中国共产党党内法规及其制度体系的内在逻辑

施新州

(国家法官学院行政审判与综合理论教研部，北京丰台100076)

中国共产党党内法规及其制度体系的内在逻辑

施新州

(国家法官学院行政审判与综合理论教研部，北京丰台100076)

中国共产党是一个集社会组织、政党组织和政治组织三种基本属性和功能于一身的组织形态，仅以狭义的党内法规难以规范这一组织的结构与功能。党内法规制度体系是由党内法规、党内管理制度和规范性文件三类不同属性的规范所构成且相互补充的制度结构，这是与党组织在结构与功能上的层次性分布相契合的。党内法规具有规范性和普遍性，党内管理制度则具有特定性和针对性，而规范性文件则表现出其灵活性和适应性特征。构建和完善党内法规制度体系应符合其内在逻辑，着眼于增强党组织的适应性，有益于塑造党组织的发展性，有利于促进政治体系的法治化。

党内法规；制度体系；结构和功能

中国共产党的建设和发展有其内在规律。无论从历史还是现实来看，它一直较为重视自身各层面法规制度的建立、更新和完善。当前，无论在组织规模还是在具体功能上，党都对制度建设提出了更高的要求，“完善中国共产党党内法规制度体系”就是这一要求的具体体现。本文试图从党组织的结构和功能要求上分析党内法规制度体系的内在逻辑及其要求。

一、“党内法规”和“党内法规制度”的概念辨析

当前，学界关于党内法规及其制度体系的讨论在概念运用上并不统一，有的用“党内法规体系”[1]，有的用“党内法规制度体系”，有的则用“党内制度体系”，还有的用“党规”[2]。这都源于对“党内法规”的不同理解，例如有人甚至认为它不属于法的范畴。事实上，党内法规与党内法规制度分别有其特定内涵，这在实务界的具体运用中是通用的，并没有具体区分党内法规体系和党内法规制度体系的不同。例如，在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中，“党内法规”一词出现了11次，既有“党内法规体系”也有 “党内法规制度体系”的具体运用。在《决定》第七部分“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”中设有专门论述“加强党内法规制度建设”的内容，从语义上分析，“党内法规制度建设”可以有两种理解：一是把党内法规作为制度建设的具体内容，二是把党内法规制度作为党的建设的内容。但从其后的行文可以看出，显然指的是前者，因为按照党的建设理论及其常规用法，制度建设是党的五大建设之一[3]。因此，这里强调的是“党内法规”这一主格。而在“构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系”[4]93这一用法中，则是仅指党内法规体系。在《决定》关于“中国特色社会主义法治体系”中提到的“形成完善的党内法规体系”[3]，则是一种广义的用法，即指党内法规制度体系。鉴于党内法规制度自身内在规定性和在党内生活中运用上的规范性要求，就有必要区分一下党内法规和党内法规制度的内涵，并对党内法规制度进行界定。

《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》(以下简称《规划纲要》)提出党内法规制定工作的目标是“基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架”，到建党100周年时，“全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”。这里的“党内法规制度”并非仅指狭义上的党内法规，因为《规划纲要》在“完善党领导国家法治建设的党内法规”部分有“加强和改善党对立法工作的领导”的内容，其中提到要修改《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，这显然是把党内规范性文件也纳入到“党内法规”范畴了。进而，从字面意义上看，“党内法规”和“党内制度”在逻辑上应该是包含于“党内法规制度”，习近平在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中明确用了“党内法规制度”这一概念[5]，则对“党内法规”这一概念进行了扩展；而关于“党规党纪”的用法[3]，则属于一般的政治性用语，它既包括部分党内法规，又包括部分管理制度。因此，从一般学理角度分析，党内法规与党内法规制度在内涵和外延上是不同的，而学术界的相关研究聚焦的仅是党内法规研究①。党内法规体系和党内法规制度体系在内涵和外延上同样存在差异，在界定党内法规制度这一概念之前，首先需要明确其具体内容。

从具体实践来看，党内法规制度不仅包括党内法规和党内制度，还包括党内的规范性文件。因此，党内法规制度在具体内容上就包括三部分：一是党内法规，二是党内具体管理制度，三是党内规范性文件。党内法规，按照《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)第二条的界定：它“是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”，在党内法规制度中具有“较高位阶的、影响力较大的、成熟稳定的”高级规范。[2]15根据《制定条例》第四条，党内法规的具体称谓包括：“党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则”)。从上述规定可知，党内法规的制定主体只能是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委。党内法规在规划和计划，起草，审批和发布，适用和解释，备案、清理与评估等方面都有严格的程序和要求，其效力在党内具有普遍约束力。它们在党内法规制度中具有根本性和基础性，规定着党组织的基本属性、结构和功能，是整个党组织赖以存在和发展的制度基础。党内具体管理制度，这里是指除了党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委这一级制定主体下属或下级的党组织所制定的内部管理制度。诸多这样的下属或下级党组织为了规范组织自身工作、活动和党员行为，除了遵循党章和其他党内法规，还按照组织自身所在的部门、层级和区域具有的特点和要求，根据党章和其他党内法规和实际需要制定行之有效的规章制度。在具体名称上，这些规章制度不能用“准则”和“条例”，但可以用“规则”、“规定”、“办法”和“细则”。因其制定主体并无党内法规制定资格，所以，这些制度规范就不同于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委所制定党内法规在效力和适用范围上的一般性、普遍性，但是，它们在实践中却能满足现实需要的特殊性、针对性和时效性等特征。党内规范性文件，这里不是法学界广义上的概念运用，而是专指党内“不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等”(《制定条例》第五条)，根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》(以下简称《备案规定》)第二条的规定：“是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。”当然，本文为了顾及党内法规制度在内涵和外延上的完整性，就拓展了这一概念，除了“中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委”这些制定主体之外，还包括其下属或下级党组织和部门，当然也应包括各级党政联合下发的规范性文件。那么，这里就产生了一个问题，即党政联合下发的规范性文件具有何种属性和功能？在基本属性上我们暂且将之定位在党内法规制度范畴，但其功能上主要是规范党的领导和执政功能的。也正是在这个意义上，规范性文件在党内法规制度中更具有灵活性，体现着党组织在领导、执政和动员等功能上的适应性要求。

包括上述三种具体形式的党内法规制度是中国共产党在结构和功能上的基本规范，构成了中国共产党党内法规制度体系的立体结构，而且在不同党内事务领域、不同组织层面上有着不同的功能。

二、中国共产党党内法规制度体系的组织依据

根据上述概念分析，中国共产党党内法规制度体系是由党内法规、党内管理制度和规范性文件三类不同属性和功能的规范所构成而且相互补充、相得益彰的制度结构。但是，我们必须明确一点：什么才是构成党内法规制度体系的基本依据。事实上，任何一套制度体系都与其所在组织的结构与功能直接相关，不仅是制度体系的产生基于组织自身，而且，制度的完善有助于组织的优化。对于党组织而言，“完善的党内法规体系将进一步优化党组织自身的结构与功能”[6]。因此，分析党内法规制度体系的构成，就必须从党组织自身的结构和功能等层面上来分析。然而，如果要厘清党组织的结构与功能，就需要分析党组织自身的基本属性。为了更清晰直观地分析这一问题，这里主要着眼于其社会组织、政党组织和政治组织的三种属性。

首先，党组织在最初意义上是一个社会组织，具有一般社会组织的属性特征和基本诉求。从一般组织理论来分析，党组织系统由党员，各级党组织，党组织中的领导部门或机构，以及组织的目标和价值系统等所构成。同时，客观上要求政党对自己的党员进行激励、沟通、管理与控制，对组织权力、职责范围以及组织内不同系统之间关系进行管理，对党员和党组织的行为进行规范和矫正甚至是惩戒等，以保障组织目标和价值的实现，让政党作为一个组织能保持其结构的正常运行和具体功能的发挥，最终增强其社会适应性、生存和发展能力。

其次，党组织是一个政党组织，具有一般政党组织的特征和要求。从一般政党理论来说，政党是为了实现一定政治目的而参与政治或进行斗争的组织，它要通过自身的组织行为向社会其他组织和个人施加影响、参与社会政治活动以实现自身的价值和目标，在现实中它还通过其适应性来维系自身的稳定和发展；同时，政党是政治活动中不可或缺的参与者，因此需要通过建构完善的体制和制度规范，凝聚社会利益，培养政治精英，参与国家政治生活，保障其政党组织功能的不断增强，进而使自身成为凝聚政治共识，引导社会民众参与政治的重要载体。

更为重要的是，党组织还是一个政治组织，具有其基本属性特征和要求。“在一定的经济基础上，人们围绕着特定利益，借助于社会公共权力来规定和实现特定权利的一种社会关系”[7]8-9。中国共产党作为独特的政治组织，其领导的多党合作和政治协商制度是体现其价值的具体程序和方式之一，不仅于此，党领导人民建立起来的，包括人民代表大会制度及其产生的“一府两院”等在内的国家政治体制，也需要不断完善和发展。因此，政党在领导和参与政治的过程也要符合政治规范的要求，需要制定相应的国家法律和党内法规制度。

中国共产党肇始于一般的社会组织，逐步发展壮大为一个成熟的革命政党组织，当前已经成为一个具有超级规模且功能强大的政治组织，在国家政治生活中发挥着重要的领导作用，也即一个具有长期执政地位的政党。因此，它是一个集社会组织、政党组织和政治组织三种组织属性和功能于一身的组织形态。显然，仅仅以狭义的党内法规难以覆盖这一组织的结构与功能，因为作为具有领导功能的政治组织，它要与国家政权各机关、社会各群体和其他民主党派之间发生诸多不同属性、不同领域和不同层次的政治关系，而这也需要相应的界定和规范。

党自身同时还是一个组织严密而且具有金字塔结构的等级组织，各级组织的结构与功能也应具有相应的层次性要求。即使是作为一般的社会组织、政党组织、政治领导和政治参与组织，在规范的具体要求上都有所侧重，这是由其组织属性和特点的具体要求决定的，因为在政党整个组织系统中“居于中央层次、地方层次和基层的子系统之间的差异决定了它们各自的结构与功能也有所区别”[8]188，在相应功能的发挥过程中，就需要不同属性和特点的党内法规制度进行规范。于是，党内法规、管理制度和规范性文件是贯穿其中且又各自有着相应规范、适用对象和具体范围。

具体来说，党内法规是对政党组织结构、基本属性和功能上的规定，是对党员条件、权利、义务和行为，是对党组织的层级、构成以及不同组织之间相互关系，是对政党运行机制、程序和方式(包括政党纪律等等)的规定，是需要党内所有组织和成员都必须遵守的，并由党内强制力保障实施。相对于此，政党的管理制度则更侧重于其作为一般组织的要求，即在党内法规的具体规定之下约束不同领域或不同层级组织和党员的具体工作机制和具体行为及其要求。规范性文件(包括党内的规范性文件和党政联名发文的文件)在很多情况下是政治组织发挥其功能的一种反映。作为领导国家政治生活的中国共产党，如何领导和执政来推动国家政治生活正常运转是一个现实问题。在现实政治生活中，党对各国家政权机关的领导有着自己的传统和习惯，在国家宪法和法律的基本框架内，通过中央发布或者以党政联名下发的规范性文件来具体规范其领导和执政以推动国家政治生活的政治行为②，是其中一种重要的形式；同时，规范性文件自身也有着一个不断优化的过程。

综上所述，党内法规制度体系是建立在党组织的基本属性、结构与功能之上，完善党内法规制度体系既是其自身优化的需要，更是党组织优化自身结构与功能的需要。在外在形式上，党内法规制度体系包括党内法规、党内管理制度和规范性文件。其中，党内法规具有规范性和普遍性，而党内管理制度则具有相应的特定性和针对性，而规范性文件则表现出其具体的灵活性和适应性特征；三者的产生和运用由于党组织在结构与功能上的层次性分布相契合。因此，建立并优化包括党内法规、党内管理制度和党内规范性文件在内的党内法规制度体系就显得非常必要了。

三、构建和完善党内法规制度体系需要注意的几个问题

鉴于上述分析，党内法规制度体系的建构与完善应该符合其自身内在逻辑以及党组织在结构和功能上的价值目标和具体要求。因此，从制度规范层面对党内法规制度体系在其要素和结构的完整性、科学性上进行构建，需要注意以下三方面的问题。

(一)应增强党组织的适应性

《规划纲要》提出了六类党内法规，即党的领导和党的工作方面的党内法规、完善党的思想建设方面的党内法规、党的组织建设方面的党内法规、党的作风建设方面的党内法规、党的反腐倡廉建设方面的党内法规和党的民主集中制建设方面的党内法规。正如朱景文所界定的，“法的体系是法的内在结构，指一国现行法既分为不同部门而又组成内在统一、有机联系的系统。”[9]363这一划分方式顾及到了党在结构和功能上的不同，在制度层面和观念层面上的要求，但囿于党自身的五大建设这一传统分类方式，难以涵盖党内法规制度体系中程序性、保障性、惩戒性规定的属性及其匹配关系。亨廷顿曾将适应性、复杂性、自立性和凝聚性作为界定制度化程度的四个主要变量，其中“适应性”是测度政党组织制度化的重要标准之一，是后天获得的组织性。[10]11-12因此，在构建和完善党内法规制度体系过程中，不仅要重视基本的党内法规的制定，还要重视对党内管理制度和党内规范性文件的制定，不仅要重视其实质内容的科学性，还要强调制定程序的规范性。《决定》指出的“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”，即是这一要求的具体化。当然，仅仅对规范性文件进行形式审查和备案还是不够的，还需要对其制定流程进行优化，包括对过去成熟经验和做法的总结和提炼，形成关于党内规范性文件制定工作的专门党内法规。从党内法规(制度规范)的高度保障党内管理制度和党内规范性文件的质量，是保障各级党组织结构和功能优化的前提，是增强各级党组织适应性并实现其作为社会组织、政党组织和政治组织作用的基础。因此，应该从党组织的基本属性、结构和功能这一视角来确立党内法规制度体系的“四梁八柱”。

(二)有益于塑造党组织的发展性

《规划纲要》要求：“各项党内法规之间协调统一。党内法规工作的统筹规划机制、审议审核机制、动态清理机制、备案审查机制、解释评估机制建立健全并有效运行，不同领域、不同位阶、不同效力的党内法规相互衔接，党内法规的明显提高。”这就是要求，构建和完善党内法规制度体系，应着眼于党组织的发展性。党组织的发展性，这里是表征因政治发展对党组织的要求而促使其在结构和功能上扩展。这种扩展的合理性与有效性，必须基于党内法规及其制度体系。中国共产党是一个重视制度建设的组织，目前已经是一个拥有8800万党员的超级组织，其具体形态今非昔比。因此，《规划纲要》要求“以党章为根本，以民主集中制为核心，积极推进党内法规制定工作，加快构建党内法规制度体系”，要求着眼于构建系统完备的党内法规制度体系，其价值目标则是“为全面提高党的建设科学化水平、加强和改善党的领导、确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心提供坚实制度保障”。

现实政治生活中，党同人大、“一府两院”和即将成立的廉政监察机构之间的关系应有清晰的界定，需要规范各自的权力边界，需要相应的党内法规、党内管理制度和规范性文件来实现。具体来说，要通过理论、路线、方针和政策来领导各政权机关的工作，要通过党内法规和党内管理制度保持自身的先进性和纯洁性，增强自身的执政能力和领导能力，规范在各政权机关中的党组来开展工作，巩固党的领导和执政地位。在一定意义上，党内法规制度体系所要求的“系统性、协调性、统一性”需要相应的粘合剂，规范性文件虽然不是狭义上的党内法规，但在客观上规定了各级党组织和党员干部权利义务关系，而且在全党范围内具有普遍的影响力和约束力，从而在一定意义上具有党内法规的部分属性和功能。如前所述，其更为强大的作用在于其灵活性、适应性和时效性，是增强这种“系统性、协调性、统一性”的有效方式。

(三)有利于提升政治体系的法治化程度

党内关系的规范化势必促进政治体系的法治化。正如马克斯·韦伯所说的，“原始的‘法’不知体系化为何物。按照我们今天的思维习惯，体系化意味着：建立所有由分析所获得的法的原则的联系，使它们相互之间组成一个逻辑上清楚的，本身逻辑上毫无矛盾的和首先是原则上没有缺漏的规则体系，也就是说，这种体系要求，一切可以想象的事实在逻辑上都必须归纳到它的准则之一的名下，否则，它们的秩序就失去法的保障。”[11]16党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，同时要求“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。因此，构建和完善党内法规制度体系应以此为依归。

党内法规制度体系所规范的不仅有党内关系，还有党政关系和党与民主党派的关系，以及与社会其他组织的关系，不仅有横向的政治关系，还有纵向的政治关系(例如中央与地方的关系)。这些关系的法治化是建设社会主义法治国家的前提和基础，横向上政治关系的法治化和纵向上政治关系尤其是中央与地方关系的法治化③，都需要有科学规范、层次分明、逻辑清晰的党内法规制度体系来实现，有了这个前提，法治中国的愿景才能实现。

综上所述，基于党组织的属性、结构和功能，党内法规制度体系本身就是一个立体式的系统结构，其功能不仅涉及自身管理和党内政治生活，还规定着党与国家政权中其他机关的关系，更关乎国家政治生活和国家法治建设的进程。因此，中国共产党党内法规制度体系，是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，其建设是一个系统工程，不仅需要实务部门的推进，还需要学界的努力，形成党内法规自己的研究领域，采取法学、政治学、管理学、哲学等多学科的综合视角和方法进行思考和探索。

注 释：

①当前学界研究成果逐步增多，学术论文主要就是围绕党内法规，在出版的不多的专著中亦是如此。例如，王振民、施新州等的《中国共产党党内法规研究》，人民出版社2016年版；李军的《中国共产党党内法规研究》，天津人民出版社2016年版，等等。

②例如，《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》明确了党领导立法工作的指导思想、基本原则、方式方法和组织保障等内容。这是根据《中央党内法规制定工作五年规划纲要》要求制定的，即按照党领导立法的要求，加强和改善党对立法工作的领导而修订了《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》([中发(1991)8号])。新修订的文本进一步规范了党领导国家立法的工作程序，目的是使党的主张通过法定程序成为国家意志。另外，还有《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，等等。

③封丽霞对此进行了深入分析。例如她总结说：“中央与地方关系经历了从中央高度集权到逐步向地方分权的过程，在从集权向分权变动的过程中积累了三条基本经验：其一，根据国内政治形势与社会环境的变化及时进行调适；其二，在尊重中央与地方两个积极性的基础上实现集权与分权的平衡；其三，逐步实现中央与地方权限划分的规范化与法治化。”封丽霞：《集权与分权：变动中的历史经验——以新中国成立以来的中央与地方关系处理为例》，载《学术研究》2011年第4期。

[1]李军.中国共产党党内法规研究[M].天津:天津人民出版社,2016.

[2]宋功德.党规之治[M].北京:法律出版社,2015.

[3]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报,2014-10-29.

[4]习近平总书记系列重要讲话读本(2016年版)[M].北京:学习出版社，人民出版社,2016.

[5]习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明 [N].人民日报,2014-10-29.

[6]施新州.中国共产党党内法规体系的内涵、特征与功能论析[J].中共中央党校学报,2015(3).

[7]王浦劬.政治学基础[M].北京:北京大学出版社,1995.

[8]施新州.中国政治发展中的县级党委功能[M].北京:国家行政学院出版社,2013.

[9]孙国华，朱景文.法理学[M].北京:中国人民大学出版社,2008.

[10]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，刘为，等，译.上海:三联书店,1989.

[11]马克斯·韦伯.经济与社会:下卷 [M].林荣远，译.北京：商务印书馆,1997.

【责任编辑 赵 春】

On the Intrinsic Logic of its Rules and Regulations and the Institutional System in the CPC

SHI Xinzhou

( National Judges College, Fengtai, Beijing 100076)

The Communist Party of China (CPC) is a structural form with the attributes and functions of a political party, social and political organization. Therefore, it is hard to specify its structure and functions by the rules and regulations solely in a narrow sense. The institutional system of its rules and regulations are composed of three distinct types of norms, i.e., intra-Party rules and regulations, intra-Party management rules, and intra-Party normative documents, which are complimentary with one another and in alignment with the tiered distribution of its organizations in structure and function. The rules and regulations are normative and general; the management rules are specific and targeted; and the normative documents are flexible and adaptive. To build and improve the intra-Party institutional system, it is important to act in line with its intrinsic logic, focus on strengthening the adaptability of its organizations, be conducive to the development of its organizations and promotion of a law-based political system.

intra-Party rules and regulations; institutional system; structure and function

2016-12-26

施新州，国家法官学院行政审判与综合理论教研部教授、博士，清华大学党内法规研究中心兼职研究员。

D262.13

A

号】1674—0351(2017)01—0021—06