媒体公益普法的实践与展望

王正航 杜红心 陈 佳（浙江省杭州市司法局）

媒体公益普法的实践与展望

王正航 杜红心 陈 佳（浙江省杭州市司法局）

新形势下，我们要充分认识创新普法形式、提高普法实效的重要性，充分认识借助各方面力量形成工作合力的迫切性。其中，借助媒体力量、树立公益理念、开展公益普法，是我们必须面对的重要课题，也是必须做好的重要工作。本文简要梳理了国内尤其是浙江省杭州市在这个方面的主要做法，并希望借瓶颈难点、应对措施之探讨，形成有益的观点和思路。

一、研究背景

综合“媒体”“公益”的常规定义①“媒体”是指传播信息的媒介，其有两层含义：一是承载信息的物体，二是储存、呈现、处理、传递信息的实体；“公益”是公共利益事业的简称，指有关社会公众的福祉和利益。百度百科，http://baike.baidu.com/，浏览时间：2016年9月6日。，我们认为媒体公益普法主要是指为了社会公众利益，依托各类信息传播媒介实施的非营利性普法活动。目前，媒体公益普法方面的通常做法有：在报刊杂志、广播电视、网站开设普法栏目，并将普法延伸至户外电子屏、楼宇视频、移动电视、橱窗墙画、短信平台（手机报）、微博、微信、微视频（微电影）、微讲堂（微论坛）、客户端等发布媒介。

（一）中央层面作了明确部署

近年来，党中央多次作出重要部署，使得普法的基本定位、重大任务和重要措施愈发明确。如十八届三中全会要求“健全社会普法教育机制，增强全民法治观念”；十八届四中全会要求“健全媒体公益普法制度，加强新媒体新技术在普法中的运用，提高普法实效”。2016年4月，中共中央、国务院转发《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016－2020年）》，提出“健全媒体公益普法制度，广播电视、报纸期刊、互联网和手机媒体等大众传媒要自觉履行普法责任，在重要版面、重要时段制作刊播普法公益广告，开设法治讲堂，针对社会热点和典型案（事）例开展及时权威的法律解读，积极引导社会法治风尚”，还提出“充分运用互联网传播平台，加强新媒体新技术在普法中的运用，推进‘互联网+法治宣传’行动。开展新媒体普法益民服务，组织新闻网络开展普法宣传，更好地运用微信、微博、微电影、客户端开展普法活动”。媒体公益普法大篇幅出现在国家层面的“七五”普法规划，不仅是中央相关部署的延伸和细化，更是对“六五”普法总结验收发现问题的回应：资料显示②《各地、行业（部门）“六五”普法工作总结专刊》，全国普法办《普法依法治理通讯》，2015年第10至12期、增刊1至6期。，在2015年“六五”普法总结验收中，31个省（自治区、直辖市）、50个中央和国家机关（系统）中分别有22个、23个，或提出“公益普法比重偏低”“运用媒体特别是新媒体不够”之类的问题，或提出相关的改进计划和工作建议，集中度仅次于“领导和保障力度不够（不平衡）”，位居第二。

在此之前，国家工商总局牵头六部委在2016年1月联合印发了《公益广告促进和管理暂行办法》（下文简称《办法》）。《办法》明确规定：“国家鼓励、支持开展公益广告活动，鼓励、支持、引导单位和个人以提供资金、技术、劳动力、智力成果、媒介资源等方式参与公益广告宣传。各类广告发布媒介均有义务刊播公益广告。”《办法》不仅明确了文明办、工商行政、新闻出版、交通运输、通信、网信、建设等部门的职责分工，还提出非常具体的量化指标，广播电台、电视台、报纸、期刊、网站、客户端等都有版面、条次、时间等方面的要求。公益普法广告是媒体公益普法的重要形式，《办法》为媒体公益普法提供了有力的法律依据支持。

此外，2016年12月，中宣部印发《加强新闻媒体和互联网公益普法宣传工作方案》，列明了公益普法宣传的4方面重点，提出了加强以案说法、刊播普法公益广告、建设融媒体公益普法宣传阵地、建好专门普法网站和新媒体等13项具体措施，对媒体公益普法作出了全面部署。2017年5月，中办、国办印发《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，要求“充分发挥广播、电视、报刊等传统媒体优势，不断创新普法节目、专栏、频道，开展形式多样、丰富多彩的法治宣传教育”“注重依托政府网站、专业普法网站和微博、微信、微视频、客户端等新媒体新技术开展普法活动，努力构建多层次、立体化、全方位的法治宣传教育网络”。这些为开展媒体公益普法提供了政策依据。

（二）回应本地调查反映出的问题

2016年上半年，杭州市司法局联合杭州市民情民意调查办公室对有关区、县（市）共计1800位城乡居民进行入户问卷调查。调查旨在收集民众对普法工作的认知和需求状况，设置了涵盖法治意识、普法载体、对象、内容、组织形式、成效以及重点法律法规宣传现状、预期等方面的16个问题。调查中，当问及“您认为普法教育应从哪些方面进行提高”时，选择“广泛发动社会组织，尤其是公益力量参与普法”的最多，占55.0%。这反映了民众对普法教育中公益和社会力量的参与非常敏感，一方面认为“公益参与普法”比较重要，另一方面又认为目前“公益参与普法”做得不够。同时，88.0%的民众表示愿意参与普法活动，但当问及“制约您参加普法活动的原因是什么”时，选择“不知道活动信息”的最多，占53.5%。虽然这折射出普法资讯传播有限的窘境，但也说明普法教育在吸引公众参与上还有着很大的上升空间。

二、国内相关经验

从现有资料来看，“电视有像、广播有声、报刊有文、网络有版”的全媒体普法已成为普法常态，而在媒体公益普法的形式、理念、布局上，全国很多地方已经开展了卓有成效的工作。

（一）出台专门的工作制度

山东省、安徽省、江苏省、宁夏回族自治区出台了加强媒体公益普法的意见。安徽建立了联席会议、主流媒体名单、备案、考评等工作制度；江苏、宁夏制定了媒体公益普法责任清单，对各新闻媒体开展公益普法作出硬性要求，江苏还探索开展公益普法教育检测评估体系建设；湖北省部分地区出台户外公益普法工作指导意见，并对各部门落实情况进行督导、通报；浙江省以两办名义印发重点单位法治宣传教育责任清单制度，将“落实新闻媒体公益普法责任”“制作（播出）法治宣传教育公益广告”等明确至具体部门。

（二）加大公益广告投放力度

北京市利用全市8000台楼宇电视终端、近百个城市户外LED大型显示屏以及400余个公交站亭及100台公交车车身等发布普法公益广告，并与电影网、腾讯视频、酷六网等知名视频网站合作，展映优秀普法短剧、微电影、动漫和公益广告。上海市在全市2.4万个地铁视频终端开辟法治文化移动视窗，在全市6万个公交站点投放普法公益广告。福建省协调各行业主管部门近27000块LED大型显示屏、户外广告牌以及全省数字电视开机画面定期播放普法公益广告。此外，北京市、福建省、海南省等都在院线电影（正片）放映前播放普法滚动字幕和公益广告。

（三）推动栏目专业化运营

广东省广州市在2014年斥资7000万元将普法栏目全新改版为“经济与法”专用法治频道，改版后的法制节目总体收视率有了质的提升。上海市建设法治天地数字电视频道，推出13个自办精品节目，创建中国法院手机电视APP和法治天地频道手机台，年节目生产量达16万分钟。云南省开办《法治在线以案释法》节目，由云南广播电台、云南日报、云南法制报、云南网、云南普法微信平台等六大平台实行联播联报。

（四）引入智库等外部支持

上海市普法部门联合上海交通大学传媒学院成立“现代法治传播研究中心”，通过对近百个新媒体账号参与的“法治传播新媒体联盟”进行大数据采集计算等方式，定期发布相关研究报告和新媒体排行榜，以技术手段抓新媒体普法集群建设。湖北省发挥共青团组织优势，与相关媒体合作开展“手心之上”未成年人微视频法治演讲比赛，吸引了全省1000余所中学2万余名中学生参赛，用科学的组织和新技术的优势破解开展大型公益普法活动的诸多限制。

三、杭州的前期实践

“六五”普法期间，杭州市采用“普法机构主导选材、新闻媒体具体运作、律师专家提供参谋”的模式，巩固传统媒体普法阵地，拓展新兴媒体普法平台，助推了媒体公益普法的发展，形成了自己的特色。

（一）借助文创产业优势，优化媒体公益普法产品供给

近年来，凭着深厚的文化底蕴、良好的经济基础以及政府的大力扶持等优势，杭州的文创产业连续且高速增长（2015年增加值2232.14亿元，同比增长20.4%，GDP占比达22.2%），实现了跨越式发展③《杭州发布文化创意产业白皮书》，中国杭州网，http://www.hangzhou.gov.cn/art/2016/1/26/art_812254_ 413768.html，浏览时间：2016年9月26日。。作为全国首批“国家级文化和科技融合示范基地”，杭州已在文创产业规模、园区培育、品牌建设等多个方面领先全国，并率先提出打造“动漫之都”等战略发展目标。文创产业聚集的人才、技术等优势为媒体公益普法提供了得天独厚的发展条件。2012年开始，杭州市联合省、市、区三级力量，发掘包括中国美院和之江凤凰文创园在内的众多资源，成立了西湖法治文创中心。中心以“公益主导、政府补贴、市场推广”的方式，培育和建设法治文创生产线，推动法治文创作品、动漫作品和衍生品的研发设计、制作发行。近年来，中心推出了《阿普说宪法》《民法群岛游记》等30多部普法公益广告、动漫短片，开发了交通法规桌游等文创产品。通过连续多年在国际动漫节的亮相，以及集结出版和地铁电视、楼宇电视、户外电子屏的推广等，西湖法治文创工作经验及相关作品也成为杭州乃至浙江普法的一张金名片。

（二）盘活本土文化资源，增强媒体公益普法吸引力

杭州作为省会城市，本土文化根基深厚、受众面广、影响力大。“开心一笑，法律学到”，《开心学法》电视普法栏目便是一道用本土素材“烹”出的公益普法佳肴。该栏目源于一档收视率高、口碑好的本地电视节目《开心茶馆》，是一档汇集本土知名演员，用江浙沪方言，以脱口秀、小品、滑稽情景剧等形式演绎寻常百姓故事的曲艺节目。原节目加入普法元素，吸收律师、公证员、法律援助工作者加入创作团队，每周推出一期普法专题，在曲艺中融入浅显易懂、生动活泼的法律条文解读，在故事里加上诙谐幽默、妙趣横生的法治热点评说。让法律人联合媒体人在“草根性”的平台上传播与市民生活息息相关的普法资讯，让老百姓在欢声笑语中感知法治理念、法治信仰。截至2017年5月，《开心学法》栏目已播出260余期，不仅获得了原节目忠实受众的肯定，又因普法渠道的推介收获了新的观众群。节目还走出演播厅深入社区（村），累计演出12场，观众达3万多人次。此外，诸如《我的汽车有话说》普法广播节目带来的本土方言听众电话连线，在南宋御街发布法治手绘地图开展“法治街区寻宝”活动等，均显现着“本土文化嫁接公益普法”的异曲同工之妙。

（三）坚持项目化推进，激活媒体公益普法潜能

杭州市从2012年开始启动普法项目化建设，以两年为一个周期（每个周期包括申报、立项、实施、督导、验收等环节）引导各地各部门乃至社会力量将普法“虚功实做”，以“可看、可听、可复制”为目标。其间，市级通过组织培训、多级联建、资金补助、专项推介等方式给予扶持。经过3轮普法项目的实施，一批富有创新性、实效性的媒体公益普法项目脱颖而出。如《阿普说法》公交电视栏目，由覆盖全市6000余辆公交车的公交移动电视频道负责，每周制作一期时长6分钟的普法节目，在周四、周五的上下班高峰期播出，通过新闻报道、专家解答、专题拍摄、作品展播等形式，播报全市法治动态、解读热点法律法规、分析典型普法案例、宣传法治先进人物（事迹）、展播法治文创作品。又如杭州本地报纸《都市快报》创办“律师来了”法治专栏，组织律师免费解答读者法律咨询，并在每周一到周四专版集中刊载典型咨询案例，以百姓身边事为切入点解读法律法规、传递法治理念。同时，“律师来了”还利用微信公众号开展法治微视频征集评选、法律微讲堂等公益普法活动，不断扩大影响力。此外，公共自行车普法站牌、“口袋律师”微信服务、“互联网+”工会普法服务等一批普法项目也为杭州的媒体公益普法注入了生机和活力。

随着“七五”普法的开展，杭州市提出了一些新目标，如市属主要媒体普遍开设法治宣传教育节目、栏目；全年发布普法公益广告时间（版面）不少于全部公益广告时间（版面）的20%。同时，乘着“法规（政策）宣传、公益宣传”和“公益性文化产品创作与传播”等相继列入《杭州市政府向社会力量购买服务目录》这股东风，经费补助难的问题得以缓解，各方的积极性愈发高涨，杭州市媒体公益普法将继续乘势而上。

四、媒体公益普法的发展瓶颈和推进措施

目前，媒体公益普法的投入逐步加大，覆盖面越来越广，形式越来越丰富，必将在传播法治理念中发挥更加重要的作用。但是必须认清发展道路上存在的困难，认真研究并加以解决。

（一）发展面临的四大瓶颈

1.认识瓶颈。从新闻媒体方面而言，部分媒体特别是市场类媒体过于强调经济利益而忽视社会责任，没有认识到普法工作的作用和意义，没有认识到自己在普法工作中应尽的职责。从普法工作部门而言，有的对新闻媒体期望值过高，导致心理落差；有的把公益活动等同于无偿，“政府购买服务”的意识不强，造成一些工作开展的被动。

2.制度瓶颈。媒体公益普法的责任分工往往不够明晰，没有具体到部门、单位；任务分配缺乏量化，“公益”两字成了“软任务”的托辞，容易滋生“等、靠”思想，敷衍应付、扯皮推诿。另一方面，对未完成规定任务的，还缺乏责任追究的具体措施。

3.执行瓶颈。媒体公益普法的统筹性、协同性有所欠缺，普法工作部门、媒体主管部门、新闻媒体三方之间的沟通、协同、联动比较零散，还不能有效形成合力。有些规定、文件在国家层面已经出台，但在具体工作中落实不力、落地困难。

4.内容瓶颈。媒体公益普法在内容上与社会需求脱节。有的停留于工作“喊口号”、内容“标语化”，哪怕是采用了新媒体，由于对题材的处理不当，依然没有改变内容的匮乏性，往往是不同载体、平台间的“复制、粘贴”。有的内容脱离法治实践和群众需求，不具体、不深入，传播力低、吸引力低、关注度低。

（二）可以采取的具体措施

1.机制上健全完善。一是建立媒体公益普法责任清单制。把中宣部《加强新闻媒体和互联网公益普法宣传工作方案》作为今后一段时间开展媒体公益普法的基本依据，出台实施细则或具体办法，明确各类媒体的公益普法社会责任。参照工商总局《公益广告促进和管理暂行办法》有关规定，根据广播电台、电视台、报纸、期刊、网站、客户端等不同类型媒体的具体情况，推动工商行政部门提出公益普法广告在版面、时段、条次方面的具体指标。联合宣传、文化、广电、新闻出版等部门开展对媒体的协调、督导，加强课程培训、经验总结、典型培育、评比表彰，激励媒体在公益普法中不断创新、健康发展。

二是完善国家机关普法责任制。抓住中办、国办出台文件的契机，按照“谁执法谁普法”“谁主管谁负责”的要求，梳理各部门各单位的普法责任清单，将“积极运用媒体公益普法平台开展专项普法活动”“定期向媒体提供普法素材”等内容列为相关部门的普法责任。普法责任清单要通过各种途径向社会公布，并通过督查、通报等方式予以硬性约束，督促执行。

三是建立不同层级的媒体公益普法协作（支持）机制。省级层面建立公益普法中心、资料库、人才库，聚拢人才、形成团队，定期制作和发布一定数量的公益普法资料，为基层开展公益普法提供智力支持和业务支撑；地市以下层面着眼实用化，实施精准化、标靶化的媒体公益普法深度试点和创新探索。浙江省已成立“互联网+”法治文创联盟，全省各级普法工作部门都可以通过该平台进行需求提交、创意共享、经费众筹、成果共用，各文创机构也可以通过平台予以响应。杭州市工商行政部门正在借助广告创意园、广告协会等资源，建设公益广告基地和作品库，成为可以借助的又一重要力量。

四是完善其他配套机制。探索出台媒体公益普法操作指引和地方标准，形成媒体公益普法论坛、展会等定期交流机制，加强专业学科构建、应用型人才培养、运营品牌保护等前瞻性研究和机制探索，在不断磨合、融合、联动中实现媒体公益普法的整体发展。

2.形式上重点突破。一是扎实跟进以互联网发展成果运用为主的新媒体普法。按照司法部、全国普法办组建全国普法新媒体矩阵等工作部署，把握最新动向、掌握技术手段、更新工作格局，大力推进大数据、云计算以及智能化、互通化在新媒体普法方面的创新运用，解决地区、行业间发展不平衡引起的媒体公益普法“原材料”供给不足问题，并借助新媒体的优势发掘更多的潜在受众。同时，积极运用融媒体，以“资源通融、内容兼融、宣传互融、利益共融”为目标，实现电视、报纸、广播等传统媒体以及“两微一端”等新媒体的全覆盖，并以“中央厨房”理念，整合不同媒介的各自优势，全方位、多角度地进行普法活动的宣传推广。

二是扎实跟进以普法阵地为主的普法项目建设。把媒体普法项目放在更加重要的位置，通过项目化运作在立法、执法、司法、法律服务等各个方面拓展媒体公益普法。借助定向扶持、多方众筹等更加灵活的手段，鼓励引导更多力量参与进来，使媒体公益普法的平台更加多元、基础更加牢固。

三是扎实跟进以受众评价为主的评估工作。开辟问卷调查、网上评议、个体跟踪等形式多样的媒体公益普法效果评价渠道，引导受众充分、有效地参与。评价结果可用于分析定位民众普法需求，创意策划新的媒体公益普法活动和内容，逐步提升普法实效。

3.内容上融合发展。一是针对各类普法重点对象的特点和需求，针对各类依法治理创建活动的参与人群，施以不同的内容、形式、平台、载体，提高媒体公益普法亲和力。将法律知识、法治观念“集成”“捆绑”“链接”到民众最关注的房产、汽车、健康、旅游、亲子、交友、求职等生活资讯中，实现公益普法内容与民众生活的“无缝对接”，达到“润物细无声”的效果。

二是吸纳民俗、行业、地域等重要文化因素，提高媒体公益普法的原创性、趣味性、吸引力。顺应不断变化的媒体发展趋势，借助草根化、娱乐化等传播效应高的媒体节目，将枯燥抽象的法律条文转变成鲜活的解读、独特的体验、温馨的提示④王治国、徐日丹：《创作优秀文艺作品讲好检察故事用文化的力量推进法治社会建设》，《检察日报》，2016年8月19日第一版。予以推送传播，提升媒体公益普法的“黏性”，真正实现群众 “喜闻乐见”。

三是更紧密地对接社会热点和重要节点，在突发事件应对、重大矛盾纠纷化解、民情反馈与社会舆论收集中挖掘法治素材，抓住“群众眼球”传递法治正能量⑤刘子阳：《讲好法治故事传播法治好声音大力弘扬社会主义核心价值观》，《人民法院报》，2016年6月1日第一版。。打造“新闻播报+事件评论”法治脱口秀节目，通过法律人、媒体人的互动⑥王涵等：《看懂普法剧，当好“继承人”》，《民主与法制》周刊，2017年第16期。，以公益普法的角度对重大事件、热点新闻进行解读、分析，用“使人温暖的善意、引人共鸣的理性、被人认同的建设性”引发受众对法治的关切和思考。

四是把“以法治体现道德理念，以道德滋养法治精神”落到实处，将公益普法融入规则意识、契约精神、公序良俗等内容的传播中，融入传统美德、社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德等内容的教育中⑦何勇海：《青少年法治教育要接地气》，《法制日报》，2016年7月21日第一版。，融入公民和组织守法诚信褒奖和违法失信行为惩戒的施行中，在解决道德领域突出问题的过程中发挥媒体公益普法的应有作用。

（责任编辑：贺 堃）