十八大后党规建设中的党员权利发展概况

石 磊

十八大后党规建设中的党员权利发展概况

石 磊

中国共产党党员权利建设是党内民主发展的重要组成部分，是党员主体地位的重要体现。十八届四中全会后，党内法规纳入中国特色社会主义法治体系建设，通过依规治党实现党内民主和从严治党成为新时期党建的重要内容。以《党章》为主的一系列党内法规的修订完善和新制度的建立对保障党员各项民主权利给予了更加明确的规定。但目前主要内容还是集中于原则精神等宏观规定，仍然缺乏具体制度的完善补充。十八大以来在党员民主权利保障中，最重要的影响因素是全面从严治党的政治氛围更利于党员权利的较好落实。

十八大 、党内法规 、党员权利

中国共产党党员权利建设是党内民主发展的重要组成部分，是党员主体地位的重要体现。其主要内容规定于《党章》和《党员权利保障条例》等党内法规中，一般认为可以概括为党员的知情权、参与权、选举权和监督权。[1]党员权利状况是党内民主质量的集中反映，从党内治理法治化的角度，党员权利是实现党员主体地位，实现治理现代化的重要途径。党员权利也是遏制腐败，实现从严治党的重要条件。以党员四项权利为主，梳理十八大后党内法规建设中的有关党员权利建设的规定，有利于通过党内民主权利建设来观察党内法规的建设状况。

一、对有关党员权利的完善

党的十八大通过的《党章》修正案，在“总纲”部分关于“坚持民主集中制”中，增加了“尊重党员主体地位”和“加强对主要领导干部的监督”的规定，[2]这是在党章原有基础上，根据近些年来党对执政规律和执政形势做出的正确判断。

有关党员主体地位的新规定是：“必须充分发扬党内民主，尊重党员地位，保障党员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性。”党员是党内民主的动力源泉，是党内民主权利形成的基础，其主体性地位毋庸置疑。但以往并没有在《党章》中进行明确规定，这一次修订对此明确规定，是进一步夯实了党员权利的法理基础，对其后发展党员权利奠定了更加坚实基础。

有关加强对领导干部监督的新规定是：“加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督，不断完善党内监督制度。”监督党内权力是实现党内民主，遏制党内腐败的重要措施。因此，在进一步强调党员权利的同时，也提出了强化对党内权力的监督。这一次的修订特别提出对主要领导干部的监督，这是基于当前“一把手”腐败和高级干部腐败严重的应对策略，这为完善党内监督，实现党员监督权奠定了重要的《党章》基础。增加“尊重党员主体地位”和“加强对主要领导干部的监督”的规定，这都是从《党章》这一党内最重要法规角度改善党员权利保障的根本制度环境。

二、对知情权的完善

知情权就是党员依据党内法规获悉党内相关事务信息的权利。一般认为《党章》第4条第1款“参加党的有关会议，阅读党的有关文件，接受党的教育和培训。”和《党员权利保障条例》第六条“党员有权参加党小组会、支部大会、党员大会以及与其担任的党内职务和代表资格相应的会议。．．．．．． 党员有权阅读按照规定可以阅读的党内文件。 ．．．．．．”第10条“．．．．．．参加选举的党员有权了解候选人情况、要求改变候选人、不选任何一个候选人和另选他人。 ．．．．．．”等是知情权的直接规定。党内法规中有关知情权的直接规定很少，但是知情权是其他权利行使的前提基础，没有知情权的保障，其他权利就是空中楼阁。比如《党章》第4条第2款规定，党员有权“在党的会议上和党报党刊上，参加关于党的政策问题的讨论。”一名普通党员，如何获悉党委政策制定的有关背景、数据等详细信息，没有知情权的保障，党员的参与、选举、监督等权利皆为空中楼阁。

十八大后党中央颁布了大量党内法规，其中对于党员知情权具有显著影响的有如下一些。

《中国共产党地方委员会工作条例》是规范地方党委工作的重要法规，这一次对1996年试行的条例进行了修订，并正式颁布不再试行。其第12条规定：“党的地方委员会应当建立职责清单制度，明确常委会及其成员职责，并在一定范围内公开。”与《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》（1996）相比，明确提出了“职责清单制度”，以往只是要求“常委会委员要有明确的分工。”并没有建立这样一套制度，更没有要求公开。这与近年来政府一直进行的权力清单、负面清单等制度的初衷是一致的，希望通过对权力的清晰界定，来明确职责和方便监督。新条例虽然对于公开的范围没有规定更详细的划分，但其建立职责清单制度的方向无疑具有开拓性。

《关于新形势下党内政治生活的若干准则》颁布，这是《关于党内政治生活的若干准则》（1980）实行30多年后，党中央根据党内形势做出的重大决定。这一准则针对当前党内出现的问题，提出了一系列针对性措施。有关知情权的内容主要包含在党内民主部分。这一准则的第7部分“发扬党内民主和保障党员权利”对近30年来的有关党员权利的理论和实践进行了高度的总结。明确提出“必须尊重党员主体地位、保障党员民主权利，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权，保障全体党员平等享有党章规定的党员权利、履行党章规定的党员义务，．．．．．．任何党组织和党员不得侵害党员民主权利。”鉴于准则的重要地位，虽然没有对知情权进行细致规定，但其思想指向非常明确，已经对知情权给予了明确的确认。同时，联系准则中提到的其他制度建设，比如“中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会和党的各级委员会作出重大决策部署，必须深入开展调查研究，广泛听取各方面意见和建议，凝聚智慧和力量，做到科学决策、民主决策、依法决策。”

上述准则和条例对维护党员权利均提出了要求，指明了方向，是新时期党内法规对党员知情权的重要肯定。但是，这些新的方向还需要具体的落实措施，需要科学合理的可操作性实施细则。鉴于当前党员权利保障状况依然不尽如人意，因此在依规治党建设中需要加紧制定具体操作性规定，如此这些良好的发展方向才能成为党内现实。

三、对参与权的完善

党员参与权是指党员依据党内法规所享有的参与有关讨论和决定党内事务的权利。一般认为《党章》第4条第2项、第3项和第5项所涉及的政策讨论权、建议权、倡议权以及表决权都属于党员参与权。十八大后的党规中对于参与权有所涉及的主要是《关于新形势下党内政治生活的若干准则》第7部分“发扬党内民主和保障党员权利”中的第4段：“畅通党员参与讨论党内事务的途径，拓宽党员表达意见渠道，营造党内民主讨论的政治氛围。健全党内重大决策论证评估和征求意见等制度。党的各级组织对重大决策和重大问题应该采取多种方式征求党员意见，党员有权在党的会议上发表不同意见，对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至党中央提出。推进党务公开，发展和用好党务公开新形式，使党员更好了解和参与党内事务。”

《关于新形势下党内政治生活的若干准则》在新的历史阶段对党员参与权进行了新的确认，并进一步深化了参与权的内容。《党章》中参与权还处于原则规定阶段，仅是明确了参与权的基本内容，但没有更清晰的指向。新《准则》更是明确了参与的具体范围，“党内重大决策论证评估和征求意见”。在以往的党内实践中，对于重大决策，普通党员往往总是在已经街谈巷议路人皆知的最后才被正式通知决策内容。此时对于大家而言，决策本身已经没有讨论和参与的余地。新的准则将原来《党章》中没有明确的参与内容进行了充实，有学者将此称之为“执政参与权”，并认为其具体包括对党执政决策和决定的参与资格权、意见建议权、参与实施权、异议表达权以及成效反馈权。[3]

四、对选举权的完善

十八大后在党员选举权方面没有什么重要更新，工作重点在于执行落实好相关选举规定，这在十九大代表选举中体现较为集中。根据《关于党的十九大代表选举工作的通知》的精神，十九大代表选举中中央着重对以下方面进行了改进和完善。一是在候选人方面把政治标准放在首位，考察候选人的理想信念、政治品格和道德修养。二是严把廉洁关，对所有候选人廉洁情况进行核查，坚决防止“带病提名”。三是适当提高一线代表比例，注重推荐工人、农民、专业技术人员党员中的先进模范人物。四是强调纪律和规矩，对违规违纪问题“零容忍”。五是坚持走群众路线，组织动员所有基层党组织和党员参加代表人选的推荐提名。从现在十九大代表选举过程看，选举权获得了良好落实，整个选举正在有序进行。

五、对监督权的完善

十八大后中央强力反腐，完善了一系列旨在“不能腐、不敢腐、不想腐”的制度，构建完善的权力监督体系，对领导干部，尤其是高级干部进行重点监督。在这一监督制度完善的体系中，党员监督权的进一步完善是内容之一。

首先，《党章》第33条增加了干部选拔监督的内容，第1款强调选拔干部要坚持“德才兼备、以德为先”的原则，坚持“五湖四海、任人唯贤”；第2款增加了党重视“监督干部”。充实监督这方面的内容，正是为其后完善党内法规监督制度做好了铺垫。

其次，出台了一系列加强监督的专项法规。《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》。这些党内法规着重在于完善党内监督制度，扎紧制度的笼子，其重点是约束权力，主要通过自上而下的方式（巡视），通过增强纪委的独立性和权威性来实现。其中就党员监督权而言，直接涉及内容主要有如下两个。

第一个是《中国共产党巡视工作条例》。第17条规定巡视组可以采取以下方式开展工作：“．．．．．．与被巡视党组织领导班子成员和其他干部群众进行个别谈话；（三）受理反映被巡视党组织领导班子及其成员和下一级党组织领导班子主要负责人问题的来信、来电、来访等；．．．．．．”第38条规定：“被巡视地区（单位）的干部群众发现巡视工作人员有本条例第三十五条所列行为的，可以向巡视工作领导小组或者巡视工作领导小组办公室反映，也可以依照规定直接向有关部门、组织反映。”该条例是在前期试行基础上根据实践经验修订实行的。就党员监督权本身而言，并无明显增加，但是联系中央强力反腐的决心和巡视力度，该条例中的相关党员监督条款虽无新意，却获得了相当程度的重视，这从一系列重大案件的披露中可以看出，巡视中举报的线索在纪委查办案件中占据重要地位。这种重视程度本身就是对党员监督权的落实和尊重，是对监督权的最好保障。

第二个是《中国共产党党内监督条例》。它是对《中国共产党党内监督条例（试行）》自2004年颁布以来经验的总结提升，是新时期党内反腐的重要法规依据。新条例明确提出“党内监督没有禁区、没有例外。信任不能代替监督。各级党组织应当把信任激励同严格监督结合起来，促使党的领导干部做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究。”进一步明确党内监督的重要意义和监督理念。同时提出监督必须贯彻民主集中制，“强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用。”从指导思想上，在强化组织监督同时，更加重视民主监督，同级监督。民主监督和同级监督最大的优势在于熟悉同级事务，在强化上级监督时结合同级监督、民主监督，才能解决“看得见的管不着，管得着的看不见”的矛盾。这是根据多年党内监督实践总结的经验，也正是党员监督权的用武所在。从监督主体分，党员监督是与党的中央组织的监督、党委(党组)的监督、党的纪律检查委员会的监督、党的基层组织并列的第五种监督主体，其具体权利内容为该条例第36条：“党员应当本着对党和人民事业高度负责的态度，积极行使党员权利，履行下列监督义务：(一)加强对党的领导干部的民主监督，及时向党组织反映群众意见和诉求；(二)在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，揭露和纠正工作中存在的缺点和问题；(三)参加党组织开展的评议领导干部活动，勇于触及矛盾问题、指出缺点错误，对错误言行敢于较真、敢于斗争；(四)向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违纪违法的事实，坚决反对一切派别活动和小集团活动，同腐败现象作坚决斗争。”该条例还同时规定了对于监督权的保障，第43条规定：“党组织应当保障党员知情权和监督权，鼓励和支持党员在党内监督中发挥积极作用。提倡署真实姓名反映违纪事实，党组织应当为检举控告者严格保密，并以适当方式向其反馈办理情况。．．．．．．”

党员监督权在十八大后的党规建设中有所重视，但没有明显增加条文。对于监督权最重要的变化是反腐监督的政治环境的根本性变化。以往因为政治环境的限制，对于权力监督难以形成气候，尤其是自上而下的监督与同级监督、民主监督无法形成合力，使得党规中的监督制度难以充分发挥效力。十八大后的强力反腐和全面从严治党的实质推进，释放了这些原先被抑制的监督权条款，所以，虽然现在没有明显增加监督权内容，但从法律实效角度看，监督权却是获得了明显落实。

十八大以来在党员权利方面，从党内法规角度讲，除选举权外，知情权、参与权、监督权均在新制定或修订的党内法规中有所体现，并有不同程度重视，但总体数量并不多，主要还是集中于原则精神等宏观规定，仍然缺乏具体制度的完善补充。十八大以来在党员民主权利保障中，最重要的影响因素是全面从严治党的政治氛围更利于党员权利的较好落实。十八大后党内法规建设首先着眼的是《党章》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等关系大局的重要法规，这些法规对于党内政治生态能够起到扭转乾坤的历史性作用；其次是当前强力反腐所迫切需要的重要法规，如《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等执纪问责的重要规范。这些法规能够在当前中央强力反腐中及时提供有效的制度支持，对打赢这场输不起的反腐大仗起到关键的支持作用。党员权利建设是属于党内民主的重要基础性制度，虽然重要但在当前其迫切性难以与前两者并列，而且其制度建设重在与党内民主发展实际相协调，不可脱离实际过于理想化。因此在中央层面的党内立法中，党员权利建设尚未全面展开。但同时我们也必须注意到，根据《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017）》《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党地方组织选举工作条例》《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》《中国共产党党务公开条例》《党委督促检查工作规定》等一系列重要的党内民主建设的法规正在修订完善中。

法治乃是权利之学，党内法规成为社会主义法律体系之重要组成部分，党规中的党员权利已经成为党规建设的重要内容，随着党内落实民主权利的各项具体制度的完善，党内治理法治化的日臻完善，党员民主权利必将获得更坚实的规则保障。

[1]十八大报告辅导读本[Z].人民出版社，2012.11.

[2]十八大党章修正案学习问答[Z].北京：党建读物出版社，2012.

[3]方世荣，葛伟.论党员的执政参与权[J].湖北社会科学,2017（1）.

(责任编辑 马树颜)

石磊，中共济南市委党校政法教研部副主任，副教授（邮政编码 250100）

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1672-6359(2017)03-0013-04