农业供给侧改革中的环境制约

王娜娜

农业供给侧改革中的环境制约

王娜娜

我国农业发展形势良好，粮食产量在连续12年持续增产基础上略有回落但保持稳定，不过由于市场的需求在不断地变化和升级，我们国内生产的一些农产品满足不了市场的需求，也即农业的供给满足不了市场需求的变化和升级。例如，一方面民众对安全食品的需求不断增加，但另一方面，我国农业生产中的化肥、农药等化学品的使用量日益增多。大量化肥、农药等农业投入品进入大气、水体、土壤及农产品中，化学残留难以降解且逐年累积，使得环境污染、农产品安全问题因此日益加剧。2017年中央1号文件提出农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，矛盾的主要方面在供给侧，其中资源环境压力大成为影响改革的突出问题。可见，环境制约成为农业供给侧改革中的重要障碍。

环境制约状况及原因分析

1.城镇化发展过程中，农业用地及劳动力条件的改变

土地使用权的变更以及中国式的城市扩张方式，对化肥农药的使用造成间接影响。高质量土地的减少迫使人们使用更多的农药化肥提高土地单位面积产量，以实现个体利益最大化。

农村大量劳动力外流。城镇化的快速发展，城乡间的收入差距拉大，吸引了大量农村人口进城务工，且这些人口大多是20-45岁之间的劳动力人口。人口的变动，一方面延长了食品供应链，增加了食品安全风险；另一方面，原本依靠人工的除草等农业环节，由于缺少人手，只得转为依赖除草剂等农药产品，可节约劳动力的农药、化肥的使用量大量增加；一些传统的低能耗、低污染、低排放的资源节约方法因为劳动力短缺被舍弃，精耕细作所要求的农事操作方法及施肥程序不再被遵循，简单地被施用化肥所取代。劳动力转移带动了传统农业管理和生产方式的变革，化肥、农药尤其是氮肥的使用量大量增加，使得农业面源污染不断加重。

2.农业生产方式的变更

种养分离。种养结合是我国历史上维持农业系统生态平衡，保持农业稳定发展的重要条件。但近阶段，种养业发展不均衡，可以提供生态天然养料的养殖业等愈来愈趋向专业化，种植业只得依靠化肥等工业化学产品维持土壤肥力。

农业生产活动中合作减少，竞争性增加。农药的施用需要农户们的配合一致，集体施用低毒、少残留的农药，才能取得良好的效果。否则，在其他农户施用威力大、杀虫立竿见影的农药的情况下，大量害虫会被赶到不施用或少施用农药的农户的土地上，没有农户愿意承受这样的损失，结果造成村里有大量施用高毒农药的农户，其让村民也被迫喷洒同样的农药，形成施用农药行为的恶性循环。而从长期来看，随着农药施用的加剧，一些病虫害暂时得到了控制，却也破坏了自然生态平衡，害虫的天敌也一同被消灭，使过去未构成严重危害的病虫害大量发生，且之前的病虫害发生次数并未减少，反而形成抗药性，大量繁殖，只得更加频繁地施用杀伤力更大、种类更多的农药。

3.政府监管的有限性

一方面，农业生产自身具有规模小、分散化等特点，政府制定的很多农药管理规范很难得到有效实施，政府机构农药检测的力度和广度有限，突击检查成为主要手段，存在诸多日常监管盲区，农户违规施用农药、化肥付出的罚金等成本较低；另一方面，农药、化肥的施用涉及环境、生物学、食品安全等多领域的专业知识，相比其他监管领域，其复杂程度令政府能力更显不足。

4.各类经营主体混乱，市场规范性较差

政府对农药、化肥企业的市场准入管控不严，农药企业、化肥生产企业之间无序竞争，很多小企业多以仿制和复配为主，缺乏自主创新能力，大打价格战。农药流通企业由于大多规模小且分散，甚至很多无证无照的乡村农药化肥经营点，造成价格体系和经销体系混乱无序。加之，政府监管体系的不足，供需双方信息不对称，知识产权难以得到有效保护，假冒伪劣商品横行。农药、化肥的供应方面的诸多问题加剧了农药、化肥的施用混乱状况，也加大了政府监管的难度。

对策建议

1.在社会环境评估的基础上，推广、实施环境友好型农业技术

提高农户其对规范施用农药、化肥的理解，使其学习先进农业技术，可从源头上避免减少其不恰当的施药、施肥行为。为达到理想的效果，在推广环境友好型农业技术时，有必要提前进行社会环境评估，了解影响农户施药、施肥的相关因素，评判不同农业政策的实施效果等。在提升农民生态环境安全意识，建立农村环保主体的基础上推广新技术，提高农户农药、化肥施用相关知识培训和技术指导的针对性，避免大量培训资源的浪费和新技术的不适应性。扩大培训范围，对影响农户认知的农药、化肥经营人员等也进行相关农药、化肥管理和使用培训，让他们在懂药、懂化肥的基础上向农户传授施用方法和技术。

2.激励与控制并举

激励政策可以有效弥补政府监管中的不足。补助、补贴政策，例如测土配方补助政策、土壤有机质补助政策、施用有机肥料补贴政策等，可以对农户施用生物农药、有机肥料等具有正外部性的行为形成激励，有利于其规范化自身行为。同时，政府应该承担起监管者的角色。以最新出台的《农药管理条例》为例，一要严格全过程管理，二要明确生产经营者对农药安全和有效性负责，三要对制售假冒伪劣农药等违法行为加大惩戒力度。总之，一方面，在削减重复行政审批的同时，进一步规范农药、化肥经营资格的行政许可，严控滥用农药、化肥；另一方面，加大抽检检测力度，并深入开展违规销售、滥用农药、化肥治理，采取征收税收、收取罚金等多种形式保证各主体严格执行销售使用有关规定，严厉打击销售非法农药、化肥，超限量使用农兽药等行为。

3.进一步规范农药、化肥市场

在我国大多数农村，农药、化肥经销商等肩负买药、指导农民用药双重角色，并逐渐主导农民用药，规范农药、化肥的生产销售市场，对农业的绿色化生产至关重要。农药、化肥市场应进一步发展、完善行业协会，使其与消费者、各种社会组织一起参与到行业标准制定与动态认证等环节中来，政府更多地担负起标准的执行和监管等任务。整合资源，促进形成一批具有规模效益的农药、化肥生产经营企业，提高整个行业利润率的同时，推动农药等产品的提质创新。对农药等连锁经营企业实行总店负责制，简化直营分店的经营许可审批程序。完善各级质量检测机制，充实、完善必备执法装备和检测手段，加大检测和问责力度，将责任落实到人，违规必究。

4.建立健全可追溯体系

建立全程可追溯、互联共享的追溯管理综合服务平台。将农药、化肥的生产、储运、销售等环节纳入信息化管理；对农产品的产地、加工地、认证信息、药物残留等系列信息进行记录，建立农产品质量安全可追溯体系。规范合同签订机制，食品加工商与农产品提供方、仓储保管商与销售者等各主体之间通过合同关系明确彼此的权利义务，以此建立责任可追溯体系与召回制度，降低食品安全风险。

作者单位：中国社会科学院研究生院农发系/中国社会科学院情报研究院