危险货物海上跨界运输的沿海国管辖权

邢望望

(上海交通大学凯原法学院，上海 200030)



危险货物海上跨界运输的沿海国管辖权

邢望望

(上海交通大学凯原法学院，上海 200030)

近年来，随着产业分工全球化，危险货物海上跨界运输已变得越来越普遍，于是出现了与此相关的一系列法律争议。从危险货物的法律性质出发，可以将危险货物分为禁止运输的危险货物、特殊危险货物、普通危险货物三类，分别讨论其对应的沿海国管辖权问题。针对不同种类的危险货物，沿海国应采取不同的管辖措施，严格管控禁止运输之危险货物的海上运输，规范针对运输特殊危险货物的事前告知制度，严格监督且加强对普通危险货物的海上跨界运输的管理。

《联合国海洋法公约》；危险货物；海上运输；沿海国管辖权

危险货物的海上跨境运输是指海运船舶通过沿海国的领海或专属经济区将危险货物运输至第三国的跨境运输。比如在1992年12月，日本籍“破晓·丸号”运载2 000多磅用于核武器生产的钚从法国绕行南非好望角，然后途径澳大利亚及新西兰海域到达日本，运输途中遭到了航线可能经过的国家的强烈反对。[1]自20世纪70年代起，随着世界范围内的产业分工转移，原材料和制成品的海上跨界运输变得十分普遍，其中危险货物海上跨界运输问题备受沿海国关注。厘清沿海国对不同危险货物海上跨界运输的管辖权，对包括中国在内的沿海国家而言更是有着现实参考意义。

航运本身作为高风险的行业，海上运输的超长距离及运输途中恶劣的环境都增加了危险货物海上运输的风险，一旦发生事故，这些危险货物将会随着海水的流动迅速扩散，进而对海洋环境及事故海域沿海国的居民生存造成不可挽回的损失*参见《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约缔约方大会第七届会议报告》(文件号：UNEP/CHW.7/33)。。随着人类海洋环境保护意识的增强，加之危险货物海上运输本身对海洋环境可能造成的巨大危害，各沿海国政府和民众对危险货物海上运输表现出不同程度的抵触情绪*比较著名的案例如美国“MOBRO4000号”垃圾船事件。。在此背景下，沿海国政府逐渐倾向于加强对其管辖水域的管控，甚至限制或禁止装载有危险货物的商船航经其领海和专属经济区。

针对沿海国对危险货物跨界运输的管辖权，笔者认为不应该一概而论，而是应该针对不同危险货物采取不同的管辖措施，在保护海洋环境与航行自由之间维持平衡。学界对危险货物海上运输的研究主要着眼于商事运输合同中的风险防控和损害责任问题，很少从国际法角度去审视危险货物海上跨界运输所带来的沿海国管辖权与商船航行权之间的冲突。虽然国内对特定危险货物(如核物质和危险废物)的海上跨界运输也有诸多论述，但是缺少从宏观层面进行的危险货物海上跨界运输的研究。因此，笔者认为对于国际法上该如何分类危险货物以及沿海国依据这样的分类行使何种形式的管辖权，应更加具体深入地进行探究。

一、危险货物法律分类与沿海国管辖权

(一)依法律性质的危险货物分类

危险货物是指货物本身具有不稳定的物理化学生物特性，易对人体或者环境产生有毒有害副作用的物质。中国给出的官方解释是，“具有爆炸、易燃、毒害、感染、腐蚀、放射性等危险特性，在运输、储存、生产、经营、使用和处置中，容易造成人身伤亡、财产损毁或环境污染而需要特别防护的物质和物品*参见中国制定的《危险货物分类和品名编号》国家标准GB6944-200。”。显而易见的是危险货物的“爆炸”“易燃”“毒害”“感染”“腐蚀”“放射性”等属性，都是其极度危险的物理、化学和生物特性。针对危险货物的不同物理、化学和生物特性，《联合国危险货物运输示范规则》(简称《示范规则》，又称“橙皮书”)和国际海事组织制定的《国际海运危险货物规则》(简称《国际危规》)就将危险货物分为了易爆物质、气体、易燃液体、易燃固体、过氧化物、有毒传染物质、放射性物质、腐蚀性物质、危险混合物共九大类。[2]

根据危险货物的物理、化学和生物特性进行分类，既考虑到不同特性的危险货物在运输存储时需要进行一系列不同的装运、包装、积载等防护措施，也有利于促进危险货物的安全运输。当采用这样的分类来讨论危险货物海上跨界运输这样的政治法律议题时，依据物理、化学和生物特性进行的分类则存在明显的不适用性问题。注意到《国际危规》近年的修订版本中开始规定了“禁止运输的危险货物”(dangerous goods forbidden from transportation)这样一个概念*参见《国际危规》1.1.4节的规定。，以及联系到核物质和危险废物的海上跨界运输时常引起的与沿海国冲突问题，笔者认为可以依据危险货物的法律属性，在研究沿海国管辖权问题时将危险货物分为：禁止运输的危险货物(国际公约普遍禁止运输的危险货物)、特殊的危险货物(国内法单方面禁止过境运输的危险货物)、普通危险货物三类。

(二)分类讨论危险货物海上跨界运输沿海国管辖权的必要性

依据危险货物的法律属性不同，将其区分开来，并据此分别分析沿海国环保管辖权问题具有现实必要性。危险货物海上跨界运输中存在的现实问题，在《联合国海洋法公约》中也未能得到很好的解决。联合国第三次海洋法会议的一个重点议题就是针对船源污染的传统管辖权结构已经不足以保护沿海国的海洋环境利益的问题，在《联合国海洋法公约》中加强了沿海国和港口国的管辖权并增加了船旗国的责任，虽然这样的变革已是长足的进步，但并没能有效地削减船源污染对海洋环境的破坏。[3]400不仅如此，由于难以在船旗国的航行权和沿海国的环境管辖权间达成平衡，反而形成了一个比较复杂的海上环境保护管辖权体系。

一方面《联合国海洋法公约》在立法时秉持了“航行自由原则”*“航行自由”作为公海自由的最主要的内容，在17世纪就被国际社会广泛接受，并成为《联合国海洋法公约》的奠基性原则之一。并规定商船享有无害通过领海的权利、过境通行国际海峡的权利以及自由航行于专属经济区和公海的权利，即商船的航行权。另一方面许多沿海国还认为“海洋环境保护和保全原则”和“航行自由原则”是《联合国海洋法公约》中同等重要的原则，因此依据《联合国海洋法公约》第221条，沿海国为保护其海岸或有关利益，有权在其领海范围以外采取和执行与实际的或可能发生的损害相称的措施。与此同时沿海国认为其还有权根据《联合国海洋法公约》第25条防止和管辖“非无害”通过。于是这就导致了商船航行权和沿海国管辖权之间的冲突，沿海国在扩张其管辖权的时候，不仅会限制商船自由航行的权利，也是对《联合国海洋法公约》中航行权的侵犯。

由于近海海域风浪较小有利于航行的安全，世界上大部分海上航线都在离海岸较近的200海里以内，如果沿海国对危险货物采取严格的管辖措施，必然会影响到世界海运的发展和经济全球化的进步。在商船航行权和沿海国管辖权冲突的背景下，针对海上跨界运输危险货物问题，虽然各国就危险废物和核物质运输达成了诸多协议，但沿海国和运输国之间仍未能根本调和矛盾冲突，国际社会也没有给出相应的解决方案，从而未能在现行法律框架下解决相应问题。笔者认为在此背景下，只有通过对危险货物进行法律上的分类，沿海国再对不同危险货物进行区别管辖，才能清晰地分析冲突并更好地寻找对策，也才有可能最终解决危险货物海上跨界运输中存在的诸多国际法问题。

二、禁止海上运输的危险货物之沿海国管辖权

(一)国际公约下的该类危险货物

根据《国际危规》第1.1.4节的规定，禁止运输的危险货物(dangerous goods forbidden from transportation)是指在通常运输条件下除非有其他例外规定，任何极不稳定，极易发生爆炸或危险反应，易燃或遇热反应或遇热释放有毒物质、易腐蚀或易燃气体的物质都是禁止运输的物质。

最早对禁止运输危险货物进行规定的是《1914年国际海上人命安全公约》(简称SOLAS 1914)，该公约规定任何货物由于其性状、数量及装载方式而有可能给乘客或船舶带来危险，则原则上是禁止运输的。SOLAS 1914虽然从未生效，但是其后的几次修订版本都维持了SOLAS 1914的表述，直到1948年修订该公约时想要为危险货物运输制定标准，从而变成了“除非已采取了必要谨慎的防护措施，否则船舶禁止运输相关危险货物”。这样的规定给各国国内法留下了很大的空间，从而导致了有关危险货物运输的法律规定的复杂化，于是在1956年联合国危险货物运输专家委员会(CETDG)制定了一份有关统一危险货物运输法规的报告。[4]报告提出在现行法律规范的框架内，制定一份世界范围内统一的有关危险货物运输的法律文件，促使产生了上文提到的《示范规则》和《国际危规》。[5]

《国际危规》具体列出了21种禁止运输的物质，包括溴酸铵、氯酸铵、亚氯酸铵、铵化合物混合物等。此外《国际危规》第3.3章还规定了“除主管机关特殊授权外，禁止运输的物质”一栏有15种适用特殊规定的危险货物，以及2种禁止运输的化学性质不稳定的混合物。[6]国际公约中规定的禁止运输危险物的品类较少，但是其明确具有强行法效力。《示范规则》作为示范法，在中国又被称为“橙皮书”，其本身并不具有国际法效力。虽然《示范规则》只是示范性的“软法”，但是自其发布以来，就被作为国际性、地区性、各国运输规范的范本，受到了广泛的间接适用。《国际危规》也于2001年进行了结构调整，以便和《示范规则》保持一致，并被许多国家的内国法所吸收采纳。可以确定的是《国际危规》已经被世界各国广泛采纳，自2004年1月1日起成为《1974年国际海上人命安全公约》(简称SOLAS公约)项下强制性实施规则，成为指导全球海上危险货物运输的有效规则，但仍有部分内容是建议性的。[7]因此从某种意义上说，《国际危规》中列举的禁止海上运输的危险货物品类已经在相当范围内得到适用，沿海国在没有特殊情况下可以对该类危险货物行使相对充分的管辖权。

(二)充分的沿海国管辖权

危险物质或货物的海上跨界运输存在着极大的隐患，可能会对当地生态环境和人类健康造成极大的危害。正是基于对海洋环境和沿海居民的保护，国际社会才以公约的方式禁止了诸多危险货物的海上运输。被列入《国际危规》禁止海上运输品类的危险货物，由于其本身巨大的危险性，已经被国际社会禁止跨境运输，那么跨境运输已经被禁止海上运输的危险货物本身即是违反了国际法的规定。

对于已经被国际社会禁止运输之危险货物的海上跨界运输，沿海国的管辖权不仅来源于《联合国海洋法公约》、SOLAS公约或《经1978年议定书修订的1973年防止船舶造成污染公约》(简称MARPOL公约)的具体规定，甚至来源于必要性原则和自卫原则。[3]426虽然1967年英国对“托利·堪庸”(Torrey Canyon)油轮事故进行的干预引起了一定的国际法争议，但在习惯法上沿海国对海上运输事故具有事后的干预权确实得到了广泛的认可。[3]426《1969年国际干预公海油污事件公约》更是明确了沿海国在必要时有权于公海上采取行动防止、减轻和消除来自公海的油污威胁，而该公约的1973年议定书更将公海油污威胁扩大到了其他污染损害。沿海国不仅有权对航经其领海或专属经济区的装载有禁止运输危险货物之运输船有管辖权，对公海上自由航行的该类船舶也应有进行干预的权利，因为装运禁止运输危险物品的船舶由于其特殊属性本身就不应再享有航行自由。基于风险防御原则和《1969年国际干预公海油污事件公约》第1条第1款的条文，沿海国对禁止运输危险货物海上跨境运输的干预权不仅存在于事故发生之后，还包括事前的阻却和防止(prevent)*参见《1969年国际干预公海油污事件公约》第1条第1款：“Parties to the present Convention may take such measures on the high seas as may be necessary to prevent, mitigate or eliminate grave and imminent danger to their coastline or related interests from pollution or threat of pollution of the sea by oil, following upon a maritime casualty or acts related to such a casualty, which may reasonably be expected to result in major harmful consequences.”。

针对《国际危规》已经禁止运输的危险货物，由于沿海各国根据《联合国海洋法公约》有权也有义务保护和保全其管辖和控制下的海洋环境，沿海国对该品类禁止运输的危险货物的海上跨境运输已经不仅是拥有管辖权，甚至是需要履行国际社会所要求的管辖义务，即绝对禁止载有该品类危险货物的船舶进入其管辖的水域，无论是领海还是专属经济区；对于已经进入其管辖水域并装载有该品类危险货物的船舶，沿海国有权采取适当的措施来管理该船舶的航行。

三、特殊的危险货物跨界运输与事前告知制度

(一)特殊危险货物的分类

虽然《示范规则》和《国际危规》的广泛适用有效地统一了有关危险货物海上运输的规则，但是至于哪些货物属于禁止运输货物以及危险货物在达到何种条件下才可以运输，由于历史和政治上的种种原因，不同国内法之间以及国内法与国际法的规定之间仍然有很大区别。比如加拿大在其《危险货物运输规范》附件三中列举了数百种禁止运输的危险货物和每种危险货物可运输的数量*参见Government of Canada，The Transportation of Dangerous Goods Regulations，Schedule 3。，而美国也在《联邦行政法规汇编》的第173条第21款中详细规定了禁止运输的物质和包裹*参见USA，Code of Federal Regulations，Title 49-Transportation，§ 173.21。。加拿大和美国的规定方式与《示范规则》和《国际危规》完全不一样，虽然两国的规定都非常复杂且详细。美国和加拿大都是SOLAS公约的缔约国，但是《国际危规》中规定的禁止运输危险货物品类远不及美加两国严格，这就导致了商船运载危险货物航经美加航线时需要特别注意不能违反两国特殊的法律规定。因此笔者将那些仅由沿海国国内法而不是《国际危规》等国际公约认定的禁止海上运输的危险货物列为特殊的危险货物，即指那些仅在国内法上而不是国际法上被认为是禁止运输的危险货物。

国内法与国际法就有关规定存在不一致是由立法传承所导致的。19世纪时海上危险货物的运输量并不大，早期的国际法和国内法对危险货物的规定也并不详细。比如1894年的《英国商船法案》第301条就规定“在移民船上不能运输任何在性状上有损乘客或船舶安全的物品”，但是并没有具体规定哪些是禁止运输的危险货物，以及是否在所有的商船上都适用。随着危险货物运输量的上升，国际社会对危险货物运输的安全性越来越关注，也就有越来越多的国内立法和国际条约规则被制定出来，但这也导致了有关禁止运输危险货物规定的复杂化和不统一，尤其在国际公约和国内法之间存在着具体规定不一致的情况。为了统一有关规定，一方面国际社会制定了《示范规则》和《国际危规》这样的国际公约，另外一方面许多国家也直接适用相关国际公约，从而避免在禁止运输危险货物品类上的冲突。但是仍然存在着SOLAS公约的缔约国，在《国际危规》的品类名录之外规定其他危险货物品类。

在历史问题没能得到解决的同时，随着时代的发展，新出现的诸多带有政治敏感性的事件也导致了各国国内法与国际公约无法完全统一。比如自20世纪70年代以来，核物质和危险废物的海上运输受到了广泛关注，甚至还引起了政治冲突。随着核物质在工业、医学等领域的广泛应用以及向发展中国家运送废物的兴起，核物质和危险物质的海上运输规模越来越大。至于同样具有争议的危险废物，由于其中多含有镉、铅、萊、溴化助燃剂、六价铬等多种化学物质，具有极强的毒害性、腐烛性、放射性等特性，会对生态环境和人类健康造成极大的危害。一些沿海国，为防止此种运输可能给本国带来的环境损害风险，一方面纷纷要求通过国际性或区域性的条约全面禁止非法危险废物跨境转移，另一方面积极完善国内立法来对此种运输加以规范。[8]80

(二)沿海国的不同管辖权实践

针对那些仅由沿海国国内法而不是《国际危规》认定的禁止海上运输的危险货物，沿海国的管辖权并不能说是充分的，而是要就沿海国对其内水、领海和专属经济区不同管辖权来分别讨论。

根据《联合国海洋法公约》，沿海国有权将国内立法适用于内水(比如港口)并规定外国船舶的准入条件，因此沿海国有权为内水航行设定更高的标准，虽然这样的行为会单方面限制外国船舶的航行权*比如在Exxon Valdez事故之后，美国在国际海事组织未作出规定之前就单方面立法禁止单壳油轮进入其港口。。[3]414针对领海，沿海国一方面对其领海的上空及其海床和底土都享有主权*参见《联合国海洋法公约》第2条。，另一方面沿海国还有权就保全环境减少污染制定关于无害通过领海的法律*参见《联合国海洋法公约》第23条。。虽然不能说沿海国对其领海内的航行权事宜享有完全管辖权，但沿海国有权依据主权原则适用其国内法。为了保全其领海环境，沿海国有权在划定特别敏感水域*1990年，澳大利亚将大堡礁划为特别敏感水域，对过境船舶实施强制领航，该行为获得了国际海事组织的承认。、划定航线和进行航运管理、禁止污染物排放等之外，制定法律禁止某些特殊的危险货物通过其领海，以及制定法律来规范危险货物运输必须达到的装运要求。

作为从公海独立出来的专属经济区，在这一区域内沿海国对其自然资源享有主权权利和其他管辖权，但其他国家也享有航行、飞越自由的权利*参见《联合国海洋法公约》第58条第1款。。危险货物运输船舶在符合《联合国海洋法公约》规定的条件下，在专属经济区内类推适用公海的自由航行制度，而不受他国的干扰和阻挠。虽然《联合国海洋法公约》第221条赋予沿岸各国在其领海范围以外，采取和执行与实际的或可能发生的损害相称的措施的权利，但是该种权利是事后权利，并没有赋予沿海国制定法律来约束在其专属经济区运输危险货物的权利。在作为专属经济区内特殊区域的毗连区中，沿海国有权行使有关海关、财政、移民或卫生的管制*参见《联合国海洋法公约》第33条。，也就是说如果危险货物运输船装运了某些有毒、传染性生物物质经过沿海国的毗连区，则可能触犯沿海国对毗连区的卫生管制。对于沿海国能否依据本国法单方面禁止相关危险货物经过其专属经济区的问题，沿海国有着三种不同的管辖权实践，归纳起来主要为开放、禁止和谨慎三种管辖态度。

首先，世界上不少国家，例如英国、法国、日本，因为其需要不断通过海洋运输放射性物质或危险废物，故对该类危险货物海上跨界运输采取开放态度。这些国家不仅主张载有特殊危险货物的商船拥有通过专属经济区的航行权，还主张其拥有航经领海的无害通过权。同时这些国家还主张其所运输的特殊危险货物一般都经过严格的包装以及无害化处理，满足各类国际公约的规定，因此并不存在“有害”通过的情形，也无义务事先向沿海国通报航线或获得审批。[9]

其次是与开放态度相对的完全禁止态度，即部分国家禁止任何载有其国内法规定的禁止运输危险货物运输船舶进入其管辖海域。比如1992年加勒比岛国通过《钚航运宣言》禁止所有载有核物质的货船经过加勒比海，此举使加勒比海成为真正“无核区”。1995年，装载核燃料的“太平洋·长尾夫”号从法国驶往日本，就先后遭到巴西、智利、阿根廷、南非等国公开禁止该船通过其专属经济区。[10]采取该态度国家的理由也很简单，担心运输船上装载的特殊危险货物会影响其管辖海域的安全及环境。

最后是相对完全禁止态度的国家，许多国家采取谨慎的开放态度，主张装载特殊危险货物的运输船在跨界航经相关沿海国领海和专属经济区时，需要事前告知。比如《1994年埃及环境法和执行条例》(LawNumber4of1994PromulgatingtheEnvironmentLaw)第32条规定，凡进口或运输危险放射性物质需要经过其专属经济区或领海，都应在事前获得有关部门允许。另外1999年太平洋岛屿国家领导在南太平洋论坛会议上也曾敦促成员国加强与国际原子能机构及国际海事组织的合作，以促进建立事前通知、磋商制度。[8]80

(三)风险预防原则与事前告知制度

《联合国海洋法公约》并没有改变沿海国对领海具有管辖权这一习惯法原则和趋势，而仅仅是将领海拓展到了12海里以及明确领海管辖权的限度。[3]417在第三次联合国海洋法会议上，由于MARPOL公约赋予沿海国的立法与执法管辖权不足，加拿大和澳大利亚牵头想要进一步拓展沿海国的管辖权，这得到了诸多发展中国家的支持。[3]418专属经济区制度的引入即为了平衡航运国和沿海国之间的利益，既维护了所有国家的自由航行权，又适度保障了沿海国的管辖权，从而否决了拉美国家200海里领海的主张。[3]419除了《联合国海洋法公约》第234条的例外规定*《联合国海洋法公约》第234条是对加拿大和俄罗斯保护其在北冰洋上利益的一个让步。，公约第211条要求沿海国在专属经济区内制定防止、减少和控制来自船只污染的法律和规章时必须“符合通过主管国际组织或一般外交会议制订的一般接受的国际规则和标准”。因此实际上沿海国并没有真正获得在专属经济区内进行污染控制的立法权，于是采取对危险货物海上跨界运输完全禁止的做法显然是不恰当的。

虽然沿海国在法律上无权单独立法限制特殊危险货物运输船经过其专属经济区，但是基于风险防御原则(precautionary principle)，由于许多危险货物海上运输具有很高的风险，沿海国有权对危险货物海上运输的风险进行防范，甚至采取必要的措施。主张采取谨慎管辖态度的国家，在实践上主要采取事前告知制度(prior notification)。基于其保护海洋环境的权利和义务，特殊危险货物海上运输途经的沿海国所主张的预防性国家实践主要体现为：运输危险和放射性物质的船舶须在通过其领海及其他管辖海域时，事前通知沿海国。沿海国希望通过事前告知减少未经证实的谣言所造成的恐慌，以及确保及时做好处理沿海紧急事件发生时的应急计划。

即便许多沿海国认为《联合国海洋法公约》第23条并未充分考虑到沿海国家海洋环境保护及安全的需要，但告知义务并不是《联合国海洋法公约》第23条所要求的通过他国领海特别预防措施的一项义务。在危险废物的跨界运输上，虽然《巴塞尔公约》有规定危险废物运输过境国的事先知情同意程序制度，但在现行的海上危险货物运输安保体系中，并没有明确提出发货人或承运人对沿线途经国的告知义务，[11]在特殊的核物质跨界运输上，由于核运输保密性等种种原因，发货人和承运人坚持拒绝以任何形式公开或告知航线，并声称载有核物质的船舶应当同其他船舶一样享有领海无害通过权以及公海、专属经济区中的航行自由权利。事实上，是否应当履行事前告知义务、在何种程度上公开航线信息，成为沿海国保护海洋环境的权利与特殊危险货物运输方享有的航行权冲突的本质。

由于特殊危险货物的严重危险性和危害性，以及考虑到沿海国对海洋环境的管辖权，在不少海上跨界运输特殊危险货物的实践中，载有特殊危险货物的运输船已经开始遵循了事前告知这一制度。例如1997年12月日本核物质运输船舶就声明了其将在次年离开法国时的航行路线，1998年英国核物质运输船舶在通过巴拿马运河时也事前通知了运河委员会。[12]

四、普通危险货物与“特别预防措施”

(一)普通危险货物的界定

除了国际公约和国内法明令禁止运输的危险货物以及特殊的危险货物之外，其他有毒有害物质，笔者都将其归类为普通危险货物。这些危险货物本身也同样具有破坏生态环境、危害人命财产的可能性，其危害性也十分严重，但是相对于前两类危险货物，其危险性和危害性已相对较小。在对普通危险货物的具体品类进行界定时，仍然存在两个问题：第一是“危险”的定义该如何界定？第二是如何确定普通危险货物和特殊以及禁止运输危险货物之间的界限？

在“危险”界定的问题上，何为“危险”货物，本身就是一个现实规范性问题，只有在货物发生了致害情形时才能确定其为“危险”货物，但是人们需要规则来预测并防止有危险因素的货物产生致害结果。[13]虽然那些有毒有害的物质毫无疑问可以被认为是“危险”的，但是一些普通物质，在特定情况下也会产生危害结果，比如说谷物的自燃、面粉的爆炸等都是极度危险的。无论如何，确定何种物质为“危险”物质都是十分重要的，因为这不仅有利于确定海商法上的责任标准，还有利于维护海运安全和海洋环境安全。在危险货物的运输上，承运人一般是对“危险”因素首先界定的人，因为承运有着巨大风险的货物，必然会对其商业事业产生危害，因此无论在提单还是租约中，都会包含有关危险货物的条款，但是这些商业合同并不能通过列举式方式来确定危险货物的定义，此时有些运输合同会被并入公约来规范危险货物的定义和装运条件，《国际危规》以及运输公约等规则就因此常常被并入提单或者租约。[14]47即使《国际危规》以列举的方式列出了多种危险货物，并不能说这样的列举是全面和精确的，因此《国际危规》在每一类危险货物下也分别用类比的方式指出其他有相似性质和危害的物质也适用相关分类要求的装运规则*参见《国际危规》Chapter 2部分的定义条款。。相对于《国际危规》，无论是SOLAS公约还是《海牙/维斯比规则》等公约都更加没有给出“危险”的具体定义。[14]52

在确定普通危险货物和禁止运输危险货物之间界限的问题上，特殊危险货物这一分类的存在本身就说明禁止运输货物和普通危险货物之间的界限并不明确。从物理、化学和生物性质来说，危险货物的危险性和危害性是存在一定层级的，有些物质可能是极其危险，有些是相对危险，如果依据这样的标准，那么危险程度越高的物质越应该被禁止运输，但是当危险性达到何种程度时才应该被禁止运输则缺少标准。另外危险这个概念也只是一个相对的概念，外加各种政治角力导致的危险货物运输利益诉求不同，给普通危险货物和禁止运输危险货物的界定带来困难，才产生了特殊危险货物这样一个分类。禁止运输的危险货物、特殊危险货物、普通危险货物三者之间的界限应该是动态的，随着社会的发展和国际公约的修订以及运输安全性的提高，一个普遍的趋势应该会是三个分类下的危险货物会有所变化，而更多的关注点会被放到危险货物运输的技术条件提升上以提高危险货物运输的安全性。

(二)“特殊预防措施”与沿海国管辖

在专属经济区内沿海国对普通危险货物的海上跨界运输行使管辖权须“适当顾及其他国家的权利和义务”*参见《联合国海洋法公约》第56条第2款。，其中包括航行自由的权利，这就需要适用统一的船舶污染防治标准，相关标准又依赖于国际海事组织(主要由海运国家所主导)来制定。[3]420对于普通危险货物这样风险性和危害性相对较小的货物之海上运输，除了依据《联合国海洋法公约》第211条第6款规定划定特别区域外，沿海国对相关船舶航经其专属经济区往往采取开放态度。

即使在领海，针对普通危险货物，沿海国也不可以限制外国船舶享有的无害通过权，就像油轮一样，该通过也是无害的。此时沿海国有权采取风险预防措施来控制风险，比如要求相关船舶持有相关文件、遵守MARPOL等公约的具体规定、限制船舶从专门航道通过等。[3]415具体而言，沿海国对普通危险货物海上跨界运输的管辖应该体现在两个方面：一方面是对《联合国海洋法公约》规定的运输方应该采取“特殊预防措施”的监督；另一方面是对其管辖水域内危险货物海运的管理。

针对危险货物海上跨界运输的特别危害，《联合国海洋法公约》第23条规定了从事此类运输的船舶要遵守国际协定所规定的“特别防护措施”，但是《联合国海洋法公约》作为框架式公约并没有指明“特别防护措施”的内容以及所依赖的具体公约。《联合国海洋法公约》中的许多条款只是原则性规定，需要通过其他国际公约的具体操作性规范来解读补充，第23条就是典型。有学者认为此处的“国际协定”主要是指由国际海事组织制定的SOLAS公约和MARPOL公约等。[8]81作为联合国的特别机构，国际海事组织主要是为航运安全和环保制定标准，其在《联合国海洋法公约》的制定过程中也起到了积极作用，由国际海事组织制定的可以用来具体规范《联合国海洋法公约》中“特别防护措施”的公约除了SOLAS公约、MARPOL公约、《国际危规》之外，还有《国际散装液化气体船舶构造和设备公约》(IGC公约，并已经通过SOLAS公约第七部分的强制适用而成为强行法)、《国际散装危险化学品船舶构造和设备公约》(IBC公约，并已经通过SOLAS公约和MARPOL公约的强制适用而成为强行法)、《国际海运固体散货规则》(IMSBC公约，并已经通过SOLAS公约第六部分的强制适用而成为强行法)。[15]“特殊预防措施”作为运输方的义务，也是沿海国着重监督的对象，体现了沿海国的管辖，学者劳瑞教授就指出如果指定的特殊预防措施未被尊重履行的话，此类船舶的无害通过就可能导致任意污染行为。[16]

除了规定对“特殊预防措施”监督管辖这样的间接管辖，《联合国海洋法公约》简略规定了沿海国对普通危险货物运输船可以采取的大致管理措施。公约第21条赋予沿海国对无害通过拥有制定法律和规章的权利，以及第22条赋予沿海国有管理领海内的海道和安排分道通航制的权利，但这些都没有区别危险货物的具体类别。在实践中，由于普通危险货物的海洋环境危害性相对较小，且承运人往往都会十分谨慎小心以防止意外发生，即使发生意外也很少会超出船舶本身的范围，因此沿海国对普通危险货物海上跨界运输持有开放的态度。海上事故具有不可预测性，海难的发生、船舶碰撞或触碰都有可能导致危险货物的泄漏，到时即使是普通危险货物也会对海洋环境造成严重危害。针对普通危险货物海上跨界运输存在的危害性，沿海国往往会制定一系列规则来规制危险货物的运输，就包括船舶在进入交通管理(VTS)中心控制的水域时，应当向交通管理中心报告，并接受该中心海事执法人员的指令；而对于装载危险货物的船舶进出港事项，则要求进行事先申报，经批准后方可进出港*参见《中华人民共和国船舶载运危险货物安全监督管理规定》第23条。。各沿海国海上运输主管部门对危险货物船舶还有权规定专用航道、航路，同时还会严禁载运爆炸品、放射性物品、有机过氧化物、闪点28℃以下易燃液体和液化气的船与其他驳船混合编队拖带。另外载运散装液体危险性货物的船舶在港口水域外从事海上危险货物过驳作业，也会受到限制和约束*参见《中华人民共和国船舶载运危险货物安全监督管理规定》第12条。。

四、结语

综合上文的分析，可以看出危险货物海上跨界运输涉及的法律规范之多，情况之复杂以及沿海国管辖措施之零散，这就要求国际社会在对危险货物依自然属性分类之外，建立起法律性质下的危险货物分类方式，也就是将危险货物分为禁止运输的危险货物、特殊的危险货物和普通危险货物，针对不同的分类下的危险货物，为运输方设定不同的权利义务，沿海国也依此施行不同的管辖措施。

首先，对危险货物依法律性质分类的统一，应该从禁止运输的危险货物品类统一开始。为了统一禁止海上运输危险货物的品类，应当在国内法上参照和适用《国际危规》和SOLAS公约，并和公约就有关品类的规定保持一致。而在这个问题上，德国与英国的做法则比较可取，两国都希望通过适用国际法来维护航运安全。[14]33在德国，虽然《示范规则》必须转化为内国法才能生效，但SOLAS公约和欧盟的规则是直接适用的，并且其在《危险货物海上运输监管法》(VerordnungüberdieBefärderunggeführlicherGütermitSeeschiffen，简称GefahrgutverordnungSee-GGVSee)第7条中明确了SOLAS公约、《国际危规》和其他由国际海事组织制定的公约之优先适用*参见Gefahrgutverordnung See-GGVSee，§ 7 Ausnahmen。。英国则是在1997年制定的《商船规范(危险货物和海上污染)》[MerchantShipping(DangerousGoodsandMarinePollutants)Regulations1997]中对危险货物的海上运输进行了规定，并且会随时根据《国际危规》的修订进行更新修订。[17]

其次，针对具有较多争议的特殊危险货物，由于各国国内法规定的不一致，应该加强国际协商合作，并在不损害他国利益的基础上，特殊危险货物运输船在经过沿海国专属经济区时，应该事前向沿海国告知相关情况。虽然至今没有国际规范和相关文件正式建立起事前告知制度，且事前告知制度的具体实施方式和内容也没有具体规范，但是已有的实践表明事前告知制度作为折中方案是运输国和沿海国相对能接受的制度，因为该制度一方面能够缓解沿海国对秘密运输特殊危险货物的焦虑，保障沿海国的海上环境管辖权，另一方面也保证了运输国的海上航行权。

最后，针对普通危险货物的海上跨界运输船舶航经沿海国领海时，一方面沿海国应加强对运输船舶所采取的“特别预防措施”的监督，以防止危险货物运输船舶海上跨界运输时产生不必要的风险；另一方面沿海国也应加强海上管理，既提供航运信息服务，预报海事气象，也要对危险货物运输船的状况进行跟踪，必要时设置专门航道以及规定相关特殊操作规范来保障危险货物运输船的航行安全。

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Coastalstates’jurisdictiononcross-bordercarriageofdangerousgoodsbysea

XING Wang-wang

(Koguan School of Law，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200030，China)

In recent years, with the globalization of industrial division, cross-border carriage of dangerous goods by sea has become more and more common. It could be a rational try to classify dangerous goods from their legal nature, and discuss coastal states’ corresponding jurisdiction issue by classifying dangerous goods into three categories which are dangerous goods forbidden from transportation, special dangerous goods and general dangerous goods. Different measures shall be taken regarding different dangerous goods, thus the coastal states shall strictly forbid any transportation of dangerous goods forbidden from transportation, regulate the pre-report system for the special dangerous goods, and enhance supervision to strengthen the management of cross-border carriage of the general dangerous goods by sea.

UNCLOS；dangerous goods；marine transportation；coastal states’ jurisdiction

2017-03-29

国家留学基金国家建设高水平大学公派研究生项目(201606230064)

邢望望(1989-)，男，安徽合肥人，上海交通大学凯原法学院国际法学专业博士研究生，丹麦奥胡斯大学博士生研究人员，E-mail：xingw1225@163.com。

邢望望.危险货物海上跨界运输的沿海国管辖权[J]．中国海商法研究，2017，28(2)：68-75

DF961.9

：A

：2096-028X(2017)02-0068-08