完善不合格党员退出机制问题探析

赵璐

（中共河南省委党校决策咨询部，河南郑州451400）

完善不合格党员退出机制问题探析

赵璐

（中共河南省委党校决策咨询部，河南郑州451400）

全面从严治党的基础是从严管理党员，党员退出机制是政党新陈代谢系统的终端，是党的组织建设和党员教育管理工作中的重要环节。在长期的理论探讨与实践探索中，不合格党员的标准界定和处置方式逐渐明晰，但其理论依据、认定标准，以及退出程序、处置善后等难题仍未得到有效破解，说明在党建基本理念和制度设计与执行等方面，还存在着滞后于时代要求和现实需要的消极因素。因此，建立健全不合格党员退出机制应遵循实事求是、民主公开、区别对待和统筹推进四个基本原则，并从执行层面提高党员队伍管理的科学性时代性。

全面从严治党；不合格党员；实事求是；民主公开；区别对待；统筹推进

全面从严治党的基础是从严管理党员，建立健全不合格党员退出机制，既是推进全面从严治党的需要，也是保持党的先进性纯洁性的必然要求。然而，不合格党员退出工作的政治性原则性强、社会影响大，是党员管理工作中的难点。新形势下，党内应针对不合格党员退出问题进行深刻思考和系统总结，切实将全面从严治党的总体要求和“两学一做”常态化制度化的具体要求落实到党员教育管理工作之中，建设坚强过硬的党员队伍。

一、研究不合格党员退出机制的意义和实施成效

高度重视不合格党员退出工作，是执政党建设的一般规律与我党管党治党的具体实践相结合得出的基本经验之一。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视不合格党员退出问题，在中央政治局研究部署加强新形势下党员发展和管理工作专题会议上，明确提出“要及时处置不合格党员。”[1]不合格党员退出机制的实践探索取得了一定的成效。

（一）研究不合格党员退出机制的意义

1.基于对执政党建设规律的深刻认识和实践印证。第一，党员入党与退党，不仅是组织问题，实际上是关乎党的性质的根本问题。在俄国社会民主工党二大上，针对马尔托夫提出的“党员称号散布得愈广泛愈好”[2]的观点，列宁进行了针锋相对的批评，阐明和捍卫了新型无产阶级政党的根本性质。我党与西方政党的基本区别之一，就是严格的入党程序和以支部为单位的组织方式。这不仅体现了党的性质，也为党的凝聚力和战斗力提供了基本的组织保障。第二，不合格党员退出机制的研究与探索基于理论与实践的互证。对不合格党员退出问题的认识与执政党建设中两个基本问题直接相关，一是对政党规模大小的判断和把握。二是对党员地位和作用的定位与要求。随着时代背景、党的主要任务和历史定位的变化，我党不断调整对这两个基本问题的认识。与此同时，我党积极借鉴世界政党特别是苏共的经验教训，充分考虑党员队伍结构这一变量，广泛进行党员队伍管理的实践探索，最终在2014年《中国共产党发展党员工作细则》中确立了“控制总量、优化结构、提高质量、发挥作用”的总体要求。对不合格党员退出机制的研究和探索，正是这一基本认识的逻辑延伸。

2.保持我党先进性和纯洁性的必然要求。第一，健全不合格党员退出机制是应对党员队伍突出问题的重要举措。作为世界第一大党，面对庞大的党员规模、复杂的党员队伍结构和多样化的党员诉求，提高党员队伍管理的科学性和时代性是党建科学化的核心命题之一。积极应对党员队伍中出现的新情况新问题，必然要求改变原有的党员队伍管理模式。党的十八大以来，以落实党建责任为主轴，以切实发挥党员作用为目的，强化党员队伍管理初见成效。第二，不合格党员有序退出是实现党的自我净化的主要途径。在强调正向倡导为主的同时，以科学民主的退出机制清除党员队伍中的不合格“存量”，既是必要的淘汰，也是有益的警示。

3.全面从严治党的重要抓手。第一，重视不合格党员退出工作是思想建党、组织治党和制度治党的集中体现。对党员的教育管理和监督是全面从严治党的基础性工程。科学的不合格党员退出机制，能够很好地回应如何在社会转型期和矛盾凸显期，保持党员的坚定性和忠诚度，以及如何在保障党员权利的同时体现依规治党的严肃性，将党员教育、管理和服务有机结合起来这两大问题，为全面从严治党打牢基础。第二，不合格党员退出机制是全面从严治党向基层延伸的制度保障。习近平总书记在中央纪委六次全会上明确指出，要推动全面从严治党向基层延伸。全面从严治党全覆盖，必然要求从“关键少数”向“绝大多数”拓展，把全面从严治党要求落实到每个支部和每名党员。健全不合格党员退出机制正是为确保党员合格，从而使党的肌体坚强有力。

（二）不合格党员退出机制的探索与成效

1.不合格党员的标准界定。根据《中国共产党党章》《关于做好处置不合格党员工作的通知》《中国共产党发展党员工作细则》《中国共产党纪律处分条例》等的规定执行。目前，界定不合格党员的标准主要为七种情形：一是理想信念缺失。二是政治立场动摇。三是宗旨观念淡薄。四是工作消极懈怠。五是组织纪律散漫。六是道德行为不端。七是违反党纪国法。在各地实践中，结合党员作用发挥中存在的突出问题，在具体的指标细化、权重设计和考核方式上有所不同。

2.处置不合格党员的主要方式。综合试点地区的做法，处置不合格党员主要有以下五种方式：第一，诫勉谈话。对于问题较轻或犯有偶发性错误的不合格党员进行诫勉谈话，限期改正。第二，黄牌警示。对于问题较重、经诫勉谈话后仍不改正的进行黄牌警示，限期改正。第三，劝退出党。对于信念动摇，意志衰退，党性淡薄等已不再具备党员资格，“黄牌警示”后仍不改正的，劝退出党。第四，直接开除。对党内敌对分子、反党分子和腐败分子、严重违犯党的纪律的党员，按照规定程序开除党籍。第五，个别对待。对客观原因未能正常参加组织生活，无力完成党组织分配工作的党员，同主观消极落后的党员区别开来，既坚持原则，又从实际出发，妥善处置。

3.处置不合格党员的初步成效。第一，党员队伍管理科学化水平显著提升。自2003年以来，少数县级党委开始探索对不合格党员的处置工作。2009年后，在江苏、浙江、山东、广东等省份扩大试点。党的十八大以来，各地党组织釆取了许多行之有效的措施，不断加大对不合格党员退出机制的实践探索，党员队伍管理的主体性、民主性和程序性不断增强，资源投入和责任考核等保障性要素建设显著提升。第二，基层党组织整体功能得以强化。在不合格党员退出机制的探索和推进过程中，通过保障党员权利、化解群众矛盾、搭建便民服务平台、落实从严治党责任、健全权力规范运行等途径，坚持思想建党和制度治党相结合，力求真正把服务群众“最后一公里”变成“零距离”，团结带领广大党员群众为改革发展中心工作服务，推动基层党组织实现政治功能和服务功能的统一。第三，全面从严治党的导向逐步确立。通过强化党员队伍管理，不少发生在群众身边的不正之风和侵害群众利益的问题得到严肃查处，基层干部慵懒散、走读和为官不为等问题得到有效遏制，机关干部“四风”问题明显改善，权力运行与监督体系不断健全，党内民主、干部选拔任用、党风廉政建设等重点领域制度化水平切实提升，政治生态和从政环境得以净化，增强了党员和群众对全面从严治党的信心和决心。

二、当前不合格党员退出工作中存在的突出问题

建立完善不合格党员退出机制是党的建设制度改革和基层党建工作中的一大难题。从当前情况看，不合格党员退出的理论依据、认定标准，以及退出程序、处置善后等难题仍未得到有效破解，突出体现在五个方面。

（一）对党员退出问题存在忽视或回避现象

1.建立完善党员退出机制的动力和压力不足。第一，政绩观错位，推动工作的主观动力不足。长期以来，我们对党员特别是无职（普通）党员的教育管理，以正向激励和劝诫为主，在重视“关键少数”的同时对“绝大多数”失之于宽。特别是基层党组织负责人，在党员管理工作上有明显的“求稳”心态，对党员退出工作的紧迫性和战略性认识不到位，从而导致推动工作的主观动力不足。第二，责任考核不到位。在基层党建工作考核的目标设定和指标细化中，党员退出问题是“自选项”，这既是出于基层党员队伍差异性和党员退出的客观规律性考虑，同时也使得对党员退出工作的重视程度和责任考核不到位，客观上直接影响了工作推动力度。

2.存在“好人主义”和讳疾忌医的不良倾向。第一，价值导向偏失。党内团结是有原则的团结，党建工作不能只讲成绩不摆问题。部分基层党员干部对党内关系存在庸俗性认识，对党员退出工作抱持消极狭隘的价值判断，在党内政治生活中奉行“好人主义”，在党员教育管理中存在讳疾忌医的“护短”现象。第二，担当意识不强。部分基层党员干部在党内政治生活中只栽花不栽刺，原则性和战斗性不强，对党员队伍管理失之于宽软，根本还是缺乏担当意识，价值导向偏失，进而导致党建责任落实不力和党内政治生活庸俗化。

3.党员队伍管理的基础工作不扎实。第一，对党员身份缺乏正确理解。部分党员把党籍看作是政治资本，而申请退党或被党组织劝退除名，则意味着个人政治前途的终结。这种传统思想观念束缚和影响了党员能进能出机制的建立。第二，重考核轻管理。党员退出机制作为党员队伍管理的最终环节，要与党建整体工作同规划、同部署，协调推进。党员退出机制的实际运行，也充分体现出基层党组织建设和党员日常管理工作的总体水平。部分党组织党建基础工作不扎实，重最终考核轻日常管理，没有摆正手段与目的的关系，工作方式简单粗暴，极易引发党内矛盾。

（二）制度缺位和“空转”现象尚未有效解决

1.全面理解和贯彻党章不到位。第一，对党章的主旨要义宣传理解不够。党章是党的根本大法，是管党治党的基本依据。在对不合格党员的标准界定和党员权利义务的原则要求上，党章是最权威的制度依据。在现实工作中，相当一部分党组织和党员领导干部对党章的主旨要义把握不深，对党章条文的规定一知半解。第二，对党章的原则性规定缺乏细化解释。比如，党员缺乏革命意志，在改革开放的新形势下怎么才叫缺乏革命意志，具体表现是什么？不同行业所谓的革命意志又如何区分？党章的部分规定在党员教育管理层面需要进行细化，增强可操作性。

2.存在一定程度的制度缺位。第一，权威性的专项制度缺乏。党的十七大报告提出要“提高发展党员质量，优化党员队伍结构，及时处置不合格党员。”党的十八大报告进一步强调：“健全党员能进能出机制，优化党员队伍结构。”[3]《关于做好处置不合格党员工作的通知》是近年来中央层面对这一问题的专项文件，对不合格党员的认定标准、处置程序、注意事项、组织领导等方面进行了详细规定。以此文件为基本依据，各地结合基层实际进行了积极探索，但仅以《通知》形式进行规定，其制度位阶较低，直接影响制度效力。第二，基层的实践探索没有充分上升到制度层面。尽快出台针对党员队伍实际情况的权威性和指导制度，对建立健全不合格党员退出机制是必要的基础性工作。

3.制度的可操作性尚待提高。不合格党员退出工作政治性原则性很强，更需要发挥制度的规范指导作用。第一，制度设计与基层实际存在一定的脱节。不合格党员退出的制度建设要把握好三个关系：一是定性与定量的关系。二是普遍性与差异性的关系。三是责任落实与具体指导的关系。基层党员干部反映的问题主要集中在不合格党员界定标准的量化和细化程度不够、制度设计未能充分考虑基层党员队伍情况，以及推进过程中资源配备与工作指导不足等。第二，退出程序不明晰。现有的不合格党员退出程序通常由四个基本环节构成：动员、评议、处置和整改。在调研中我们发现，由于部分基层党务干部政策理解力和执行力有限，加之个别党组织和党员作用发挥不足，不合格党员退出没有切实遵循组织原则，严格按照组织程序有序开展，特别是评议环节的规范化民主化水平不高。

（三）党员评处方式相对单一

1.党员评议的民主化科学化水平仍需提升。当前党员评议主要采取自我评价、党内评议和群众评议三位一体综合考核的形式，党内评议和群众评议以票决制为主。在评议环节存在的主要问题：第一，重评轻议，民主讨论和意见收集不充分。第二，参与评议人员的代表性和覆盖性还存在欠缺。第三，票决制在处理复杂情况时的简单机械化色彩较重。第四，民主评议和组织考察的权重设置缺乏统一标准。这些问题的存在，直接影响评议结果、党内和谐和党群干群关系。

2.不合格党员处置的路径单一。党员队伍“出口”相对狭窄。长期以来，对不合格党员的处置主要有党内循环和清退出党两种思路。现有的制度体系对不合格党员的组织处理方式主要有：限期改正、劝退、除名，主要以严重程度为处理依据，处置的路径和方式比较单一。

（四）政策界限和工作方式把握不到位

1.组织处置与党纪处分的界限不清。第一，不能用组织处置代替党纪处分。处置不合格党员，政治性、政策性强，社会关注度高。《关于做好处置不合格党员工作的通知》中明确规定：“对按照《中国共产党纪律处分条例》规定应当给予党纪处分的党员，不能用组织处置代替党纪处分。对受警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看处分的党员，一般不因同一问题再进行组织处置；但有其他不合格表现的，应当按程序作出相应处置，对被劝退、除名的及时通报纪检机关。”[4]第二，确保处置决议公正。处置不合格党员要注意区分主观原因和客观原因、个人原因和组织原因、一时表现和一贯表现，做到事实清楚、理由充分，处置恰当、手续完备，确保处置结果经得起历史检验。对不合格党员的认定和处置要有规矩讲证据，不能凭领导的主观臆断或少数党员的简单评判草率定论。

2.贯彻组织意图与保障党员权利的关系把握不当。不合格党员的认定必须经过组织考察，同时，在评议和处置过程中，要充分保障党员权利。个别基层党组织重在惩戒后进，忽视党员教育和党内民主的正向示范。而组织意见往往是“一票否决”的决定因素。在我们的调研中，甚至有不经民主程序由乡镇党委直接将“三不”党员开除党籍的极端情况，这对党内民主和党员权利是一种粗暴的践踏，是政治意识不强、价值导向偏差的集中表现。

3.工作方式简单机械。处置不合格党员工作要有步骤地开展，不定比例、不下指标，不搞末位淘汰，不搞“一刀切”，工作方式要务实和人性化。建立完善不合格党员退出机制，要从基层党组织建设和党员发展的角度进行长期规划，将政策要求和基层实际结合起来，不能简单为完成任务而造成短期行为。

（五）党员退出机制的配套措施不完善

1.党员管理机制的时代性和整体性亟待加强。不合格党员退出机制能否正常运行，很大程度上取决于各级党组织对这一问题的认识和重视程度，取决于党内相关制度是否完善、机制是否健全，特别是退党人员有关权利是否得到有效保障。党员队伍出现了很多新情况，必然要求提高党员管理机制的时代性和整体性。现有的组织制度和党员管理机制中，仍存在制度盲点和衔接不畅的问题，直接影响退出机制的完善和运行。

2.党员转化和分流工作不细致。我们在调研中发现，党员思想教育和帮教转化工作不充分，处置不合格党员“一刀切”的现象比较突出。有的基层党组织对党员考评结果反馈和利用不充分，没有充分发挥评议党员的实际效果；有的基层党组织帮教和处理相脱节，帮教内容和程序设置比较随意；有的基层党组织对党员评议处理采取运动式方式，党员退出工作的常态化和制度化程度比较低。

3.责任考核机制尚未建立。在现有的党建责任考核指标体系中，对不合格党员退出工作尚未明确责任考核与追究办法。《关于做好处置不合格党员工作的通知》中明确规定：“对工作不负责任、处置不合格党员不及时不严格的党组织和有关责任人，要通报批评。对确有不合格党员，但所在党支部拖延不作处置，或支部大会不能形成处置决议的，应责成党支部及时作出处置；必要时，基层党委可直接调查核实作出处置决定。对借机打击报复、侵犯党员权利的，严肃追究有关责任人责任。”[5]但在实际考核中，对党员退出工作的责任落实缺乏制度刚性。

三、健全不合格党员退出机制的基本原则与路径

（一）实事求是，经得起检验

1.客观评判党员的实际情况。不合格党员退出务必要把握好实事求是原则，不定指标，不卡比例，不搞末位淘汰，做到事实清楚、理由充分、处理恰当、程序规范和手续完备，确保经得起历史和人民的检验。第一，明确共性标准，注重法理性和权威性。以党章为基本遵循，以党规党纪为制度标准，以实际作用发挥为现实依据，从顶层设计角度统一规范，保障制度刚性运行。第二，科学设计评定指标，注重可操作性和差异性。在原则一致的前提下，依据基层党员队伍实际，细化评定指标。在党员评定标准的设计中，要注意三个结合：基本原则和基层实际的结合；民主评议和组织审议的结合；个例判定和普遍导向的结合。具体到机关（事业）单位、企业和农村不合格党员的认定标准，可根据相关党内规定和基层党员队伍基本情况科学设计评定指标，确保科学、公正、有效。

2.树立正确的价值导向。第一，正确理解党员身份。中国共产党党员意味着光荣的政治身份和政治责任，不是政治资本，更不是谋利工具，要强化党员意识教育，将深刻认识和充分发挥党员先进性作为党员教育管理的永恒主题。第二，科学考核。从组织角度，要充分发挥党建工作考核这一指挥棒和风向标的作用，引导基层正确认识不合格党员退出是党员管理的必要构成和常态工作，树立科学的政绩观，进而推动基层党员干部主动谋划、勇于担当。

（二）民主公开，切实保障党员权利

1.严格履行组织程序。严格履行组织程序是党员退出工作规范公正的基本保障。处置不合格党员时，要严格按照党章第九条的要求，在制度设计和执行过程中抓住考核评议、教育转化、支部讨论、意见申诉、上报批准等关键环节，坚持党内评议与群众评议相结合，主动接受党内外监督，提高民主评议和组织处置不合格党员的公信度和满意度，以严格的组织程序保障处置结果经得起检验。

2.严格保障党员权利。在党员处置工作中，要充分尊重广大党员的民主权利，严格履行组织程序，尤其是要做到与本人见面，并允许申辩等。在执行层面，关键是要保证制度与程序设计中充分体现“以人为本”原则，保持党员申诉渠道畅通，对粗暴对待党员、违背组织程序和侵害党员权利的行为严肃追责。

3.严格推行党务公开。不合格党员退出关系到每一个党员的切身利益，是基层党组织建设中的重大事项，要严格推行党务公开，确保全程公开透明。从各地实践经验中我们可以看出，不合格党员退出工作尤其要重视过程，确保两个“全公开”。方案、过程和处置结果全公开，评议环节中党员自评、党内互评、群众评议和组织审议结果全公开。

（三）区别对待，分类管理

1.区别主动退党与被动退党两种情况。第一，明确基本界定。《党章》规定“党员有退党的自由”。党员主动要求退党，或在民主评议党员中被评定为“不合格”等次，经教育不愿改正缺点和错误而提出主动退党。被动退党主要是指违反国家法律法规或党规党纪而被党组织按程序除名的情形。第二，做好帮扶工作。党员退党，除客观不可抗力之外，主观原因是党的观念和党员意识极度淡漠。不能仅仅责备党员“掉队”，更要反思基层党组织是不是没有把队伍带好。对主动退党的同志，要严肃对待，深究细查，耐心细致地做好思想工作；处理违反党纪的党组织和党员，要按照《中国共产党纪律处分条例》第四条的规定，“实行惩戒与教育相结合，做到宽严相济。”[6]

2.探索党员分类管理，让不合格党员“出得去”。第一，以作用发挥为评价导向。在对党员进行考核评价时，要以党员作用发挥为评价导向，对于缺乏革命意志，不履行党员义务，长期不参加党的组织活动，不符合党员标准的“三不”党员进行严肃教育和认真处理，保障基层党组织的权威，增强党员的存在感。第二，要以有效覆盖为管理目标。基层党组织建设要把握好有形覆盖和有效覆盖、组织覆盖和工作覆盖的关系。面对党员流动性强、党员队伍“空心化”等问题，按照方便管理、有效覆盖的原则，根据党员的实际情况，科学调整组织设置，强化对党员的分类管理。

（四）找准问题，统筹推进，构建合力

1.评议处置与帮扶转化相结合。处置不合格党员的目的是保持党员队伍的先进性和纯洁性，基本工作方式是帮扶转化，要以发展的眼光和积极的心态对待先进性不强的党员，不能为退出而退出。在制度设计和工作推进中，要注意将评议处置与帮扶转化相结合，找准问题和成因，加强对先进性不强的党员的教育帮助，充分发挥基层党组织和优秀党员的作用，寓管理于服务之中，以身边人带动身边人，彰显组织的凝聚力和吸引力，营造比学赶帮的氛围。

2.集中整治、专项治理、及时处理与长期清理相结合。党员退出是一项长期工作，在建立健全党员退出机制的过程中，要注意多种模式相结合。集中整治要保证力度够大、范围够宽；专项治理要突出重点、有针对性地解决问题；及时处理要做到在时间上不拖延，在影响上不扩散；长期清理要做到经常化、规范化和制度化。在工作中要敢于坚持原则，不回避问题、不推诿责任、不怕得罪人。

3.体系构建与基层实践相结合。第一，试行建立“荣誉党员”制度。对因年龄和身体因素无法履行党员义务的同志，坚持志愿原则，享有“三不变三不再”的待遇和政策，即党籍不变、享有的权利不变、政治地位不变；不再参加组织生活、不再交纳党费、党组织不再分配工作，在党员统计中单列一项。第二，建立退党人员重新入党制度。党员自愿退党之后，应当享有普通群众同样的政治待遇。被开除党籍的人，以及退党和劝退的人，也应给他们重新发展的机会。经过党组织的教育考察，确实具备共产党员条件的，按照入党程序，可以吸收其重新入党。

[1]习近平主持会议部署加强新形势下党员发展管理工作[EB/OL].中央政府门户网站，2013-01-28.

[2]列宁选集.第1卷[M].北京：人民出版社，1995：474.

[3]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[G].北京：人民出版社，2012：50.

[4][5]中共中央组织部中央党的群众路线教育实践活动领导小组关于做好处置不合格党员工作的通知（中组发[2014]1号）[EB/OL].六安市人民政府网，2017-03-20.

[6]中国共产党纪律处分条例[M].北京：中国方正出版社，2015：11.

D263.2

A

1671-2994（2017）04-0074-05

2017-04-05

赵璐（1979-），女，河南郑州人，中共河南省委党校决策咨询部讲师，博士。研究方向：党的建设，世界政党。

*本文系河南省哲学社会科学规划项目《基层党建工作考核评价体系构建问题研究》（2016BDJ009）的阶段性成果。

责任编辑：许如江