构内进行了区分，但分工层级过低的缘故，致使监督制约浮于表面、弱势职能寄托于强势职能；不作区分的也偶有发生，白白在政策需求和配套机制层面单纯要求平衡各项职能，以至于检察人员在角色定位上频繁错位，在检察办案中瑕疵百出。

3.职权配置零碎。检察职能的交叉重叠，致使多个内设机构时都强调具有行使职权的资格，可在司法办案时又极易扯皮推诿。[13]

(二)检察职能定位存在的问题的主要成因

检察职能的体系构造、分类组合、职能倾向方面的原因，共同引发了检察职能定位的问题。

1.体系构造的失衡。2016年，最高检从法律监督理论结合实际的视角，首次将检察业务分为刑事检察、职务犯罪侦查预防、民事检察、行政检察、控告申诉检察五大检察监督职能，这是新一轮司法体制改革科学配置检察权的体系设计；而国家监察体制改革将职务犯罪侦防职能吸收，导致五大体系不再完整，原有的构造平衡需调整，侦防体系的位置将由谁来支撑，何种职能重新成为检察监督新的着力点已经迫在眉睫，其他检察职能面期待新的定位。

2.分类组合的机械。目前，外界对检察机关定位、检察官身份、检察职权正当性等问题的质疑，大都源于检察机关自身兼有多种职能。司法体制改革以来，检察业务工作的扁平化管理已经成为共识。为此，在此轮司法体制改革中，有部分地区检察机关对检察职能进行了整合。但是，检察职能在整合过程中，出现了生拉硬凑和叠床架屋状况，致使职能整合的意义只是停留在内设机构数量减少这一表象，对优化检察职能的实质意义非常有限。

3.职能倾向的异化。司法实践中，由于侦查、公诉是检察机关的传统工作重点，少数检察机关仍将有罪判决率等被作为评价检察工作成绩的主要指标。检察职能有异化为控诉职能的倾向。受此影响，少数检察人员办案时容易重打击犯罪、轻保障人权，重协作配合、轻监督制约。不利于诉讼监督、司法审查等检察职能的实现。[13]

三、检察机关法律监督职能重新定位的整体设计

对检察职能重新定位之前，需要将其与相近概念之间的关系进行厘清。检察机关的职能定位不同于检察机关的性质定位。法律监督是检察机关的性质定位。性质定位解决检察机关是什么，职能定位解决检察机关干什么。而职能与职权的关系是内在根据和外在表现的因果逻辑关系。检察职权是检察机关执法办案的依据，而检察职能则是配置检察职权的根据。检察机关行使哪些职权是由法律明确规定的，并随法律的修改而变化；检察机关具有哪些职能则是在实然法律规定的基础上，蕴含着应然的价值判断。[13]

我国检察制度的特点之一，就是统一于法律监督机关宪法定位下的检察职能多元化。法律监督是各项检察职能的共同属性，各项检察职能统一于检察机关的法律监督机关性质。[13]因此，在侦防职能被剥离，检察监督五大体系不再完整之际，有必要对原有的检察职能进行适度的分离，构建全新的检察职能体系。现实可行的路径是：将原有的五大检察监督体系中的刑事检察职能分解成侦查监督、公诉监督和刑事执行监督职能，以满足刑事诉讼监督深度发展的迫切需要；除基层检察院因办案规模有限、暂宜将民行检察职能合并行使外，其他层级检察院均可将民事检察职能和行政检察职能分开配置，从而推动公益诉讼和对行政不作为的检察监督工作；控告申诉检察职能基本保持不变，但需要进一步发挥内外部监督制约的功效；另外，新增加司法监督审视职能，探索保留检察机关对司法公职人员的职务犯罪侦查权，即保证监察委对国家公职人员全覆盖，又能保证检察监督的刚性，使检察监督自成一体。

(一)侦查监督职能：是把好刑事诉讼的第一道关口[14]

侦查监督职能作为最具中国特色的检察制度之一，既不同于西方的司法审查，又体现了中国检察机关依法惩治犯罪的客观中立性，是中国构建法治社会中的重要制度创新。最高检副检察长孙谦曾指出，侦查监督位于检察机关刑事诉讼的前沿，防止冤假错案的责任重大，如果守住第一道关口，就能起到事半功倍的效果；如果第一道关口失守，后面的起诉、审判环节就可能出现“起点错、跟着错、错到底”的情况。多年来，批捕权设计严谨、运行畅顺，在遏制刑讯逼供和保障基本人权方面一直发挥显著作用。全国人大多次听取最高人民检察院关于履行侦查监督工作的专题汇报，认为检察机关按照规范司法、精细办案的要求,认真抓好审查逮捕、立案监督、侦查活动监督三项基本任务,各项工作取得了新进步。[15]因此，批准决定逮捕职能交由检察机关行使符合中国国情、顺合人民民意、切合法治精神。

侦查活动监督和立案监督职能也是中国特有的检察制度。今后应继续发挥“一体两翼”[16]的传统优势，即确立审查逮捕工作为主体核心，以立案监督、侦查活动监督工作作为审查逮捕工作的两个重要羽翼，形成有机统一的侦查监督工作体系。检察机关应充分发挥侦查监督部门监督工作的职能，对报捕案件中存在的违法侦查活动全面核查，及时通知公安机关把违法侦查活动导致的瑕疵证据予以完善，把以刑讯逼供等方式取得的非法证据及时排除，为案件的诉讼提供保障。

(二)公诉监督职能：是检察机关推动审判中心主义的有力举措

检察机关的公诉制度是作为最具中国特色检察制度的又一项内容，虽然与国际社会中检察机关所具备的公诉职能部分重合，但却并不完全一样。从本质上来看，中国公诉权的运行同时体现了对犯罪行为的追诉和对其他司法机关司法活动的监督，这是我国宪法将检察权定位为法律监督权所蕴含的题中应有之义，将公诉职能单纯定位于起诉功能的做法未必符合中国实际。因而，作为检察权的核心权能，公诉职能理应作为检察监督职能的主业之一[17]，需要以审判中心主义为契机不断进行优化。

1.严格审查起诉标准，推进以审判为中心的诉讼制度改革。严格非法证据审查与排除的标准。完善刑事诉讼法第五十四条关于瑕疵书证、物证该的补正、解释条款。在审查起诉中公诉部门应要求侦查部门出具专门的书面材料说明解释，专门书面材料内容应当客观，详实，原有证据材料应当保持原样，不得更改。

2.庭前程序的完善。凡涉及被告人对刑讯逼供等非法取证有异议，提出申诉回避等问题的，被告方理应到场，对于只是涉及出示证据顺序、出庭人员名单和收集物证违法等事项的[18]， 被告方可以不在场。庭前程序对证据合法性调查，本身就是法庭调查的一个部分，从程序公开应当诉讼过程始终的角度出发，只要是依法能公开审理的案件，其庭前准备程序都应当公开进行。

3.优化刑事速裁程序。全国人大常委会授权检察机关在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作以来，有效破解了各试点案多人少的矛盾，丰富了司法资源配置的方式。公诉监督职能定位后，检察机关宜建立专门的刑事速裁部门，并与法律援助值班律师紧密联系、协调工作。另外，可将公安机关建议适用速裁程序办理的案件统一先交由速裁部门审查，如果审查认定基本符合适用速裁案件的条件，即可向案件承办人建议适用速裁程序。同时，公、检、法可以建设专用的刑事速裁案件的信息系统，方便速裁案件的查询。

4.构建认罪认罚制度。繁简分流的多层次诉讼体系充分发挥了认罪认罚从宽的制度优势，取得较好效果。下一步，检察院与其他司法机关相互协作，在公安机关设立速裁办公区，在法院开创速裁法庭，对部分证据简单、易收集的盗窃、危险驾驶类案件，利用律师会见通道，在公诉人、律师、犯罪嫌疑人三方同时在场时签署具结书，争取在犯罪嫌疑人羁押48小时内完成侦查、起诉、量刑协商、审判的全部流程，作出判决。

5.不断强化公诉监督的方式和效果。一是立法明确公诉引导侦查的工作制度。规定公诉介入侦查活动的范围、权限，主动到发案单位进行实地调查，必要时自行调取关键证据。 二是通过立法扩大刑事审判监督的范围。增加对公诉案件审查程序“自诉案件”死刑复核程序“审判程序以及法院决定逮捕”变更强制措施等诉讼活动的监督，使检察机关真正实现全方位的监督，发挥其应有的监督效力。[19]三是探索对监察委相关措施的监督。公诉机关应该建立检察与监察机关之间的沟通和交流机制，采用重大案件公诉机关介入的引导机制，协助监察机关的取证符合审判的需要、符合保障人权的法律规定。

(三)刑事执行检察监督职能：是具有中国特色、独一无二的检察制度

十八大以来，检察机关充分发挥法律监督职能，加强对看守所、监狱等地的执法检察，纠正数起全民关注的重大冤假错案，完善了对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督，形成了独具中国特色的刑事执行检察职能，这是中国法治建设的重大创新，今后需要从立法和实践层面不断完善和加强。

1.立法完善：一是增加财产刑执行程序接受检察监督的具体条文。在新刑诉法第二百六十五条检察监督概括性立法基础上，建议对罚金和没收财产刑执行活动做出较具体立法规定，其程度可以参考其它刑罚执行活动的立法规定。同时在法院有关法规，如《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》[18]第十九章第四节、《最高人民法院关于财产刑执行问题的若干规定》和《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》中增加财产刑执行程序接受检察监督的具体规定，完善责任追究以及被执行人、案外人权益保障及救济的相关规定，并把罪犯积极执行财产刑作为减刑、假释的刚性条件之一。另外，在进一步细化《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》《规则》第十四章第八节中对财产刑执行监督的规定，防止由于司法解释对财产刑执行检察监督规定的不具体，造成实践中的重视不够。二是建议看守所等刑事执行场所发现的职务犯罪侦查职能继续由检察机关行使。这不仅是监所检察监督刚性之保证，也是检察机关查办相关领域职务犯罪的优势所至。三是扩大羁押必要性审查的范围，将监察委限制人身自由和公安机关行政拘留措施一并出入审查范围，确保公民合法权益不受侵犯。

2.实践配套：拓宽监督途径、丰富监督手段，更新监督方式，不断深化检察机关对使用非监禁刑罚或非监禁刑罚措施的同步监督、动态监督机制。一方面检察机关的刑事执行检察部门对于可能适用非监禁刑罚或者非监禁刑罚措施的刑事案件，应当提出相关量刑建议，落实宽严相济刑事司法政策；另一方面将关口前移，检察机关对刑事执行监督的视角应延伸至刑事执行检察前，参与法院判决、裁定前有关矫正对象的调查评估。增加监督的科技含量，实现监所检察对刑罚执行、监管活动的监督和羁押期限的监督数据化、信息化、网络化。

(四)民事检察监督职能：将提起公益诉讼作为检察监督新着力点

民事检察监督具有全方位、立体化特征，对纠正违法行为，树立司法权威有着重要作用。在全世界范围内是极具特色的。五大检察监督体系将民事检察体系作为独立一个内容的设计，有利于保障三大诉讼监督结构的实质均衡，符合现代法治理念的潮流。今后，应不断完善民事诉讼法律规范，从不同的维度确认检察监督在民事诉讼中的地位和作用。

1.民事调解程序的完善。目前检察院只能在调解书损害国家利益和社会公共利益时才能提出抗诉。但在司法实践中，面对恶意调解，利害关系人却处于十分尴尬的境地。为此，为维护调解的权威性，促进纠纷迅速解决，损害第三人利益的调解有必要纳入民事检察监督范围。

2.调查核实权。法律应允许检察院依职权启动调查核实权。原因在于，检察机关决定是否提出抗诉或者检察建议的依据是审判活动是否合法及一方当事人提出证据是否存疑,和当事人有无申请是没有必然联系的。

3.检察建议完善。修改后民诉法虽然规定了检察机关有提出检察建议的权力，但是却没有规定检察建议提出之后法院的审查、处理等后续保障程序，显得有些浮于形式，也不利于检察机关的实际操作。在司法实践中，检察机关发出检察建议后，法院对是否采用具有完全的自由裁量权，这也使得在没有刚性证据予以跟进的情况下，检察机关难以继续进行监督，监督到此为止，使得检察建议难以实现制度价值。检察建议对于优化民事诉讼检察方式、补充民事抗诉不足具有重要作用。检察机关不仅可对程序问题提出检察建议，也可对实体判决提出检察建议，应在立法中尽可能明确检察建议的权限、范围，加强对民事诉讼活动的监督。

4.民事公益诉讼完善。应当加快民事公益诉讼的法律化步伐，尽快将积累的民事公益诉讼司法实践转化为制度实际。进一步在民事诉讼法、环境保护法等法律中明确检察机关提起民事公益诉讼的主体地位和受案范围。

(五)行政检察监督职能：应将诉讼内外的行政行为都作为监督对象

对行政行为的有效监督一直是国际社会关注的新点，而由检察机关履行对行政行为的法律监督则是中国首创，独具匠心。目前，我国行政检察监督主要针对生效行政裁决。存在着监督范围狭窄、监督手段有限等弊病。检察机关的法律监督无法充分发挥作用，一定程度上导致违法行政行为的滋生与蔓延。有鉴于此，宜扩大现有的行政检察监督渠道。

1.完善检察机关参与行政诉讼的立法规范。检察机关对行政诉讼的监督范围应拓展到行政诉讼的各个阶段。首先，在诉讼前，法律应该赋予检察机关在国家利益或社会公共利益因行政主体的作为或不作为而受到损害时，提起行政公益诉讼的权力。其次，在诉讼中，检察机关可以在必要情况下，应行政相对人的申请参与到行政诉讼中，平衡诉讼结构，确保司法公正。这是因为，尽管行政相对人与行政主体在诉讼中的法律地位是平等的，但事实上由于行政主体掌握的权力资源和公共资源往往远超行政相对人。因此行政诉讼的实践中，这种事实上的不平等造成行政相对人往往处于弱势地位。

2.对抽象行政行为进行法律监督。目前，对抽象行政行为的监督主要通过人大和上级行政机关监督两个层次进行的。但实践证明，现有的监督措施是不够充分和有效的。有必要强化检察机关在监督抽象行政行为中的作用。具体而言，可以强化对抽象行政行为的事后审查。检察机关对已经生效的不合法或严重不合理抽象行为进行审查，并根据审查结果提出相关意见报送各级人大，可以为人大撤销或改变抽象行政行为提供依据。启动抽象行政行为的审查既可以依据特定当事人的申请，也可以由检察院依照职权启动审查。

3.积极推进对具体行政行为的检察监督。探索对诉讼外行政执法行为实施法律监督的途径和方式，对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。

(六)控告申诉监督职能：将深化涉法涉诉信访改革作为工作重点

检察机关的控告申诉检察部门作为检察机关的一个内设部门，其开展诉讼监督工作的职能定位主要是指在开展的承办受理、接待报案、控告和举报，受理不服人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的刑事申诉等各项控告申诉检察部门具体工作中，根据法律或其他制度规范依法开展的各项对诉讼环节的直接或间接监督。西方国家的检察制度是没有控告申诉这个概念的，中国检察制度中的控告检察业务和刑事申诉检察业务，是通过人民群众的控告、申诉和举报发现的，控申部门作为检察机关的窗口单位，不仅是密切联系群众的纽带，更是发挥检察监督职能的重要途径。根据控告申诉检察部门开展诉讼监督工作的实际情况，下一步应当建立健全具有可操作性的诉讼监督制度体系。

1.继续深化涉法涉诉信访改革，丰富开展诉讼监督工作的方式、方法。(1)全面推开律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件改革，提升化解矛盾纠纷效果。准确把握参与和代理的不同内涵和运作模式、公益性原则、检察机关工作职责，保障律师参与化解和代理工作顺利启动、常态发展。(2)保留部分举报职能，积极审查办理阻碍诉讼权利依法行使和检察机关办案违法行为的控告申诉。建议保留检察机关受理审查职务犯罪举报线索的部分职能，可限定在司法人员职务犯罪的范围，包括对公检法阻碍辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利的控告举报，对检察机关本身办案违法行为的控告举报，提升线索发挥和收集水平，加大外部监督制约的同时完善内部监督机制。(3)积极审查办理不服法院生效裁判申诉案件，逐步完善办案流程、法律文书和制度规范，维护申诉人合法权益，维护司法公正；(4)规范刑事申诉程序，正确看待国家赔偿和刑事被害人救助工作，突出赔偿重点，拓展救济渠道、严格救助范围。

2.着力拓宽诉讼监督线索来源渠道。一是“从点抓起”，以控告申诉检察部门办理的个案为基础，制定《诉讼参与人权利义务告知书》， 让诉讼参与人能够透彻的了解法律规定，有效拓宽诉讼监督线索来源渠道。二是“以点连线”，在街道办事处设立检务工作站，将诉讼监督宣传工作覆盖到辖区的全部街道社区。三是“以线带面”，努力将法律监督机关的宣传工作拓展至全社会。广泛动员各种宣传力量，有效利用电视、广播、网络，报刊等多种新闻媒体，宣传检察机关诉讼监督职能。

3.探索建立控告申诉检察部门开展诉讼监督工作的外部沟通协调机制。检察机关应当在党委政法委领导下建立涵盖司法机关和行政机关的诉讼监督工作联动机制，通过召开联席会议、通报诉讼监督事项和会商办理情况等方式加强沟通协调，从而提高诉讼监督的执行力，确保诉讼监督工作落到实处。

(七)司法检察监督职能：是检察机关在诉讼监督中惩治司法腐败的重要保证

此次监察体制改革对检察机关最大影响就是将职务犯罪侦防职能划走，但这并不意味是一定是将所有侦查权划走。正如张德江委员长在今年两会上所强调那样，所有重大改革都要于法有据。目前，在三地试点的阶段，既要坚定不移地进行改革事项的有关探索，又要充分考量国内外职务犯罪侦查职能的配置情况，科学界定监察机关和检察机关关于职务犯罪侦查职能的范围。从权力制衡理论出发，保留检察机关部分职务犯罪侦查职能不仅符合我国国情，也是对接国际社会通行做法的有力举措，既可以提高惩防腐败的效力，又不影响依法治国的进程。因此，保留检察机关对诉讼监督中发现的职务犯罪线索进行侦查的职能，是必要的、也是科学的。

1.可以与监察委形成合力。检察机关在查办职务犯罪案件中，形成了与纪检监察部门衔接的良好机制，在查办特定领域案件方面积累了宝贵的侦查经验与技巧。近年来，检察机关通过受理控告申诉信访案件、审查办理非法证据排除等方式，发现并纠正了浙江张氏叔侄强奸案、内蒙古呼格案等数起震惊中外的冤假错案，形成了在检察办案中发现职务犯罪线索的工作机制，这正是检察机关履行法律监督职能的有力举措，对维护司法公正起到不可磨灭的作用。同时，检察机关在规范侦查程序方面花了很多心思，如职侦案件一律实现同步录音录像机制、省以下职务犯罪案件上提一级逮捕机制等内容很多被写进刑事诉讼法，在防止权力滥用和保障人权方面实现了理论联系实际，从实践升华理论。因此，保留部分职侦职能，与监察委形成反腐合力，是检察机关将来职能定位不可忽略的方面。

2.符合国内的法治要求。长期以来，职务犯罪侦查职能在我国由检察机关行使有其特殊的历史背景和优良传统。[20]随着立法的成熟和司法的完善，检察机关成为刑事诉讼中侦查职务犯罪的唯一法律主体，并在追诉腐败犯罪中承担了主要任务，其他任何机关、团体均无权行使该项权力。党政机关、国有企事业单位的纪检监察机构在查处国家工作人员违法、违纪案件中发现有触犯刑律的职务犯罪行为，应当移交检察机关办理；公安、海关等负有侦查职能的机关在刑事案件侦查中发现国家工作人员利用职务之便实施的属于检察机关管辖的贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件，应及时移送有管辖权的检察机关办理。因此，保留部分职侦职能与十八大以来提出的依法治国方略精神是相符合的。

3.符合国际的通行做法。检察机关对职务犯罪案件拥有侦查职能，也是目前世界主要发达国家通行的做法。例如，英国检察部门设有严重欺诈局(SFO)，在检察总长的领导下对重大商业欺诈犯罪等特殊案件拥有专门侦查权和起诉权。根据美国联邦法律，联邦检察官负有侦查政府官员职务犯罪的职能。美国的联邦检察官在办理政府官员职务犯罪案件时，往往会与司法部下属的联邦调查局合作,共同侦破案件。美国检察机关和联邦调查局作为职务犯罪侦查的主要机构，联邦检察官在侦查政府官员职务犯罪案件时较少会受到不正当的干扰，但会受到由法官进行的中立的司法审查，以防止权力的滥用和对公民权利的肆意侵犯。法国的司法警察、检察官、预审法官都可以对职务犯罪案件进行初步侦查①法国的侦查程序有初步侦查、现行重罪或轻罪的侦查及正式侦查(即预审)三种。“初步侦查”通常被称为警察侦查,是警察在发现犯罪后立即进行的侦查,是一种任意侦查,非经利害关系人亲自以书面方式表示同意,不得进行搜查和扣押,任何强制方法必须经过预审法官或检察官批准。在实践中,法国大部分案件都是以这种方法侦查终结的,提交预审法官进行正式侦查的案件只有8%左右。，而司法警察只在检察官到达现场前进行初步侦查的权力，检察官一旦介入，即享有司法警察所享有的一切侦查权。德国的刑事侦查程序有一个十分鲜明的特点：侦查权由检察机关行使，司法警察或刑事警察只是检察官的助手，在检察官的领导和指挥下实施具体的侦查活动，警察对于检察官的命令必须服从。①《德国刑事诉讼法典》第一百六十一条规定: “为了前款所称目的,检察院可以要求所有的公共机关部门提供情况,并且要么自行,要么通过警察机构部门及官员进行任何种类的侦查。警察机构部门及官员负有接受检察院的请求、委托的义务。”所以,德国的职务犯罪案件是在检察机关或者是检察官的领导和指挥下,由警察来进行侦查的。同时，职务犯罪侦查行为同样也会受到由法官的司法审查，以防止权力的滥用和对公民权利的肆意侵犯。因此，保留检察机关部分职侦职能可以使我国的反腐法治建设更具有国际视野。

监察委成立后，对检察机关职务犯罪侦查职能配置的具体方案如下：

一是对保留对诉讼监督中发现的职务犯罪线索进行侦查的职能。检察机关在依法办理刑事、民事和行政诉讼监督案件中，发现司法机关人员存在贪赃枉法、徇私舞弊等职务犯罪行为的，由检察机关立案侦查。具体来说，包括地市级以上检察机关在受理控告申诉案件、侦查监督、公诉、刑事执行监督、民行检察监督过程中，发现公安、检察和审判人员存在职务犯罪行为的，经上一级检察机关批准，由报请批准的地市级检察机关新成立的司法检察监督部门负责立案侦查，办案流程仍然按照目前刑事诉讼程序进行。

二是构建指挥侦查权。鉴于长年以来形成的侦查一体化机制建设优势，通过上级检察机关对下级检察机关的指挥，下级检察机关对上级检察机关的配合，四级检察机关职侦部门形成合力，查办了一大批有影响力的案件。同时，世界主要发达国家都建立了检察指挥侦查的模式，一旦检察官介入职务犯罪案件，警察要在检察官指导下开展侦查工作。为此，在将来的修法中，可以赋予检察机关指挥侦查职能，对于重大疑难繁杂的司法人员职务犯罪案件，应当由上一级检察院指挥地市级检察机关展开侦查工作。地市检察机关对于办案中发现的线索一律逐级报最高检察机关备案，需要开展初核、初查的需要经过上一级检察机关审批。省级院如果认为自行侦查更为适宜的话，也可以由自己立案侦查。

由于大部分职侦剥离后，检察机关保留的职侦职能主要针对在诉讼监督中发现的腐败犯罪行为，是履行法律监督职责的主要方式之一，因此将该项职能归纳为司法检察监督职能较为适宜。

检察职能的产生源自于分权制衡的政治理论，监督、制衡和纠错是检察机关的天然使命。对三大诉讼活动进行法律监督，是检察职能的主要表现形式。但是，检察机关的法律监督职能的定位并不准确，从法律授权，到制度建构，再到司法实践，检察机关对诉讼程序的法律监督充满荆棘。彻底治愈这一顽症，除了司法实践中的各项操作规范的落实，还在于制度设计上理论体系的搭建，更在于结合不同改革的契机，在立法、修法过程中赋予检察机关充分、明确的法律授权，真正在法律层面上完善检察监督职能，健全法律监督体系。

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[7]马怀德.国家监察体制改革的重要意义和主要任务[J].国家行政学院学报, 2016，(6)：15-21.

[8]曹建明.各级党委应当支持和保证同级司法机关对国家机关及公职人员依法进行监督[N].人民日报,2016-11-23(006).

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[19]邓国杰.公诉法律监督面临的问题及完善措施[J].法制与经济(下旬),2013，(7)：21-24.

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责任编辑：马 睿,韩 静

Reconsideration of the Orientation of Procuratorial Function from the Perspective of Legal Supervision

Sun Zhi-wei1, Han Li2

(1.Guangdong University of Finance and Economics, Guangzhou 510320, China;2.Guangdong Provincial People's Procuratorate, Guangzhou 510623, China)

At the new round of judicial system reform requiring optimizing procuratorial function within concrete timetable, the department of investigation and prevention in procuratorial organs will be transferred to state supervision commission and the original procuratorial and supervision mechanism shall be optimized. Therefore, the allocation of procuratorial function shall be reoriented. This paper analyzes the current predicaments from the perspective of origin of legal supervision and puts forward the idea of constructing a new type of procuratorial supervision mechanism in order to achieve the legal and social effect of scientifically allocating procuratorial function and sound operation.

legal supervision; procuratorial function; judicial procuratorial supervision

2017-04-13

2017年度最高人民检察院检察理论研究科研项目《法律监督视角下检察职能定位的再思考——以监察体制改革为背景的分析》

孙志伟(1986-)，男，河北秦皇岛人，广东财经大学法学院讲师，法学博士，从事诉讼法学、证据法学、司法制度研究;韩利(1978-)，男，河北石家庄人，广东省人民检察院反渎局入额检察官，西南政法大学博士研究生，广东省法学会诉讼法研究会理事，从事刑事诉讼法研究。

DF84

A

1009-3745(2017)03-0057-10