中国老龄化的现状与积极应对

◎ 邹波

中国老龄化的现状与积极应对

◎ 邹波

自1865年法国最早进入老龄化社会以来，世界上已经有100多个国家和地区相继进入老龄化社会。中国是世界上人口最多的发展中大国，与发达国家相比，人口老龄化进程超前于经济社会发展，面临的挑战更大，应对的任务更重。

一、中国人口老龄化的形势

中国的老龄化形势，可用“数量最多、速度最快、差异最大、任务最重”来概括。

一是数量最多。根据国家统计局发布的人口数据，到2016年底，全国60岁及以上老年人口2.31亿，占总人口的比例16.7%，是目前世界上唯一老年人口过2亿的国家。预计中国老年人口2025年将突破3亿，2033年将突破4亿，2053年将达到峰值4.87亿，占届时全球老年人口的1/4。其中，失能、半失能老年人将由2015年底的4000万，持续增长到2050年的9750万；80岁以上高龄老人，由2500万持续增长到1.08亿。

二是速度最快。预测显示，2000-2050年，全球人口老龄化水平将从10%提升到22%，上升12个百分点，同期中国人口老龄化水平将从10%提升到34%，上升24个百分点。以65岁及以上老年人口比重从7%增加到14%所需的时间看，法国用了115年，美国、英国用了40多年，而我国只用了23年。

三是差异最大。由于大量农村青壮年劳动力向城镇转移，导致农村老龄化程度超前于城镇。2028年农村老年人口比重将突破30%，高于城市11个百分点，提前进入重度老龄化阶段。从省际看，各地人口老龄化进程也有很大差别。最早和最迟进入人口老龄化社会行列的上海（1979年）和西藏（2015）之间相差36年。从区域发展看，随着中西部青壮年人口向东部流动，常住人口老龄化呈现东部放缓、中西部不断加快的态势。

四是任务最重。伴随老年人口数量和比例的快速提升，中国社会抚养压力也持续增加。到2053年前后，中国老年人口规模（4.87亿）和比重（34.9%）、老年抚养比（70.8%）和社会抚养比（103%）相继达到峰值。这意味着我国将面临100个劳动年龄人口要抚养71个老人和32个少年儿童的沉重压力。加之，中国老年人口健康水平普遍较低，在同等老龄化水平下，中国面临比发达国家更为沉重的实际抚养压力。不仅如此，在发达国家近百年来分阶段逐步呈现的老龄问题，在中国则是短时期内集中爆发、同步呈现。

二、辩证认识人口老龄化对中国经济社会发展的影响

（一）人口老龄化给中国带来的挑战

经济发展方面，人口老龄化对供给侧的资本积累、劳动力供给、技术进步，以及需求侧的投资潜力、消费增长、出口竞争力均有显著影响。据预测，2011-2050年期间，如果应对不力，人口老龄化可能使经济年均潜在增长率压低约1.7个百分点。

民生保障方面，预计2015-2050年期间，老年人口的养老保障、医疗保障、服务保障需求持续攀升，全社会用于老年人的养老、医疗、照料服务与设施方面的费用占GDP的比例将由7.33%增长到26.24%，接近欧盟国家平均水平。

代际关系方面，老年抚养负担持续增加，目前是不足4.2个劳动力抚养1个老年人，2035年2个劳动力抚养1个老年人，2050年将出现3个劳动力抚养2个老年人的局面，易诱发代际利益分配矛盾和冲突。

城乡统筹方面，人口老龄化和城镇化交织，大量青壮年劳动力迁移城镇，若政策调整不能及时跟进，“村庄空心化、农民老龄化、农村凋敝化”现象会日益突出。

（二）人口老龄化可能带来的机遇

缓解就业压力，倒逼产业结构升级。劳动力老龄化，新成长劳动力数量减少，在短期内有利于减缓就业压力。据部分学者研究，目前我国经济增长速度放缓，但是失业率并没有大幅上升，这与人口老龄化有很大的关系。长期看，老龄化带来的劳动力短缺和用工成本提升，有利于倒逼企业寻求资本和技术对劳动力的替代，促进产业结构优化升级。

促进老龄产业做大做强。据测算，到2020年，中国老年群体消费总量占GDP比例可上升到9%—13%，到2030年进一步提升到15%—23%。在就业方面，服务业比制造业等所能够产生的就业岗位高30%。仅养老服务业发展一项，预计到2020年就可以创造1000万个就业岗位。“老”产业蕴含着“新”动能，老龄产业有可能成为经济转型升级、扩大内需、带动就业的重要推动力量。

促进资本市场改革发展。社会养老保险基金等金融型养老资产的增加，为资本市场提供了充足的长期资金供给。目前，中国养老保险基金已经结余3.4万亿元，社会保障基金积累超过1.5万亿元，这些资金的入市投资运作，将催生许多新型金融工具，极大激发资本市场活力。同时，人口老龄化也催生了国民的风险管理和应对意识，有利于促进商业养老保险、护理险等保险业务和相应机构的发展。

促进老年人力资源开发利用。据预测，中国54岁至69岁年龄组人口数量，将由当前的2.23亿，持续增长到2020年的2.7亿，2030年的3.4亿。这个年龄段的人大都具有知识、经验、技能优势，养育子女负担轻，而且未来15年新进入这个年龄段的群体，也大都是目前的中壮年人口，具有较高的科学文化素质，继续为社会发展做贡献的意愿在不断提升，是可资开发利用的潜在人力资源。如果退休制度、老年人力资源开发政策等能够得到适时调整和完善，这可以有效扩大人力资源供给，获得“第二次人口红利”。

促进农业适度规模经营。农村人口老龄化逐步缓解了农村地区长期面临的人多地少矛盾，有利于土地流转和规模化经营。预计中国农村15-59岁劳动适龄人口将由目前的3.94亿下降到2050年的1.59亿。在保持18亿亩耕地红线的情况下，人均耕地面积将由4.5亩增加到超过11亩，为发展农业适度规模经营创造了条件。

三、中国积极应对人口老龄化的优势与路径

（一）中国具备应对人口老龄化的独特优势

一是经济优势。中国基本形成了较为完备的国民经济产业体系，是世界上唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家，为从经济层面上应对人口老龄化提供了调整产业结构与经济结构的广阔空间。长期保持了较高的储蓄率，为应对人口老龄化赢得一定的资本积累基础。劳动力总量在2030年之前保持在8.3亿以上，依然比较充沛，而且随着人均受教育年限逐年提升，劳动力整体素质将稳步提高。

二是体制优势。中国是社会主义国家，资源动员和配置能力强，具有集中力量办大事、应对重大问题的政治优势和经验；市场经济体制不断完善、国家宏观调控能力不断增强，为中国统筹配置国内外资源应对人口老龄化挑战提供了重要保障。

三是文化传统优势。中国具有历史悠久的孝道文化，具有扶贫弱、救急难的传统，国人重视家庭伦理亲情，注重自我修为，这些优良文化传统为引导和动员个体、家庭和社会积极应对人口老龄化奠定了良好的思想观念基础。

四是区域差异化优势。人口老龄化进程和经济发展水平的区域差异和梯次特征，为在国家层面将人口发展机会和经济增长机会相结合创造了有利条件，譬如利用老龄化程度的区域差异，引导人口跨区域合理迁移，推动产业有序转移，最大限度地利用人口红利。

五是后发优势。中国作为发展中大国，人口老龄化起步晚，应对人口老龄化的一些制度安排可以充分汲取发达国家应对人口老龄化的经验和教训，少走弯路。

（二）中国积极应对人口老龄化的路径

“十三五”时期是中国积极应对人口老龄化各项战略准备的机会窗口期，要扎实做好应对人口老龄化的各项准备，全面提高应对人口老龄化的国家能力。

围绕“一个目标”。习近平总书记在中央政治局第三十二次集体学习时提出，“坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合，坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合，坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合，努力挖掘人口老龄化给国家发展带来的活力和机遇，努力满足老年人日益增长的物质文化需求，推动老龄事业全面协调可持续发展。”

实施“两轮驱动”。要更好发挥政府的主导作用和市场在资源配置中的决定作用，促进老龄事业和产业协调发展。一方面政府要尽责，避免职责缺位、错位、越位，发挥好政府在制定规划、健全制度、出台政策、引导投入、规范市场、营造环境等的主导作用，着力增加面向老年人的公共产品、公共服务供给。另一方面市场要激活，大力推行“简政放权、放管结合、优化服务”的改革，放宽市场准入，加强事中事后监管，加大对市场主体的引导、培育和扶持，调动好、保护好各类市场主体的参与积极性，实现多元主体办产业、多种形式促发展，不断满足老年人对产品和服务的多层次、多样化的需求。

做好“三项工作”。一是要保障好老年人的基本民生。按照普惠与特惠、一般制度安排与专项制度安排相结合的原则，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，健全老年人基本生活保障、医疗保障、护理保障、住房保障等社会保障制度，建立科学合理的待遇调整机制，稳步提升保障水平。同时，注意发挥家庭为老年人提供经济供养、生活照料、精神慰藉中的基础性作用，采取强有力的家庭政策，巩固和提升家庭养老功能。二是基本公共服务要贴近老年人。基本公共服务由离老人最近的社区、基层政府、社会组织提供，推进居家、社区、公共生活环境和设施的适老化改造。落实“健康中国”战略，为老年人提供安全、价廉、可及、全面、连续性的健康服务。三是做好贫困老年人的兜底保障。对贫困老年群体，采取政府扶持、慈善救助与自立自强相结合的方式，加大对其基本生活、医疗、照护、住房等帮扶力度，从根本上改善他们的生产生活状况。

弥补“四个短板”。一是要弥补农村老龄事业发展滞后这个短板。中国老龄事业发展的重点难点在农村，必须加快农村老龄事业发展进程。要加大基本公共服务对农村老年人的覆盖范围，建立城乡老龄事业发展协作机制，以城带乡。二是要弥补养老服务供需失衡这个短板。“十三五”期间，要完善落实扶持养老服务发展的土地、财政、税费等扶持政策，大力完善社区养老服务设施，加快建立健全居家养老服务网络和服务平台，促进养老服务和医疗卫生服务融合发展，加强专业化养老服务队伍建设，通过购买服务、股权合作等形式支持各类市场主体增加养老服务供给。三是要弥补重要涉老政策制度缺位、不配套这个短板。要实现养老事业的综合协调可持续，关键是要做到政策和制度的完备、配套、衔接。同先期进入老龄社会的发达国家相比，一些行之有效的应对人口老龄化的政策和制度安排，在我国仍处于空白或探索阶段。譬如长期护理保险制度、家庭养老支持政策、延迟退休政策、弹性工作制度、老年人监护制度等。四是要弥补老年人精神关爱不足这个短板。当前，适合老年人的精神文化产品匮乏，特别是在农村地区，由于缺乏健康有益的文化生活，农村老年人“站街头”“靠墙头”“晒日头”的现象普遍存在。即使在城市，“出门一把锁，进门一盏灯”，孤独寂寞冷成为很多老人生活的常态。要坚持从物质和精神两个方面提高老年人的生活质量，发挥家庭成员在老年人情感关爱、精神慰藉中的基础作用，加强老年教育机构建设和适合老年人从事文化、体育活动的场地设施建设，推动教育、文化、体育公共服务设施向老年人免费、优惠开放，丰富老年精神文化产品的创作与生产，广泛组织开展群众性老年教育、文化、体育活动。同时要积极发展专业老年社会工作，建立老年人精神关爱、心理疏导、危机干预等服务网络。

加强“五个重点”。一是要着力增强全社会积极应对人口老龄化的思想观念，在全社会开展人口老龄化国情教育，引导全社会辩证看待人口老龄化带来的挑战和机遇，深化对积极应对人口老龄化重要性、紧迫性的认识，同时也要树立成功应对人口老龄化的理论自信、制度自信、道路自信和文化自信。二是要着力完善老龄政策制度，在统筹好生育、就业、退休、养老等政策的基础上，要着力健全老年人权益保障法的配套法规政策，不断完善老年人家庭赡养和扶养、社会保障、社会服务、社会优待、宜居环境、社会参与等政策。三是要着力发展老龄产业，研究制定扶持老龄产业发展的信贷、财政、税费、土地、技术、贸易、人才等政策体系，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的老龄产业集群，促进老龄产业各门类、各业态健康发展，努力把老龄产业打造成为新的经济增长点。四是要着力发挥老年人积极作用，使广大低龄、健康、有意愿的老年人，在更大程度和范围参与经济发展和社会公益活动，在参与中更好融入社会、在参与中提升生活满意度和幸福感。五是要着力改善老龄事业发展的支撑条件，包括领导体制机制、人才、资金保障、老龄科研、信息化等多个方面，特别是要建立老龄工作智库和国家应对人口老龄化重大决策咨询制度。

（作者系民政部政策研究中心副主任）