渔业与中国对南沙群岛的“有效占领”

褚晓琳

南沙群岛由中国最早发现、开发和管理，是中国固有领土。然而，到20世纪后半叶，随着南海蕴藏可观油气资源的预言出现，南沙群岛为周边国家竞相觊觎。它们不仅侵占了南沙大部分岛礁，而且在周边海域大肆掠夺油气资源和渔业资源。更为荒谬的是，这些国家曲解《联合国海洋法公约》（以下简称“《公约》”）本意，孤立地援引其中只言片语，主张通过海洋划界将它们所侵占的南沙岛礁和附近海域“合法化”。甚至，菲律宾于2013年1月还单方面将南海争议提交国际仲裁，提出一系列无稽之谈，如否定中国南海U形线的法律效力，指出中国渔民在1935年以前没有进入过中沙海域等。南海周边国家的这些行为不仅严重侵犯了中国南海主权，而且严重违反了国际法基本原则和《公约》适用前提。

“陆地支配海洋”是国际法的一项基本原则。1969年国际法院北海大陆架案中已确定，“陆地是国家对其领土向海延伸部分行使权力的法律渊源”。1郭渊：《对南海争端的国际海洋法分析》，载于《北方法学》2009年第2期，第136页。《公约》适用前提之一是“海洋问题的解决应尊重已确立的陆地领土主权”，2Lee G. Cordner, The Spratly Islands Dispute and the Law of the Sea, Ocean Development &International Law, Vol. 25, Issue 1, 1994, p. 68.而且其序言也开宗明义地规定，“在妥为顾及所有国家主权的情形下，为海洋建立一种法律秩序……”3傅崐成：《海洋法相关公约及中英文索引》，厦门：厦门大学出版社2005年1月版，第54页。

正如美国海洋法学家杰拉尔德·曼贡在谈到南沙问题时指出的，“主权问题并不能用《公约》来解决，而取决于广义的国际法”。4国家海洋局综合管理司编：《海洋管理的若干问题——美国海洋法学家杰拉尔德·曼贡访华报告》（1996年2月），第31页。根据国际法中领土取得的先占原则，中国最早发现并有效占领了南沙群岛，拥有南沙主权。而这一过程得以实现的最主要途径便是中国对南沙渔业的开发与管理。

一、有效占领的内涵

先占是指一国意图获得不在任何其他国家管辖之下的领土主权。5Robert Jennings and Sir Arthur Watts, Oppenheim’s International Law, 9th Edition, England: Longman Group UK Limited, 1992, p. 686.先占的对象是无主地。无主地不同于无人居住的土地，其是指不属于任何国家的领土，而无论是否有人居住。即便有人居住，如果是不被视为国家的个人或土著部落，也可成为先占的对象。而且，即使曾是属于一国的领土，后如被该国抛弃，也可成为其他国家先占的对象。因而，成为先占对象的关键在于领土不处于任何国家主权管辖之下。先占包括两个相继阶段：发现和有效占领。

（一）发现

发现是一国基于先占主张领土主权的基础。发现给予国家一种初步权利，即在发现后到足以合理有效占领所发现领土的一段时间内对他国占领的暂时性阻止。然而，经过这段时间，如果发现国没有表示将初步权利转变为真正占领的任何意图，那么初步权利将归于消灭。此时其他国家可通过有效占领获得该领土。6Robert Jennings and Sir Arthur Watts, Oppenheim’s International Law, 9th Edition, England: Longman Group UK Limited, 1992, pp. 689～690.

因而，单独的发现是没有意义的。其必须与之后的有效占领相配合，才能构成先占，成就发现国的领土主权。在1928年帕尔马斯岛仲裁案中，胡伯指出：没有任何后期行为的单独发现不足以证明主权……发现的初步权利必须在一段合理时间内通过对该领土的有效占领完成。1931年克立伯顿岛仲裁案也提出一国的有效占领优于之前另一国有争议的单独发现。7Lowell S. Gustafson, The Sovereignty Dispute over the Falkland (Malvinas) Islands, New York: Oxford University Press, 1988, p. 4.

即便在16或17世纪，早期国际法也没有确认不伴随后期占领行为的单独发现可以创立主权。在这方面，国际法遵循了其源头罗马法的基本原则。罗马法指出：一个发现者不能只通过察觉行为，而应通过与所发现事物相适应的进一步占有行为获得权利。国际法之父格老秀斯有关发现的一段经典表述与罗马法也完全一致，其认为：发现事物不仅是为了通过眼睛抓住它，而是为了真正的占有……只有伴随事实占有的发现才能给予明确的权利。8C.H.M. Waldock, Disputed Sovereignty in the Falkland Islands Dependencies, British Year Book International Law, Vol. 25, 1948, p. 323.

由于发现需结合有效占领才能真正产生先占的法律效力，因而一些学者甚至提出没有任何占领行为的单独发现是不能确立初步权利的。他们认为初步权利是通过先前的占领行为获得的。如在帕尔马斯岛案中，胡伯指出该岛的初步权利应归于荷兰，原因是荷兰有矗立国旗等象征性主权行为。这表明了主权实践的开始，比美国仅通过发现获得的权利更好。9C.H.M. Waldock, Disputed Sovereignty in the Falkland Islands Dependencies, British Year Book International Law, Vol. 25, 1948, p. 323.所以，在这一意义上，占领而非发现是领土初步权利的真正根基。

（二）有效占领

有效占领是先占成立的关键。随着国际法的发展，在18世纪中叶，先占被要求应是有效的。10R.Y. Jennings, The Acquisition of Territory in International Law, New York: Oceana Publications Inc., 1963, p. 29.一国在发现后需实施有效占领以巩固先前所获得的初步权利，最终获得领土主权。

本质上，领土主权不仅是一种权利，更是一种责任。其不单是赋予一国排除他国管理领土的权利，更是确保其他国家及其国民在该领土上拥有国际法最低限度保护的责任。而主权责任的承担需要主动积极的占领行为，而非消极被动的不作为。未能维持与领土性质相适应的基本管理活动可能被视为抛弃主权。在这种情况下，主权可以为他国有效占领再次取得。11R.Y. Jennings, The Acquisition of Territory in International Law, New York: Oceana Publications Inc., 1963, p. 30.因而，有效占领是领土主权取得和维系的根本。

有效占领主要包含主客观两个因素：第一，占领意图，即作为统治者管理的目的和意图；第二，占领行为，即主权行为的行使或展示。12C.H.M. Waldock, Disputed Sovereignty in the Falkland Islands Dependencies, British Year Book International Law, Vol. 25, 1948, p. 334.

作为主观因素的占领意图一般根据一国对领土的积极管理行为来推断，具体表现可包括已出版的权利宣称和一系列主权行为。需要注意的是占领意图最终必须属于国家，而非个人意愿。因而领土发现者的行为必须为其所代表的国家以事前委任或事后追认等形式认可。13C.H.M. Waldock, Disputed Sovereignty in the Falkland Islands Dependencies, British Year Book International Law, Vol. 25, 1948, p. 324.

作为客观因素的占领行为是指领土主权和平、真实、充分和持续地行使和展示。具体而言：

（1）和平。和平是指一国领土主权的行使和展示未遭到他国竞争性主权行为的反对，也未遭到他国长期一贯地抗议。帕尔马斯岛案仲裁庭在判决书中指出：所谓和平是针对其他国家而言的，是指在关键日期之前，一国对争议地区行使领土主权没有引起他国竞争性的诉讼或诸如抗议等其他反对活动。在2008年白礁岛、中岩岛和南礁主权归属案中，国际法院在判决书中也指出：占领没有受到该地区其他国家的反对，就满足领土主权和平展示的要求。14曾皓：《试论领土法的新发展——有效占领制度——兼论中印争议地区的归属》，载于《法学评论》2010年第3期，第70页。

（2）真实。真实是指主权行使和展示应真正体现在具体的领土管理行为中，而不是只停留于口头或纸面。克立伯顿岛案仲裁庭指出：真实而非名义上的占有是占领的必要条件，其包括一个或一系列行为。15C.H.M. Waldock, Disputed Sovereignty in the Falkland Islands Dependencies, British Year Book International Law, Vol. 25, 1948, p. 335.在2002年利吉丹岛和西巴丹岛主权归属案中，国际法院在判决书中也指出：法院只能考虑那些构成主权展示、毫无疑问涉及本案中有争议领土的行为。16黄瑶、凌嘉铭：《从国际司法裁决看有效控制规则的适用——兼论南沙群岛主权归属》，载于《中山大学学报（社会科学版）》2011年第4期，第173页。

此外，真实的标准不能一概而论，应根据领土具体情况有所变化。胡伯在帕尔马斯岛仲裁案中提出：坚持主权真实性并不意味着主权的行使或展示应对领土的每一个角落甚至每一个缝隙都存在明显的影响。主权行为密度应根据领土不同情况而有所变化，特别是，根据领土上是否有人居住进行区别对待。17C.H.M. Waldock, Disputed Sovereignty in the Falkland Islands Dependencies, British Year Book International Law, Vol. 25, 1948, pp. 335～336.因而，有效占领的真实标准应据领土情况进行评判。在适宜人类居住且人口密集的地区，应进行较为周密的管理行为；在偏远、荒芜、不适宜人类居住且少人居住或无人居住的地区，进行为数不多但事实上存在的一些管理行为，甚至只要表明占领意图，不需实际的管理行为就可满足真实要求。

（3）充分。充分是指主权行使和展示应足以授予有效领土权利。充分是有效占领的一个重要判断标准。在1933年东格陵兰岛案中，常设国际法院在判断丹麦主权活动时每次都采用充分标准以判断是否可授予有效的主权权利。

与“真实”一样，充分标准的判断也应根据领土情况有所变化。在适宜人类居住且人口密集的地区，应设立较为完善的行政管理体系；在偏远、荒芜、不适宜人类居住且少人居住或无人居住的地区，可成立基本的管理组织。例如对于仅限于捕捞或搜集鸟粪这样特定用途的偏远荒凉的岛屿，设立一两个官员便可满足充分要求；在自然环境极端恶劣、几乎无人居住或无人居住的岛屿，一两个官员的长期存在可能也是不必要的，只要该国持续宣称领土主权，并适时行使体现国家权威的行为即可。

克立伯顿岛案仲裁庭指出：只有国家在争议领土上建立起一个完善的行政管理体系，主权的宣示才是充分的。但是，对于一块完全不适宜居住的领土，从占领国最初在那里出现时起，该领土可能就处于该国绝对且毫无争议的控制下。利吉丹岛和西巴丹岛主权归属案也指出：对于像这2个岛屿那样无人居住或无人永久居住、且经济价值不大的争议地区，有效管理行为通常很少见。18曾皓：《试论领土法的新发展——有效占领制度——兼论中印争议地区的归属》，载于《法学评论》2010年第3期，第71页。

（4）持续。持续是指领土主权行使和展示在较长一段时间内应是不中断的。在利吉丹岛和西巴丹岛主权归属案中，国际法院强调了主权的持续性，指出：马来西亚所实施的主权活动虽数量不多，但持续了相当长一段时间并显示出对这2个岛屿行使国家责任的意图。19李毅：《试论国家的领土主权宣示行为及其在国际法上的意义》，载于《东北亚论坛》2015年第1期，第65页。

与“真实”和“充分”一样，持续要求也不是绝对的，应根据领土情况进行适当调整。在不适宜人类居住、少人居住或无人居住的地区，持续要求不可能是无间断的。与领土情况相适应的适当间隔也认为是满足持续要求的。在帕尔马斯岛仲裁案中，胡伯指出：我们坚持持续原则，但并不要求主权在领土的任何地方且任何时刻事实上都存在。与主权维持相兼容的非持续性应根据领土是否有人居住进行变化。20The Island of Palmas Case (or Miangas): Award, at http://www.haguejusticeportal.net/index.php?id=5184, 1 October 2017.这一点在帕尔马斯岛仲裁案和东格陵兰案中也得以确认。在这2个案例中，相对较长间隔且不规律的主权行使和展示也被认为符合有效占领的持续要求。21C.H.M. Waldock, Disputed Sovereignty in the Falkland Islands Dependencies, British Year Book International Law, Vol. 25, 1948, p. 337.

二、渔业与有效占领

从以上分析可以看出，有效占领是一国以先占方式获得领土主权的重要步骤。有效占领需要满足一定条件，而这些条件并不是绝对的，应根据领土具体情况作出适当调整和变化。也就是说，一国应以与领土情况相适应的形式行使和展示主权以实现有效占领。特别是，对于偏远荒芜、少人居住或无人居住的岛屿，有效占领的要求可适当降低。占领国不需要在这些岛上建立完备的行政管理体系，甚至对于一些无人居住的岛屿，一两个官员的长期驻守也是不必要的，只要占领国实施了基本的领土主权宣示，并履行了主要的国家责任即可。

在这样的岛屿上，不仅占领国行使和展示领土主权的要求可适当降低，而且其行使和展示主权的内涵也发生了一定变化。由于这些岛屿自然条件较为恶劣，基本不适宜人类长期居住，因而相关开发利用活动十分有限，不可能像大量人口聚居的地区那样丰富。但正是由于未遭受人类活动的破坏，这些岛屿往往自然资源保持较好，特别是渔业资源，所以渔业是这类岛屿的主要经济活动之一，相应的渔业管理也是占领国对其行政管辖的最重要内容之一。

在很多涉及岛屿归属问题的案例中，国际司法机构都确认了渔业管理活动是一国进行有效占领的重要表现。例如在1909年格里斯巴丹那仲裁案中，常设仲裁法院十分重视在争议地区瑞典捕捞龙虾的渔民远比挪威渔民人数要多，并认为这一证据对于确认瑞典对该区域享有领土主权具有重要价值；在1933年东格陵兰岛案中，丹麦捕鲸渔民对东格陵兰海岸知晓程度，以及祖辈绘制并世代流传的海图，均成为常设国际法院认定丹麦王室扩张格陵兰殖民地，直至取得东格陵兰领土主权的重要证据；22傅崐成：《中国在南海的历史性水域与台湾的法律立场》，载于傅崐成主编：《海洋管理的法律问题》，台北：文笙书局2003年版，第474页。在2007年加勒比海领土和海洋边界争端案中，洪都拉斯提出的对争议岛屿附近渔业活动进行规制的主权行为被国际法院采纳；在2012年尼加拉瓜诉哥伦比亚领土和海事争端案中，哥伦比亚列举渔业管理活动作为其对争议岛屿有效管辖的证据也为国际法院认可。23王玫黎、谭畅：《论有效控制理论在南海岛屿主权争端中的运用——基于国际法院裁判案例的分析》，载于《太平洋学报》2014年第5期，第81页。

值得注意的是，作为有效占领岛屿重要表现的渔业活动应是国家行为，而非私人行为。也就是说，渔业活动应以国家而非个人的名义进行。只有国家渔业行为才是佐证有效占领的主权行为，而个人渔业活动不能成为有效占领的合法证据。例如，在利吉丹岛和西巴丹岛主权归属案中，印度尼西亚提出的该国国民长期在两岛周边海域捕捞的证据没有获得国际法院认可，理由是单纯的渔民活动不能代表政府行为；而马来西亚提出的该国政府每年都在两岛上捕捉海龟和搜集龟蛋的证据为国际法院接受，24曲波：《有效控制原则在解决岛屿争端中的适用》，载于《当代法学》2010年第1期，第145页。理由是这些活动以国家名义进行，是有效的主权行为。

私人渔业活动虽然不能直接作为有效占领的证据，但是它可以从侧面反应一国渔业管理的存在，而且这些私人渔业活动可以通过正式授权或事后追认转变为政府行为。在1953年明基埃和埃克荷斯群岛案中，国际法院曾公开宣称：一国国民的私人存在可能意味着或涉及该国的占领。尤其在位于两国边界的土地上，这种私人行为特别重要。本案中国际法院还指出作为英国主张先占的原始证据，即在争议群岛发生的私人行为，经由英国19至20世纪持续不断地行使主权，如刑事案件管辖、不动产登记、税收、小船登记等，已充分展示了英国对这些私人行为正式授权或事后追认的行政管理，使得这些原始证据得以落实强化，成为有效占领的佐证。25傅崐成：《中国在南海的历史性水域与台湾的法律立场》，载于傅崐成主编：《海洋管理的法律问题》，台北：文笙书局2003年8月版，第474页。

三、中国南沙群岛渔业史

中国开发、利用、管理南沙群岛渔业资源的历史源远流长，按年代大致可分为3个阶段：古代、近代和现代。

（一）中国南沙群岛古代渔业史（1840年鸦片战争之前）

早在秦汉时期，中国人民便沿着海上丝绸之路远赴南沙群岛从事渔业生产。当时很多史籍对南沙群岛的地形地貌做了详细描述。如东汉杨孚在《异物志》中指出：“涨海琦头，水浅多磁石”。其中“涨海”和“琦头”分别指南海和南海诸岛。26黄德林：《评菲律宾对南沙群岛部分岛屿的主权主张》，载于《法学评论》2002年第6期，第46页。三国万震的《南州异物志》和康泰的《扶南传》也都描述了南海广布暗礁和珊瑚岛礁的特点。

至唐宋时期，中国渔民在南沙的渔业活动初具规模，且南沙群岛也被正式纳入行政管辖。当时渔民形成每年冬季乘东北季风南下，先至西沙群岛，一部分船只就地作业，另一部分船只继续南下至南沙群岛，次年春末夏初再乘西南季风北返海南销售鱼货和进行补给的生产模式。27赵全鹏：《我国历代渔民在南海诸岛上的活动》，载于《新东方》2011年第3期，第22页。

唐代史籍仍沿用前朝“涨海”泛指包括南沙群岛在内的南海，如李延寿的《南史》和杜佑的《通典》等；而宋代则基本上采用“石塘”和“长沙”来指称南海各群岛，其中石塘又作千里石塘、万里石塘等，长沙又作千里长沙、万里长沙、万里长堤等，如《宋会要》、王象之的《舆地纪胜》等都有类似记载。28林荣贵、李国强：《南沙群岛史地问题的综合研究》，载于《中国边疆史地研究》1991年第1期，第78页。

自唐贞元以来，南沙群岛便列入中国版图，归广南西路管辖。南宋官员赵汝适在其《诸蕃志》中写道：“贞元五年，以琼为督府……南对占城，西望真腊，东则千里长沙，万里石塘。渺茫无际，天水一色……四郡凡四十一县，悉隶广南西路。”29周忠海：《论领土主权问题上“行政管辖”的意义》，载于《政法论坛》1990年第1期，第53页。至宋代，对南沙群岛的行政管理更加紧密，不仅纳入管辖，而且派海军巡辖。北宋水师已巡海至西沙、南沙群岛一带。水师巡海是古代中国对远洋岛礁行使主权的一种主要方式，其不仅是单纯的军事行动，而且具有维护治安、保护生产、管理居民等行政性质。30朱齐武：《从国际法看南沙群岛主权的归属问题（上）》，载于《政法论坛》1990年第6期，第8页。

至元明清时期，南沙渔业发展进入兴盛阶段，当时政府对南沙群岛的管控不断加强。特别是清代，中国渔民南沙渔业生产已较为成熟。由于南沙海域遥远、海况恶劣，为提高捕捞能力和确保作业安全，当时南沙渔业基本采用以下2种组织形式。第一，渔民自发组织。渔民采用合股出资或劳资合办，一般有二三十个渔民入股，如资本不够，可招外人入股。向东家租船，按一定比例分配捕获所得收益。31吴凤斌：《宋元以来我国渔民对南沙群岛的开发和经营》，载于《中国社会经济史研究》1985年第1期，第37页。第二，“渔栏主”。其拥有渔船和资金，向地方政府领取执照，缴纳赋税，并在集镇上开设店铺，雇佣渔民到西沙、南沙捕捞，获取利润。

当时渔民对南海诸岛的分布情况，以及水道、季风、海流等地理特征不断熟悉，开始对南海诸岛的岛、洲、礁、沙、滩命名，并详细记录下来，如明末出版的《顺风相送》，以及在南海渔民中广泛流传的《更路簿》等。它们集中了中国古代渔民在南沙的航海经验和智慧，成为南沙捕捞不可或缺的航海指南。如《更路簿》除记载中国渔民对西沙、南沙群岛习用传统地名百余个之外，还记载了渔民从海南文昌县的清澜港或琼海县的潭门港起航，到西沙、南沙各岛礁的航行针位和更数（即航向和航程）。32傅崐成：《中国在南海的历史性水域与台湾的法律立场》，载于傅崐成主编：《海洋管理的法律问题》，台北：文笙书局2003年版，第490页。

至迟在清代，中国渔民已经开始在南沙群岛定居。南沙北子岛、南子岛、太平岛、中业岛等都是中国渔民重要居住地。渔民在这些岛上不仅从事捕鱼、捉海龟，采海参、砗磲、马蹄螺等渔业生产活动，而且进行挖井、种树、建庙等相关生活。如南沙最大岛太平岛曾是中国古代渔民最主要的居住地，目前在岛上发现有清代的水井、庙宇和墓碑等。

元明清政府对南沙群岛的行政管辖力度不断加强，形式也进一步丰富，如天文测量、巡海防卫、纳入版图、维权抗争等。元代，世祖忽必烈曾派同知太史院事郭守敬到西沙群岛对南海进行测量；33赵理海：《从国际法看我国对南海诸岛无可争辩的主权》，载于《北京大学学报（哲学社会科学版）》1992年第3期，第35页。明朝在海南设重兵防寇，并派水师在西沙、南沙群岛巡海防卫；清朝乾隆年间的《皇清直省图》和嘉庆年间的《大清万年一统天下全图》等官方地图都将南沙群岛列入中国版图，并标明设府管辖；34林荣贵、李国强：《南沙群岛史地问题的综合研究》，载于《中国边疆史地研究》1991年第1期，第80页。光绪九年，清政府还对德国单方面的南沙调查测量活动提出抗议，维护中国南沙主权。35周忠海：《论领土主权问题上“行政管辖”的意义》，载于《政法论坛》1990年第1期，第53页。

可见，自秦汉至明清，中国人民在长期的南沙渔业生产实践中，对南沙群岛的认识不断丰富、深入，渔业活动也不断累积、成熟，在此基础上，中国古代政府对南沙群岛的管控也不断增强、完善。

（二）中国南沙群岛近代渔业史（1840年鸦片战争至1949年中华人民共和国成立之前）

1911年辛亥革命后，中国南沙渔业持续稳定发展，中华民国对南沙群岛的管辖和维护也取得了很多成果。

中华民国时期，南沙群岛已成为中国渔民一个重要的渔捞根据地。渔民每年春季从海南岛出发，至南沙群岛后停留，等深秋后载渔获而归。1933年7月31日《申报》报道：“九小岛，在琼崖之南，确属中国领海，粤闽渔民，每岁轮流前往，籍作捕鱼根据地者，有数万人……”36吴凤斌：《宋元以来我国渔民对南沙群岛的开发和经营》，载于《中国社会经济史研究》1985年第1期，第41页。

而且该时期越来越多的渔民不再是短期停留于南沙群岛，而是长期定居于此。1918年12月，日本小仓卯之助组织所谓探险队到达南沙时，就惊讶地发现3个文昌县海口人住在北子岛上。1933年，当时的一家法报报道：“在安南与菲律宾群岛间，有一群珊瑚岛……琼崖之中国人有住于该群岛，以从事渔业者。”这些资料表明很多渔民由于生产发展需要定居于南沙群岛，长期经营开发南沙，时间甚至长达十几年。

此外，国民政府不断抗争外来入侵，维护南沙主权，并持续加强南沙管控。1933年法国非法占领南沙南威岛、太平岛、北子岛和南子岛等九小岛。对此，国民政府外交部对法国政府提出严重抗议，指出南沙群岛“仅有我渔人留居岛上，在国际间确认为中国领土”。37林荣贵、李国强：《南沙群岛史地问题的综合研究》，载于《中国边疆史地研究》1991年第1期，第86页。

1939年二战爆发后，南沙群岛为日本占领。1943年在二战即将胜利之时，中美英三国首脑公开发表《开罗宣言》，指出日本所窃取的中国领土应归还中国，如满洲、台湾、澎湖列岛等。当时南沙群岛被日本划归台湾管辖，因而根据《开罗宣言》日本应归还的中国领土当然包括南沙群岛。1945年中美英又共同签署了《波茨坦公告》，再次强调《开罗宣言》的条款必须实施，日本应归还所窃取的领土。同年日本投降后，国民政府于1946年收复南沙群岛，并举行接收仪式、立碑纪念、派兵驻守，向全世界宣布中国恢复对南沙群岛行使主权。38刘文宗：《我国对西沙、南沙群岛主权的历史和法理依据》，载于《海洋开发与管理》1997年第3期，第53页。

1947年4月为确定并公布西沙、南沙群岛的范围，国民政府内政部邀请各有关机关商讨，其讨论结果是：南海领土范围最南应至曾母滩；西沙、南沙群岛由内政部命名后，附具图说；西沙、南沙群岛渔汛期间，前往各群岛渔民由海军总司令部及广东省政府予以保护并提供运输通讯等便利。39李金明：《南海“9条断续线”及其相关问题研究》，载于《中国边疆史地研究》2001年第2期，第15页。之后，内政部方域司印制了《南海诸岛位置图》，该图在南海海域中标有南沙群岛，并从北部湾中越陆地边界向海至台湾省东部，包括四组群岛在内，以国界线的表示方法标绘了十一段断续的线，最南端在北纬4度，至曾母暗沙。40贾宇：《南海“断续线”的法律地位》，载于《中国边疆史地研究》2005年第6期，第112页。这条线被后人称为“断续国界线”或“U形线”，其划定了中国在南海的管辖范围，是国民政府行使南海主权的最重要成绩之一。1948年初，内政部方域司又将此图收入《中华民国行政区域图》，并公开发行，以向世人公布中国对南海诸岛及其附近海域的管辖权范围。对此，国际上未有国家表示反对。

中华民国时期，南沙渔业在先前的基础上不断拓展，成为南海重要渔业基地。国民政府也通过保护渔业、纳入版图、外交抗争等方式持续加强对南沙群岛的管辖。

（三）中国南沙群岛现代渔业史（1949年中华人民共和国成立至今）

1949年中华人民共和国成立后，不断加大南沙渔业开发力度，并全方位加强南沙群岛行政管辖和主权维护。

中华人民共和国成立初期（1951至1956年），政府就组织广东省琼海县大批渔民前往南沙进行渔业生产。41朱齐武：《从国际法看南沙群岛主权的归属问题（上）》，载于《政法论坛》1990年第6期，第9页。文革期间，南沙渔业发展受阻。但在20世纪80年代后，南沙渔业在政府扶持下逐渐恢复，进入新的发展阶段。经过二十多年努力，取得了显著成效：渔船数量增加，由最初的十几艘发展为数百艘；渔捞量增加，由总产量不足5吨发展至数万吨；作业范围扩大，由局限于东北礁盘扩展至西南部和南部渔场，遍及整个南沙海域；作业时间延长，由冬去夏返发展为常年作业。42《南沙渔业：历史、沿袭、现状、展望》，下载于http://wmliaodong.blog.163.com/blog/static/13725844420102295613780/，2015年5月9日。

进入21世纪后，南沙渔业面临新的发展形势。随着2004年《中越北部湾渔业合作协定》生效，数千艘渔船退出传统渔场回归南海近海作业，这使得本来渔业资源已渐衰退的近海，捕捞压力急剧加大。此外，随着南沙争端日益棘手复杂，南沙侵渔活动也日趋频繁猖獗，越南、菲律宾等国不仅大肆掠夺南沙渔业资源，而且非法袭击抓扣中国渔民渔船。在此纷繁复杂的情况下，南沙渔业被赋予新的意义。其不仅有助于缓解南海近海捕捞压力，增加渔民收入；而且有利于维护中国南沙主权权益，宣示中国对南沙的管辖。

为此，中国政府通过组织渔民编队、护渔执法、资源调查等方式协助渔民开发南沙渔业。如自2000年海南省海洋与渔业厅通过渔民合作社多次组织渔民编队，集中力量赶赴南沙从事产运销补一体化的大规模渔业生产，对提高南沙渔业生产效益、调动渔民作业积极性、形成常态作业都具有重要意义；43邓宇：《鱼跃龙门 南沙，海南渔民来了》，下载于http://www.hkwb.net/nrpd/content/2013-05/08/content_1185416.htm?node=760，2015年5月9日。1994年起农业部组织渔政船定期到南沙海域巡航执法，至2010年进一步升级，由渔政指挥中心统一调度，组成跨海区渔政船编队巡航，对南沙渔业进行管理的同时保障其安全稳定发展；44《中国渔政311、202船携手赴南沙》，下载于http://yz.jxagri.gov.cn/html/news/2010/04/02/857.html，2015年5月9日。2010年中国第一艘自行设计建造的综合性海洋渔业资源与环境科考船“南锋号”首航，目前已赴南沙执行多次渔业资源调查任务，为南沙渔业可持续发展提供了大量科学权威数据。45《中国调查南沙渔业资源》，下载于http://news.takungpao.com/paper/q/2013/0318/1496 422.html，2015年5月9日。

中国政府不仅加强南沙渔业的开发管理，而且注重对南沙群岛的管控和维权，如颁布立法、明确管辖、外交抗争等。在立法方面，1958年《关于领海的声明》与1992年《领海和毗连区法》都明确指出，中国领土包括南沙群岛；在行政管辖方面，1959年和1981年分别设海南行政区和广东省“西、南、中沙群岛办事处”。46朱齐武：《从国际法看南沙群岛主权的归属问题（上）》，载于《政法论坛》1990年第6期，第9页。2012年国务院撤离该办事处，建立地级三沙市，驻永兴岛，管辖西、中、南沙群岛及海域；47《三沙市成立简史》，下载于http://phtv.ifeng.com/program/zbjsj/detail_2012_07/25/1628 6309_0.shtml，2015年5月9日。在外交抗争方面，1951年针对同盟国对日本的《旧金山和约》，周恩来总理发表了《关于美英对日和约草案及旧金山会议声明》，严正指出南沙群岛“向为中国领土”。1979年和1982年越南发布了关于西、南沙群岛为其领土的白皮书，对此中国外交部于1980年和1988年分别发表《中国对西沙群岛和南沙群岛的主权无可争辩》和《关于西沙群岛、南沙群岛问题的备忘录》，以确凿史实和大量文件驳斥了越南的谬论。2009年针对菲律宾通过《领海基线法》，将中国黄岩岛和南沙部分岛礁划归其所有，中国外交部郑重指出黄岩岛和南沙群岛历来都是中国领土。这些举措不仅公开展示了中国对南沙群岛的管辖，而且及时维护了南沙主权。

总而言之，中华人民共和国成立后，南沙渔业在政府扶持下步入新的发展阶段，取得了显著成效。中国政府也不断加强对南沙渔业和南沙岛礁的管控，向世界展示中国对南沙的主权。

四、渔业与中国对南沙群岛的有效占领

汗牛充栋的中国南沙渔业开发和管理史料足以说明，中国不仅基于发现对南沙群岛享有初步权利，而且基于有效占领对南沙群岛拥有完全主权。

发现虽不能单独赋予一国领土主权，但并不是毫无意义。它是先占的基础，能够给予发现国排除他国对该地区先占的初步权利。自秦汉时期中国人民便沿着海上丝绸之路远赴南沙群岛捕捞，之后南沙渔业不断发展壮大，成为中国渔民传统渔场之一。《异物志》和《南州异物志》等大量史籍也记载了中国对南沙群岛的发现和命名。这比越南等国所谓的发现时间要早至少1500年。而且当时越南、菲律宾、马来西亚等国尚处于蛮荒时代，未取得国家独立，根本不具备作为主权国发现的资格。

发现之后只有进行有效占领，发现国的初步权利才能得以稳固，并发展成为领土主权。因而，有效占领是一国取得领土主权的关键。自唐宋以来，南沙群岛正式纳入中国行政管辖。古代政府采取颁发执照、征收赋税和管理渔民等手段不断加强对南沙渔业管理，而且通过明确隶属、海军巡辖和天文测量等多种方式持续对南沙群岛进行管控。中华民国时期，在国民政府扶持下南沙渔业进一步发展，且大量渔民定居南沙。国民政府还通过收复南沙、出版地图、外交抗争等向世界宣示对南沙群岛的主权。中华人民共和国成立后，特别是进入21世纪后，政府通过组织渔民编队、护渔执法和资源调查等形式促进南沙渔业的复苏和兴盛。此外，中国政府还采取颁布立法、设立地级市和维权抗争等措施加强对南沙群岛的主权展示和维护。可以说，自古至今中国不间断地对南沙渔业和南沙岛礁的管控，足以证明中国对南沙群岛和平、真实、充分和持续的有效占领。

首先，对于和平要求，其是指一国领土主权的行使和展示未遭到他国的抗议或反对。20世纪上半叶，南海蕴藏油气资源的推断公布之前，中国对南沙群岛主权的行使和展示长久以来并未遭受任何国家的异议。古代和近代中国政府对南沙群岛进行行政管辖，并著书立说、出版地图等，他国均未抗议或反对。中华人民共和国成立后，南海周边国家曾多次公开承认南沙群岛是中国领土，而且其他国家和国际组织对这一点也予以认可。1975年前，越南政府的声明、外交照会，以及书刊地图都承认南沙群岛是中国的领土。如1956年6月越南外交部副部长雍文谦在接见中国驻越大使馆临时代办李志民时表示：根据越南方面的资料，从历史上看南沙群岛应属中国领土；1958年9月越南总理范文同照会周恩来总理，郑重表示：越南承认和赞同中国1958年关于领海决定的声明。这表示越南政府承认南沙群岛是中国领土；1974年越南出版的地理教科书也指出南沙群岛隶属中国。48朱齐武：《从国际法看南沙群岛主权的归属问题（上）》，载于《政法论坛》1990年第6期，第12页。

菲律宾等国虽没有直接承认，但一些资料表明其间接承认了中国对南沙群岛的主权。如1955年10月，菲律宾等环太平洋国家或地区在菲首都马尼拉召开太平洋飞行会议，通过的第24号决议要求台湾地区加强南沙群岛高空气象观测。对此，出席此次会议的国家均未提出异议。49杨翠柏：《“承认”与中国对南沙群岛享有无可争辩的主权》，载于《中国边疆史地研究》2005年第3期，第123页。

因而，中国长期公开对南沙群岛行使主权，他国未表示抗议或反对。中国对南沙群岛的有效占领是和平的。而且，根据禁反言原则，如果一国承认他国领土主权的有效性，则禁止该国反言。因而，目前越菲等国一反过去对中国南沙群岛主权的承认，侵占南沙岛礁，这是严重违反禁反言原则的。

其他国家和国际组织也承认中国对南沙群岛拥有主权。如1951年苏联外交部长葛罗米柯在旧金山和会上指出，南沙群岛是中国不可分割的领土；50黄德林：《评菲律宾对南沙群岛部分岛屿的主权主张》，载于《法学评论》2002年第6期，第48页。1974年日本《朝日新闻》评述说：南沙群岛是中国的领土。世界上很多国家出版的地图也都标注南沙群岛属于中国，如英国《中国海指南》（1868年）、美国《威尔德麦克各国百科全书》（1963年）和日本《世界地图集》（1952年）等。51黄德林：《评菲律宾对南沙群岛部分岛屿的主权主张》，载于《法学评论》2002年第6期，第48页。1987年夏，联合国教科文组织委托中国在南海建立南沙海洋观测站，承认南沙群岛属中国。对领土没有任何潜在权利的第三方所做的承认虽然不会对领土主权产生影响，但是如果这样的承认达到一定数量，会发生有助于巩固一国领土主权的累积效果。52R.Y. Jennings, The Acquisition of Territory in International Law, New York: Oceana Publications Inc., 1963, pp. 43～44.因而，大量其他国家和国际组织的承认从侧面肯定了南沙群岛自古以来便是中国的领土。

其次，对于真实、充分和持续的要求。有效占领的这3个要求是相对的。在适宜人类居住且人口密集的地区，满足这3个要求应存在较为密集的管理行为，设立较为完善的管理体系，且主权行使和展示是不间断的；在偏远、荒芜、不适宜人类居住且少人居住的地区，存在一定管理行为，设立初步管理组织，主权行使和展示有一定间隔也可；在自然条件极端恶劣几乎无人居住或无人居住的地区，只要一国表明占领意图，不必一定存在实际的管理行为。因而，有效占领程度应与领土具体情况相适应。在不适宜人类居住且少人居住或无人居住的地区，有效占领的真实、充分和持续要求可适当降低。只要一国实施了与领土情况相称的主权行为即可。

南沙群岛航路遥远且海况复杂，其中面积较大且拥有淡水资源的岛屿极少，狭小且缺乏基本生存保障的礁岩居多。一般岛礁距海南岛有1000多公里，曾母暗沙更是距华南大陆2000多公里。53《专家解读为何三大石油公司去南非易去南沙难》，下载于http://money.163.com/12/07 04/13/85IQOH5400253B0H.html，2015年5月13日。且台风频繁、海浪湍急，自然条件十分恶劣。在明清以前，除一些中国渔民为方便捕捞在个别岛上停留居住外，没有常驻居民。因而，南沙群岛属于不适宜人类居住、少人或无人居住的地区。

中国自秦汉时发现南沙群岛后，渔民前仆后继奔赴南沙捕捞，并在唐宋时停留，至明清时定居，世代开发南沙渔业资源和经营南沙岛礁。而且历代中国政府都十分重视南沙渔业发展，不仅加强南沙渔业管理，而且采取提供补给、护渔执法、资源调查等多种措施扶持南沙渔业。此外，还通过明确隶属、海军驻守、外交抗争等多种手段宣示和维护南沙群岛主权。如清代政府要求所有渔船都编号或标记，文昌清澜港渔船为“红头船”，即船头处涂有红色，以便官府辨认检查。而且渔民远赴南沙捕捞之前需在管理部门办理出海手续，返航后还需缴纳赋税；54夏代云：《论中国海南渔民对南海岛礁及海域的历史性所有权》，载于《海南大学学报（人文社会科学版）》2016年第4期，第16页。国民政府也十分重视促进南海渔业发展，1947年6月国民政府在广州举行西沙、南沙群岛物产展览会，参展物品都是当时前往接收人员和历次前往考察专家所搜集带回的资料。55郑泽民、王国红：《南海权益维护中的渔民作用探析》，载于《海洋开发与管理》2014年第10期，第40页。中华人民共和国成立后，中国政府组织渔民走集体化生产道路，当时南海渔业出现了“增船增网多出海”的兴旺局面。1950年至1956年，广东省琼海县大批渔民持续前往南沙群岛进行渔业生产，而且广东省海南行政区有关部门不断派遣人员到西沙群岛调查勘测、开采磷肥、建立气象台，对西沙群岛及岛上渔民进行管理。经过文革期间的短暂停顿，1985年南沙渔业恢复生产后，南海渔业生产又进入稳步快速发展时期。现在中国渔民远赴南沙渔业生产已经成为常态，他们在维护中国南海渔业资源主权权利方面作出了重大贡献。56郑泽民、王国红：《南海权益维护中的渔民作用探析》，载于《海洋开发与管理》2014年第10期，第40页。

综上所述，中国对南沙渔业和南沙岛礁的持续开发和管理，对于自然条件恶劣不适宜人类居住的南沙群岛而言已足矣。中国一直行使和展示了与南沙群岛自然条件相称的主权行为，甚至大大超出了这一程度的要求。因而中国对南沙群岛进行了有效占领，而且完全满足真实、充分和持续的要求。

五、结 论

中国南沙渔业开发管理史说明中国不仅最早发现了南沙群岛，而且还进行了有效占领。自古以来，勤劳勇敢的中国人民不畏艰险世代远赴南沙从事渔业生产，而且历代中国政府不断加强对南沙渔业和南沙岛礁的管理。可以说，渔业是中国对南沙群岛进行开发与管辖的最重要方式之一。而中国南沙渔业开发管理史就是一部中国对南沙群岛持续行使和展示主权的历史。今后中国政府还应通过政策利导、财政扶持、加大宣传等多种方式继续支持渔民开发南沙渔业资源，并通过常态护渔、科学调查、外交抗争等手段加强对南沙渔民权益的保障和南沙渔业资源的可持续发展，这不仅是中国彰显南沙群岛主权的极好例证，也是未来中国维护南沙主权的现实依据。