《渔业劳工公约》最新进展以及中国应对策略探讨

任玉清，陈立新

(1．大连海洋大学 航海与船舶工程学院，辽宁大连 116023；2．大连海洋大学 海洋科技与环境学院，辽宁大连 116023；3．中华人民共和国渔业船舶检验局 渔船安全研究中心，辽宁大连 116023)



《渔业劳工公约》最新进展以及中国应对策略探讨

任玉清1，3，陈立新2

(1．大连海洋大学 航海与船舶工程学院，辽宁大连 116023；2．大连海洋大学 海洋科技与环境学院，辽宁大连 116023；3．中华人民共和国渔业船舶检验局 渔船安全研究中心，辽宁大连 116023)

渔业是世界公认的危险行业之一。国际劳工组织一直致力于保障渔业船员享有体面的生活、工作条件，确保渔民在海上的安全，并于2007年6月通过了《渔业劳工公约》。目前该公约已经达到了生效条件，将于2017年11月16日生效，并将会对中国远洋渔业带来重大影响。在介绍该公约主要内容的基础上，分析梳理了自其通过以来，国际劳工组织在推动该公约实施和生效方面所做的努力和通过的重要文件。结合中国远洋渔业现状以及与该公约要求的差距，建议中国渔业主管部门及远洋渔业企业逐步提高渔船住舱及生活条件的舒适性，尽快改善渔船的医疗卫生及膳食供给，切实加强渔业船员的劳动和社会保障，尽早加入《渔业劳工公约》，以促进中国远洋渔业的持续、健康发展。

《渔业劳工公约》；渔业船员；船员权益；远洋渔业

随着经济全球化对渔业以及海洋捕捞业产生深远影响，国际劳工组织(International Labor Organization，简称ILO)承认与其他职业相比，渔业是一种危险的行业。据统计，全球大约有460万艘渔船，有超过3 800万人从事捕鱼行业。[1]为了保护渔民的权利，保证渔民安全、体面的劳动、生活条件，ILO于2007年6月通过了《渔业劳工公约》(ConventionConcerningWorkintheFishingSector，No.188，第188号公约，简称《公约》)和《渔业劳工公约的建议书(第199号建议书)》(RecommendationConcerningWorkintheFishingSector，No.199，简称《建议书》)，提出了渔船上工作的最低要求、工作条件、住宿和膳食、职业安全和卫生医护、医疗和社会保障等方面的国际标准。根据《公约》第48条规定，该公约将在第10个国家(至少包括8个沿海国家)批准之日起12个月后生效。截至2016年11月16日，批准该公约的国家有波黑、阿根廷、摩洛哥、南非、刚果、法国、挪威、爱沙尼亚、安哥拉和立陶宛10个国家，《公约》已经达到生效条件，并将于2017年11月16日生效。[2]

《公约》的生效是世界劳工史上的一件大事，将对世界渔业以及中国渔业船员管理、福利待遇、职业安全与健康、社会保障、渔船设计与建造等各方面产生一系列深远的影响。

一、《公约》及《建议书》简介

《公约》在构架上分为两个层次，即正文条款和三个附件，其中正文有九章，共计54条。此外，附件三对于渔船的住宿和生活条件提出了比较全面的规定和要求。为保证《公约》在各成员国的有效实施，ILO还以“公约的建议书”的形式通过了实施《公约》的若干建议以补充该公约。

(一)《公约》的适用范围

《公约》适用于船长24米及以上的渔船。同时，考虑到亚洲渔船船型与欧洲差别较大，为便于发展中国家特别是亚洲国家实施该公约，允许将船长(L)与船舶总吨位(Gt)挂钩，且明确15米等同于75Gt、24米等同于300Gt、45米等同于950Gt。

同时，该公约第3条将“在河流、湖泊或运河从事捕鱼作业的渔船”排除在适用范围之外，并且授权各国主管当局可以确定“有限类别的渔民或渔船”并将其排除在公约适用范围之外。

(二)《公约》的内容构架

《公约》的主要内容涵盖了以下几个方面。[3]

第一，渔船工作的最低要求：包括船员最低年龄、体检和体检证书等。

第二，工作条件：包括船员名单、人员配备和休息时间、船员的遣返、船员的劳动合同、船员的招聘和安置、船员的薪水等。

第三，住宿和膳食：包括船员住舱空间和质量以及食品和饮用水条件等。

第四，医疗、健康保护和社会保障：包括职业安全和卫生及事故预防、因工患病、受伤或死亡情况下的保护。

第五，遵守与执行：监督检查、港口国控制与管理、船上及岸上投诉程序及船旗国应尽的义务等。

(三)《公约》的主要强制性规定

《公约》的主要强制性规定包括以下几个方面。

第一，在渔船上工作的最低年龄为16岁，未满18岁的渔民禁止参与夜间工作。

第二，对通常在海上停留3天以上的渔业船员进行体检，体检证明有效期为2年。

第三，提供给渔业船员的最少休息时间为在24小时内不能低于10小时，7天内不能低于77小时。

第四，船东应与渔业船员签订劳动合同，并负责渔业船员遣返的费用。

第五，船长24米及以上的渔船，每间卧室允许居住的人员不得超过4人；除了床位和衣柜占据的地方外，每人的卧室地板面积不得少于1.5平方米(船长45米及以上的渔船，地板面积不得少于2平方米)。

第六，渔船上携带和提供的食品必须具有充足的营养价值并保质保量，同时还必须提供数量充足和质量过关的饮用水。

第七，渔船必须携带主管当局规定的医药供给、医疗设备和《国际船舶医疗指南》，长度45米及以上的渔船，须配有单独的医务舱并维持在合适的卫生状态下。

第八，渔民有权享受条件不低于陆地居民社会保障的待遇。

(四)《建议书》的主要内容

《建议书》内容共5章，共计54小段，主要内容包括以下几个方面。

第一，渔船上的工作条件：涉及16岁至18岁未成年人的保护、船员体检和能力及培训等。

第二，就业条件：包括劳动合同结束时服务记录的提供；为保护《公约》适用范围以外的渔业船员的工作条件，应采取特别措施以提供足够的保护；船员应享有按规定条件预支报酬的权利等。

第三，住舱：涉及到住舱的设计和建造，工作和生活场所的噪音水平以及振动问题的审查，住舱供暖及照明，卧室及卫生间的舒适性，船上娱乐设施的配备及厨师的资质等方面。

第四，医疗、健康保护和社会保障：包括船上医疗、职业安全和卫生等两个方面。

第五，其他条款：主管当局应为港口国检查的授权官员设定监察政策；此外，成员国应最大限度地相互合作，在港口国检查(Port State Control，PSC)的检查政策方面达成一致的导则。

二、《公约》通过以来的进展

《公约》自2007年通过以来，ILO先后又举行了五次国际会议推动该公约的生效和实施。

(一)研究采纳《港口国检查指南》实施《公约》的三方专家会议

ILO于2010年2月15日至19日在瑞士首都日内瓦召开了“研究采纳《港口国检查指南》实施《公约》的三方专家会议”。[4]与会专家组由18名专家成员组成，其中除了来自巴西、日本、纳米比亚、新西兰、挪威和俄罗斯等6个国家的政府专家，还有6名雇主代表及6名渔船船员工会代表。参会的18名观察员分别来自其他国家的政府及一些政府间组织、民间组织。此次会议的目的主要是讨论并研究采纳按照《公约》的要求对渔船进行港口国安全检查的工作指南，最后通过了正式的《公约港口国检查指南》(简称《PSC检查指南》)。

《PSC检查指南》的主要内容包括以下几个方面。

第一，引言：包括对《公约》目的和内容的解释、《公约》概述和商业捕鱼等17个定义。

第二，《公约》和《建议书》的PSC检查规定：包括依据《公约》PSC检查责任概述、《建议书》中的PSC检查规定和PSC检查官及其资格。

第三，根据《公约》开展PSC检查：包括PSC检查的目的、一般指南、根据《公约》开展PSC检查和检查渔船遵守《公约》中生活和工作条件要求的程序共四部分。涉及到巡查证据、收到渔船不符合《公约》投诉时的程序和对投诉的具体调查指导等内容。

第四，基于证据获取或有效申诉的PSC检查：包括概述、《公约》基本要求、信息来源和典型常见问题等内容。

第五，发现与《公约》不一致时港口国检察官可能采取的行动：包括关于不一致的程序、需要进一步调查或扣押渔船的情况举例、不合理拖延或扣留的避免、与外国渔船的合作等四部分内容。

《PSC检查指南》旨在为广大国家提供更广范围的实践性标准，同时带动这些国家建立更为行之有效的检查制度，在世界范围内实施有效的PSC检查来促使渔船满足《公约》要求。这不仅有助于渔民自身，也有助于船东留住现有渔业船员并吸引满足未来要求的新一代船员。

(二)关于促进《公约》生效的全球对话论坛

2013年5月15日至17日，ILO在日内瓦召开了“关于促进《公约》生效的全球对话论坛”。[5]在此之前，ILO在第310届大会(2011年11月)同意提出讨论关于实施《公约》所面临的问题，并批准在第316届大会(2012年11月)讨论渔业工作的相关议题。而本次会议的目的是在研究讨论实施《公约》过程中遇到的问题与挑战的基础上，评估怎样将《公约》作为工具来应对和处理渔业中存在的主要问题，促使各成员间分享良好的实践经验，汇报和回顾《公约》推广工作，为政府层面上批准和实施《公约》搭建更好的国际平台。

(三)关于保护外来务工渔民的第二次区域性会议：东盟关于“船旗国对于有甲板渔船工作和生活条件状况检查指南”的复审

ILO于2015年4月28日至29日在印度尼西亚的雅加达召开了“关于保护外来务工渔民的第二次区域性会议”。[6]在此之前的2013年9月，ILO和印度尼西亚政府组织召开过一次区域性的渔船工作会议。而本次会议是在上次区域性渔船工作会议的基础上，在全世界范围内，关注保护外来务工渔民权益。与会代表讨论了更为详细的国际合作方式，分享各国保护外来务工渔民的良好经验以及捕鱼作业中使用的符合国际标准的设备，同时分享了各国政策和立法进展情况及相关的船旗国和港口国监督的安全检查步骤，提议增加完善《船旗国对有甲板渔船的工作生活状况检查指南》的资金支持，为全世界范围内的各个成员国，特别是东南亚地区各国政府更好地实施《公约》及建议书提供实践检查方面的理论参考依据。

(四)关于实施《公约船旗国检查指南》的专家会议

2015年9月21日至25日，ILO在日内瓦召开了“关于实施《公约船旗国检查指南》的专家会议国际会议”。[7]本次会议目的是通过采纳《船旗国检查指南》来实施《公约》。与会专家一共24位，其中8位是船东雇主组织代表，8位是政府所属的工会组织的代表，剩余8位分别来自于阿根廷、巴西、印度尼西亚、摩洛哥、纳米比亚、挪威、南非和西班牙政府。专家们经过讨论并且通过了针对实施《公约》的《渔船工作及生活条件的船旗国检查指南》。

《船旗国检查指南》的主要内容包括四个部分。

第一，引言：包括指南的目的和内容，《公约》概述，商业捕鱼等17个定义。

第二，船旗国渔业部门监察体系：包括船旗国责任的概述，渔船和渔民的一般适用规定，船旗国负责监察渔船工作和生活条件的主管机关类型，执行监察渔船工作和生活条件的船旗国当局或主管机关的工作职责和政策。

第三，渔船工作和生活条件的船上检查：包括两个部分，即总则和船上检查的具体问题和范围。其中第二部分介绍了检查人员依据《公约》要求进行检查的内容、获取参考信息的来源以及典型缺陷举例。

第四，当缺陷被认定时所采取的行动：包括概述和决定行动的指导两部分。检查人员根据缺陷的数量和严重性，可以考虑给予符合国家法律、法规的适当建议、对安全或健康有较高风险水平的所有因素，要求在出海前予以纠正，发现的其他缺陷，明确整改期限，或者禁止渔船离开港口。

《船旗国检查指南》旨在为各船旗国提供补充的实用信息和指导，以适应国家法律和《公约》的其他条款，从而让各船旗国更好地行使管辖权。《公约》规定船旗国可以根据国家法律对船舶进行检查、报告、监督，发现不合法的可以适当地进行处罚并予以纠正。

(五)大西洋地区的渔业部门劳动剥削问题的国际会议

2016年11月25日至26日，ILO在挪威首都奥斯陆召开了“大西洋地区的渔业部门劳动剥削问题的国际会议”。[8]此次国际会议聚集了来自世界各国的专家，是为了讨论良好的方法和创新性的干预措施，以解决渔业部门劳动剥削问题并且研究讨论船旗国、沿海国、港口国和渔民国家的责任。本次会议对于ILO提出的报告——“渔民第一，结束海上劳动剥削的良好实践”的落实也是一个很好的机会，旨在世界范围内提出干预措施以改善劳动条件并保护弱势群体工人。

另外，本次会议的结果还有助于巩固《国际劳工组织反对强迫劳动和海上贩卖渔民全球行动纲领》。该纲领旨在提出一个跨地区的全球性倡议，利用区域和国家的影响，以促进和保护渔业船员的人权、劳动权利以及以下几方面。

第一，提供一个可持续发展的解决方案，防止在招募和过境期间渔业船员的人权和劳工权利的滥用。

第二，增强船旗国的监管能力，以确保船舶遵守国际和国内法律，防止强迫劳动。

第三，提高港口国的能力，以应对和解决强迫捕鱼劳动的问题。

第四，在渔业强迫劳动方面建立一个广为人知的基础。

三、中国应对《公约》的策略

《公约》关于渔船设计和建造、船员劳动保障及福利待遇等方面的国际通用标准和要求，对于中国相对落后的海洋渔业，尤其是远洋渔业的发展将会产生巨大的挑战。《公约》生效后，缔约国可对缔约国和非缔约国的到港渔船依据该公约进行PSC检查，形成港口服务贸易壁垒。港口国有权采取措施纠正任何违反该公约的行为。即便中国暂时不加入《公约》，但是一旦中国远洋渔船需要进入缔约国港口时，也必须接受检查，很容易出现不必要的滞留而影响渔业生产。

中国远洋渔业发展30余年，综合实力有了较大提升。截至2015年末，中国远洋捕捞产量达到219.2万t，远洋渔业总产值达到206.5亿元，远洋作业渔船达到2 512艘。[9]但是，远洋渔业发展现状与中国渔业大国的地位很不相符，距离远洋渔业强国还有较大差距。在中国农业部渔业渔政管理局的资助、协调下，针对中国远洋渔船及船员的专项调研于2015年开展，结果表明：60%以上远洋渔船的医疗设备、医药供给和卫生条件不符合《公约》要求，超过80%的远洋渔船卧室人数、床铺尺寸及相关生活设施配备也不符合《公约》要求。因此，目前中国远洋渔船的工作、生活条件还远远不能达到《公约》的标准，渔业船员在必要的生活舒适性、劳动权益保障方面与《公约》要求还有很大差距，不能保证船员的“体面工作”。

海洋渔业(尤其是远洋渔业)属于国民经济中的小产业，中国长期以来对于加入并且履行国际公约的问题重视不足。虽然实施国际公约将会导致中国海洋渔业遭遇巨大的困难和挑战，但同时也是提高渔业企业的经营管理水平、提高中国远洋渔业综合实力的良好契机。因此，笔者建议中国政府和远洋渔业企业做好如下的履约准备工作，尽早加入《公约》。

(一)逐步提高住舱及生活条件的舒适性

中国现有远洋渔船在居住舱室条件上不满足《公约》的问题较多，主要存在的问题包括：缺乏必要的医疗设备、医药供给和卫生条件，住舱不能够在考虑气象条件下的充分供暖等；船员舱室人数、床铺尺寸及相关生活设施配备与《公约》要求也存在一定的差距。

建议主管机关严格要求船舶所有人或经营人对船体结构进行精心的维护保养，以保证船舶营运安全。对于新建远洋渔船，主管机关应当逐步提高渔船建造标准，将《公约》的有关要求纳入检验规则，同时要求船舶所有人按照新的标准进行设计、建造，而对于现有不符合《公约》要求的渔船则可以逐步淘汰和更新。

(二)尽快改善渔船医疗卫生及膳食供给

对于现有远洋渔船的医疗、卫生条件，必须尽快配备必要的医疗设施和设备，配置常用的医疗药品和器械，并且保证药品和器械处于有效期内，同时还需配置具有一定能力的兼职医疗人员，保证船上具备必要的医药供给条件。此外，还应当加强宣传，并且督促船舶所有人或经营人保证足够的资金提高膳食质量，以满足船员营养、健康的需要。

(三)切实加强渔业船员劳动和社会保障

要求船舶所有人或经营人必须依照《渔业船员管理办法》的有关规定与船员签订正式用工合同，同时缴纳各类保险。主管机关在签发船舶离港证书，或者船员更换申请时，可以要求船舶所有人或经营人必须提供用工合同和保险凭证，方可办理。从而可以确保船员享有良好的社会保障，消除船员的后顾之忧。否则，在没有足够保障的前提下，必然无人愿意从事海洋捕捞职业；渔业从业人员减少，就只能从低素质人员中聘用，长此以往，必然造成恶性循环，对于远洋渔业的持续、良性发展极其不利。

四、结语

《公约》的生效，无疑给中国远洋渔业发展增加了不小的压力；当然，同时也为中国远洋渔业的科学、健康、快速发展提供了动力。从长远角度来看，中国作为世界渔业大国，应当早日为加入国际公约做好充分的思想准备和履约准备，逐渐与国际公约要求相接轨，制定出符合现代渔业发展需求和满足渔船装备水平现代化要求的产业政策，尽快提高中国远洋渔船整体安全技术水平，提升渔船及其配套装备的科技含量，逐步提高中国远洋渔船的国际竞争力，减少欧盟等发达国家对中国渔船的抵制，保障船员能够“体面工作”，并且切实保障船员生命、财产的安全和保护海洋环境。

[1]ILO.ILOWorkinFishingConventionNo.188 (2007) to enter into force[EB/OL].(2016-11-06)[2017-03-23].http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/newsroom/news/WCMS_535063/lang--en/index.htm.

[2]ILO.Ratifications of C188-WorkinFishingConvention，2007 (No. 188)[EB/OL].(2016-11-16)[2017-04-08].http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312333.

[3]ILO.C188-WorkinFishingConvention，2007 (No. 188)[EB/OL].(2016-11-16)[2017-04-08].http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_ILO_CODE:C188.

[4]ILO.Tripartite meeting of experts to adopt port state control guidelines for implementation of theWorkinFishingConvention，2007 (No. 188)[EB/OL].[2017-01-18].http://www.ilo.org/sector/activities/sectoral-meetings/WCMS_161433/lang--en/index.htm.

[5]ILO.Global dialogue forum for the promotion of theWorkinFishingConvention，2007 (No.188)[EB/OL].[2017-01-19].http://www.ilo.org/sector/activities/sectoral-meetings/WCMS_204806/lang--en/index.htm.

[6]ILO.Second regional meeting on the protection of migrant fishers：ASEAN review of ‘guidelines on flag state inspection of working and living conditions on board fishing vessels[EB/OL].[2017-01-19].http://www.ilo.org/asia/whatwedo/events/WCMS_344594/lang--en/index.htm.

[7]ILO.Meeting of experts to adopt flag state guidelines for the implementation of theWorkinFishingConvention[EB/OL].[2017-01-20].http://www.ilo.org/sector/activities/sectoral-meetings/WCMS_337091/lang--en/index.htm.

[8]ILO.International conference on labour exploitation in the fishing sector in the Atlantic Region [EB/OL].[2017-01-20].http://www.ilo.org/global/topics/forced-labour/events/oslo-conference/lang--en/index.htm.

[9]农业部渔业渔政管理局.中国渔业统计年鉴(2016)[M].北京：中国农业出版社，2016：7. Fisheries Bureau of the Ministry of Agriculture of the People’s Republic of China.The yearbook fisheries statistics(2016)[M].Beijing：Agriculture Press of China，2016:7.(in Chinese)

StudyonthelatestprogressoftheWorkinFishingConventionandthecopingstrategiesofChina

REN Yu-qing1,3，CHEN Li-xin2

(1.School of Navigation and Naval Architecture，Dalian Ocean University，Dalian 116023，China；2.School of Marine Science and Technology and Environment，Dalian Ocean University，Dalian 116023，China；3.Research Center of Fishing Vessel Safety，Register of Fishing Vessel of PRC，Dalian 116023，China)

Fishing is one of the most dangerous industries in the world. The International Labor Organization has been working to ensure that fishermen enjoy decent living conditions and the safety of fishermen on board and passed theWorkinFishingConventionin June 2007. TheWorkinFishingConventionhas reached the entry-into-force conditions and will enter into force on November 16, 2017. The Convention will have a great influence on Chinese overseas fisheries. The paper introduced the main contents of theWorkinFishingConventionand analyzed the ILO’s efforts and the important documents in promoting the implementation of theConventionsince it is passed. It is recommended that the fisheries administrations as well as oversea fishing industry gradually increase the comfortness of the living conditions and accommodation for fishermen, improve medical and health care for fishing vessels and food supply as soon as possible, strengthen the fishing vessel personnel's labor and social security and that China shall ratify the Convention as soon as possible so as to promote the sustained and healthy development of Chinese oversea fisheries.

WorkinFishingConvention；fisherman；rights and interests of fisher；oversea fisheries

2017-04-18

2015年农业部资助项目“国际劳工组织渔业劳工公约研究”(农财发【2015】35号)

任玉清(1971-)，男，河北张家口人，大连海洋大学航海与船舶工程学院教授、硕士生导师，中华人民共和国渔业船舶检验局渔船安全研究中心常务副主任，E-mail：renyuqing@dlou.edu.cn；陈立新(1993-)，男，吉林榆树人，大连海洋大学海洋科技与环境学院捕捞学专业硕士研究生，E-mail：1214817188@qq.com。

任玉清，陈立新.《渔业劳工公约》最新进展以及中国应对策略探讨[J]．中国海商法研究，2017，28(2)：19-23

DF961.9

：A

：2096-028X(2017)02-0019-05