上海社区嵌入式养老服务发展的探索与思考

◎ 朱勤皓

上海社区嵌入式养老服务发展的探索与思考

◎ 朱勤皓

习近平同志在中央政治局集体学习时强调，我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一，老年人口数量最多，老龄化速度最快，应对人口老龄化任务最重。上海的发展将长期与人口老龄化并存，如何将这一重要的人口结构特征转化为经济社会发展的驱动力，需要战略规划和富有创新的实践。社区嵌入式养老就是在这样的背景下应运而生。这一新模式实现了社区内养老服务功能的融合，依靠社区、贴近老人、服务便捷，满足了老人保持原有社区关系的情感需求，实现了机构、社区、家庭三者的整合，对于社区营造尊老、敬老的社会氛围具有很好的示范作用。

社区嵌入式养老服务的探索与实践

“一碗汤的距离”，这个温情脉脉的度量，寄寓着社区居民对社区服务的本能需求：便利、可及，出行成本趋近于零。社区也为上海养老服务模式的创新提供了空间。从2014年下半年起，上海以长者照护之家、社区综合为老服务中心等为重点，开展了社区嵌入式、多功能、综合性养老服务机构的试点工作。目前上海推广实行的社区嵌入式养老服务主要有两种类型：①单一型，即长者照护之家；②综合型，即社区综合为老服务中心。

（一）单一型：长者照护之家

单一型的长者照护之家是为老年人就近提供集中照护服务的社区养老服务设施，一般采取小区嵌入式设置，辐射周边社区。通常面积在300-500平方米，主要服务内容包括：为经老年照护统一需求评估为三级及以上的老年人提供短期住养照料；为大病出院仍需康复护理或家属需要喘息服务的老年人提供短期寄养服务；有条件的长者照护之家可以根据自身供给能力和社区内老年人养老需求，开展其他可以延伸至社区、居民家庭的服务，如家庭护老者培训等。比如，浦东新区的浦兴社区福苑长者照护之家是上海建设完成最早、证照齐全正式运营最早、公建民营的社区微机构，设施基础条件为室内建筑面积340平方米，户外花园面积130平方米，核定床位数14张。主要为本小区及周边小区的老年照护统一需求评估等级3-5级的失能、失智老人，提供24小时托养、喘息服务、居家上门拓展性服务、失能家庭照护者培训等。

总的来说，长者照护之家并不鼓励老年人连续入住，对处于术后康复、大病出院的过渡期，需要医护人员陪伴并辅以一定康复训练的，可以安排入住；随后对得到及时照料恢复情况良好的老人，可以通过护士定期随访、家庭照护力量训练，以及护理人员每日的助餐、助浴等照料，将服务送上门。已经有越来越多的老年人选择家庭服务。

经过连续三年作为市政府实事项目推进，长者照护之家已经在全市广泛开展。截至2016年底，全市共有长者照护之家73家，床位数共计2100多张；到2017年底，中心城区和郊区城市化地区每个街镇将至少拥有一家长者照护之家。长者照护之家既是养老机构向社区、家庭的延伸，也是机构、社区对家庭养老的支撑。

（二）综合型：社区综合为老服务中心

社区综合为老服务中心是指社区内各类为老服务设施相对集中设置，并依托信息化管理平台，统筹为老服务资源、提供多样化服务、方便群众办事的为老服务综合体。社区综合为老服务中心建设有利于均衡养老服务设施布局，形成“一站多点”的设施网络；有利于突破现有养老服务瓶颈、提升社区综合为老服务和管理能力；有利于深化发展社区居家养老服务体系，满足老年人日益增强的多层次、多样化养老服务需求。比如，静安区的芷江西路综合为老服务中心开办于2015年年底，建筑面积近2000平方米，内部入住了街道老年协会、居家养老服务中心、社区卫生服务站等社区“标配”，引入了乐慈爱老服务中心、福寿康居家康复护理服务机构等专业机构，设有日间照护、康复护理、便民驿站、休闲娱乐、餐饮服务、医疗诊治等6大区域，各类沙龙和科技助老系列培训班等服务一应俱全。在这里，老年居民可以享受各式各样的服务：老年餐厅在中午提供午餐，下午成了怀旧咖啡馆，老人可以在这里喝咖啡听音乐。社区老年课堂开设了十数种课程，包括戏剧沙龙、影视留声机、科技助老讲座、心理咨询……老有所学在这里被诠释得淋漓尽致。便民驿站提供老人离不开的理发、修小家电、缝纫修补服务。中心除了专业服务人员，还有很多志愿者，包括心理咨询师和律师等等。

社区综合为老服务中心发挥着“四个功能”。一是将各类与老年人生活照料需求密切相关的服务设施相对集中设置，实现“一站式综合服务”；二是整合为老服务资源，实现“一体化资源统筹”；三是建立科技助老平台，实现“一网覆盖的信息管理”；四是方便群众办事，实现老年服务方面“一门式的办事窗口”。

到2016年底，全市已建成32个具有示范效应的社区综合为老服务中心，今年年底将建成100个，到2020年底，全市每个街镇将拥有一个社区综合为老服务中心。在这里，老年人不出社区，养老服务需求基本能够得到满足，它让社区成为没有围墙的养老院，成为颐养天年的宜居家园。

上海社区嵌入式养老服务的发展与思考

社区嵌入式养老服务是上海立足本地实际，深入挖掘资源，缓解养老服务场所资源短缺，为老年人群就近提供照料服务的一种创新模式，需要在实践之中边摸索边总结，不断调整优化。

（一）社区嵌入式养老的理论内涵

社区嵌入式养老是一种以社区内闲置物业资源等为载体，以资源嵌入、功能嵌入、管理嵌入为形式，以社区辐射范围内的普通老年群体为服务对象，通过对各方资源整合，以市场化机制开展运作的养老模式。它打破了“90-7-3”的固态养老格局，规模小型适度，服务多样灵活，依靠社区、贴近老人、服务便捷。

发展社区嵌入式养老服务有着重要的现实意义：

一是适应了养老服务业多层次、多样化发展的要求。从“五个老有”的角度看，“老有所乐、老有所学、老有所为”服务的主要是健康老年人，他们的需求集中在家政服务、各类活动、心理慰藉等方面；“老有所养、老有所医”的老年人，主要是满足护理和就医的需求，提供的主要是慢性病管理型的护理和急救相结合的服务功能，嵌入式养老模式解决的正是这类问题。

二是为家庭在养老服务中发挥积极作用提供有力支撑和保障。养老过程中，家庭是主角，社会是帮助，但由于家庭规模小型化、工作紧张压力大、缺乏专业照料技能等因素，不少家庭难以承担家中老人的照料。从现实看，家庭这一主角只有在社区中才能发挥作用。嵌入式养老恰恰满足了这种需求。嵌入式养老机构为有需要的家庭提供“喘息服务”，通过老年人短期寄养服务让家属可以“喘一口气缓一下”；此外，它还通过专业上门服务、专业技能培训等帮助家庭缓解专业照料方面的烦恼。

三是实现了社区内养老服务功能的融合，成为了社区层面养老服务供需对接、政府与市场间养老资源互动的平台。在服务功能上，其既能提供短期住养服务，又能提供日间照料服务，还能为居家养老提供专业服务和支撑，实现了居家、社区、机构养老的融合。社区嵌入式养老服务机构的出现，使家家户户千头万绪的养老服务需求及服务供给信息在社区的平台上可以实现有效对接。同时，政府支持与市场参与也能在其中找到切入点和平衡点。

四是有利于标准化持续发展。社区嵌入式服务机构往往利用社区闲置物业资源改造建成，能够避免建设大型养老机构面临的场地、资金、建设周期等硬约束。对社会资本的积极参与也很有吸引力，有利于品牌化、连锁化、规模化发展。

与此同时，大力发展社区嵌入式养老服务还具有深刻的人文意义：

一是促进原居安养。社区嵌入式养老服务机构往往离医院近，子女探视方便，时间成本、经济成本低，和老年人原先的生活环境相似，使老年人可以在熟悉的社区环境中享受专业化的养老服务，符合我国居家养老的传统和老年人的意愿。

二是便于子女和亲属照料。社区嵌入式养老机构由于其地理位置就在老年人生活的社区内，便于老年人家属和子女日常探望，也增进了父母与子女间的交流，社会接受度很高。

三是利于弘扬尊老美德。入住社区嵌入式养老服务机构满足了老年人保持原有社区关系的情感需求，加深了社区内不同年龄阶层人员之间的代际交流，对于营造尊老、敬老、互助关爱的社会氛围具有很好的融合作用。

（二）经验与不足

通过两年多来的实践，我们认为，社区嵌入式养老服务的模式在方向上是正确的，在操作上是可行的，在实践中也是行之有效的。社区嵌入式养老服务这一模式在内容上填补了社区照料在喘息服务、中度失能老人服务、家庭护理专业指导等多方面的空白；在能力上显著提升了社区养老服务的专业性及其对于老年人及其家庭的支持能力，一定程度上弥补了社区养老服务在专业性和效能上短板，缩短了和机构服务能力之间的差距；在效率上充分发挥了社区零散土地资源的作用以及各项社区服务之间的集合效应。

总结两年多来社区嵌入式养老服务发展的具体经验，主要有：一是定位高起点、高质量，不仅硬件设施要达到标准，而且服务要具有专业性。上海制定了《上海市社区养老服务管理办法》《关于加快推进本市长者照护之家建设的通知》《关于加强社区综合为老服务中心建设的指导意见》等政策文件，同时，通过招标委托专业社会组织实施项目，取得了良好的效果。

二是开放式运行，不仅为居住在设施里的老人服务，同时还面向社区居家老人开放部分服务设施，也为社区老人提供上门服务。

三是资源统合，既可以利用设施开展其他社区服务内容，也可以利用其他设施服务于入住的老人，以达到资源的充分利用。

与此同时，在社区嵌入式养老服务发展过程中，也遇到了诸多挑战，比如社会上仍存有的对于养老服务机构的偏见，“希望有养老服务、但不要养老机构在身边”的邻避效应；如何更进一步整合社区内的政府资源、社会资源和居民志愿服务资源，在养老服务中形成更大合力；如何进一步降低服务机构的运行成本，提升效益等等。

我们认为，这些问题的提出，反映出当前社区嵌入式养老模式尚在发展初期，社会正能量作用尚未充分显现、规模效应尚未完全形成、社会认知度尚待进一步提高，是发展中的问题，应当而且完全可以通过加快发展的方式来解决。从长远看，要从当前的瓶颈问题出发，坚持问题导向，持续发力，为社区嵌入式养老发展创造条件。比如，要加大人力资源保障，加快发展专业的护理员队伍，增加收入，提高服务水平；要构建稳定持续的机构投入机制，在政府加大投入的同时，鼓励社会资金参与，形成长效运作机制；要加强监管，完善机构运作标准，为机构的规范运作保驾护航。

（三）展望

上海在“十三五”期间，要继续加大社区嵌入式养老服务布局力度、增加设施数量，同时，要以“拓展服务、提升质量、加强监管”为核心目标，用“专业、高效、规范”来丰富社区嵌入式养老服务的内涵。

在“拓展服务”方面，要结合正在试行的长期护理保险服务工作，进一步丰富社区嵌入式服务产品内容，打造老年人可知、可选、可及、可用的养老服务包。加强制度和标准化建设，不断完善社区嵌入式服务的质量标准，努力塑造嵌入式养老服务机构“安全、诚信、优质”的服务品质。

在“提升质量”方面，从全市情况看，普遍存在数量上的缺口和技能素质上的不适应。本市现有养老护理员4.5万人，普遍年龄偏大、文化和技能水平偏低，50岁以上的占50%，初中以下学历占86%，持有职业资格证书的仅占15%。由于行业社会地位和工资福利待遇、社会保障水平偏低，队伍稳定性较低，持续发展难度大。要切实将加强养老服务行业高技能人才培养提到重要的议事日程。要以上海实施“养老机构服务质量提升三年行动计划”的契机，加大政策支持力度，增强各类养老服务机构提升服务质量的主动性和自觉性，要继续加大对培训补贴的力度，鼓励行业从业人员提高技能水平。

在“加强监管”方面，要通过行政检查、综合评估、诚信档案等一系列措施，激励与约束并举，加强行业监管。加强政府购买服务监管，重视财政拨款的利用效率，要在监管的精细度和时间区间上持续加大力度，以最大程度地发挥财政拨款的利用率。加强养老服务需求评估员队伍建设。上海自2015年开始开设评估员培训班，加强评估员培训工作，但与香港的评估员大都是社工、护士、职业治疗师、物理治疗师的职业水平相比，有不小的差距，还待进一步改进与完善。

总之，加强养老服务事业发展是上海当前和今后很长一段时期既定的工作任务。我们将在现有嵌入式养老服务发展的基础上，继续加大实践探索和理论总结，努力建设政府与社会相适应的民政社会福利体系。

（作者系上海市民政局局长）