适应现代社会发展要求的社会组织非营利机制的对策建议——以南京为例*

李菁怡

(中共南京市委党校 江苏 南京 210046)

适应现代社会发展要求的社会组织非营利机制的对策建议——以南京为例*

李菁怡

(中共南京市委党校 江苏 南京 210046)

党的十八届三中全会提出全面深化改革总目标以来，社会组织在社会治理中的地位和作用越显重要，同时资源短缺成为制约社会组织发展和功能发挥的关键性瓶颈的现实也越显突出。近年来，南京市社会组织发展在全省乃至全国都居于领先地位，但在社会组织非营利机制(资源约束)方面，同样存在资源严重短缺、法律法规不完善、社会参与意识弱和专业人才缺口大等问题。通过学习和借鉴全国各地以公益创投、公益信托和股权捐赠等新型金融形式推动解决社会组织资源困境的经验做法，本文提出适应现代社会发展要求的南京市社会组织非营利机制的对策建议。总体思路是“构建一个机制，推动五大转型，实现六大目标”，并就社会组织非营利机制创新的公益环境、法律制度、合作模式和筹资方式四个方面，提出具体的对策建议。

社会治理；社会组织；非营利机制

一、现阶段南京社会组织发展中非营利机制现状、困境及主要成因

(一)资源严重短缺是制约社会组织非营利机制的关键性瓶颈

社会组织的可持续发展需要多方面的资源，资金是直接影响社会组织发展的基础性和关键性要素。目前，南京市社会组织的资金来源于主要有四种渠道。一是政府支持。一方面，根据《南京市民政局购买服务实施办法(试行)》，政府部门通过购买社会组织服务项目和公益创投等方式，扶持社会组织发展。列入专项培育的社会组织在争取政府投入方面也会享有更多的优先权。政府投入资金一般由市区两级的公益创投资金和带动社会捐赠及部门配套资金组成。另一方面，在政府部门的推动下，通过开展“百企助百社”等公益活动，引入企业赞助资金购买社会组织服务。二是社会捐赠，包括个人捐赠、企业捐赠和基金会赠款。个人捐款有其不可预测和不稳定的特征。企业捐赠通过多种方式进行，包括设施设备无偿使用等实物财产，和鼓励员工从事志愿工作的服务捐赠，但现金捐赠目前来说是最主要的捐赠方式。基金会捐赠在某些社会组织培育初期起到较大的作用，例如柯菲平基金，但目前基金会捐赠仍然处于初级阶段。三是社会组织自身的服务收费和销售收入。有些社会组织，例如从事养老服务、社区服务的社会组织，在缺乏政府资金和社会资源支持的情况下，通过提供服务或产品来获得支持组织发展的资源。这种资源获取方式在政府经费补助比例降低的情况下会更为明显。四是组织成员的自我投入。这种资源获取方式对社会组织的法人、董事会成员的背景和技能有较高的要求。尧化街道“姚坊门慈善基金会”就是典型案例。

但四种资金渠道(包括政府支持)难以满足南京市社会组织的需要。2014年，南京市区两级财政投入公益创投项目的资金达3000万元[1]，市民政局购买社会组织服务资金为800万元，政府专项扶持资金工作开始启动。2016年，市区两级财政投入公益创投项目的资金分别为市级800万，区级不低于800万，市民政局购买社会组织服务资金为734万元[2]。较2014年均有所下降。而南京登记备案社会组织总数已超过3.1万家，年均增长率超过15%[3]，每万人拥有社会组织数36个。并且，由于社会组织存在发育不足、资质不够、人才缺乏，政府购买的项目有限、经费总量偏少，政府给予的支持和补助有限等原因，《南京市民政局购买服务实施办法(试行)》的施行无法实现社会组织资源稀缺的根本改善，远不能满足社会组织发展对资源的需求。

(二)法律法规不完善是制约社会组织非营利机制的制度性障碍

影响南京市社会组织非营利机制创新的制度性因素包括三个方面。一是法律规定的社会组织主体资格模糊。在相关法律和法规中，社会组织主体资格虽然被定位为社团法人、非营利法人、公益类法人，但其主体资格应享有的税收、社会保障、政府扶持资金等各种优惠政策却没有明确落实到位。社会组织更多依附于所属业务主管或行政事业单位，人、财、物没有真正独立，同时开展活动也受到诸多约束和限定。社会组织应有的服务会员、行业自律、提供公共服务等权利和义务也缺乏法律的界定和落实。由于过去过分强调社会组织的非营利性、非政府性，忽略了社会组织的合法性、公益性和群众性，社会普遍将社会组织误认为是无偿提供服务的依附性民间组织，导致功能和地位的淡化。

二是社会组织内部治理行为缺乏法律规范。社会组织虽然在登记备案之初已提供组织管理章程，但章程强制力和执行力不够。暗箱选举、乱收会费、高管职位明码标价等行为没有受到相应处罚，业务主管单位和登记机关对社会组织违反章程规定的行为，多以劝诫方式进行温和处理，处罚效果不理想。此外，也存在个别党政领导在社会组织兼职、领取报酬、开支“三公”经费等现象。如果缺乏相关的法律监管和自律精神，社会组织将难以实现有效地内部治理，进而阻碍社会组织非营利机制的创新。

三是依靠单一行政登记手段管理社会组织不适应形势发展。从2013年起，南京市对公益慈善类、社会福利类、社会服务类等三类社会组织可在民政局直接登记注册；2015年1月，成立、变更和注销登记的行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，可以直接向民政部门申请，不再需要业务主管单位审查同意。同时，还在资金、场地、人员配备等方面降低了社会组织准入门槛[4]。但这些离真正意义上的体制改革创新还有相当大的差距，对不同类别、不同层次、不同领域的社会组织的管理规范依然比较模糊。现行社会组织的年检制度、法律责任制度、评估制度等不同程度地存在不完善的地方。此外，在逐渐降低社会组织登记门槛的同时，对社会组织的监管还没有实现规范化。例如，社会组织超出业务范围开展活动获得的营利问题，法律规范不具体、不确定，在法律适用上很难认定。法律规定的社会组织所具有法律责任条款过于笼统和宽泛，对违法行为的规定以及行政处罚自由裁量的幅度大。

(三)社会参与意识弱是制约社会组织非营利机制的社会性环境

当前，社会组织非营利机制创新的一个重要制约因素，恰恰是社会组织公众认识度低，缺乏足够的社会基础，社会参与意识较弱。一方面，社会组织功能与作用的发挥，很大程度上取决于其社会动员能力。实际情况是，通常社会组织遇到问题，还是习惯性倾向于求助政府帮助，没有去考虑通过培养自身的动员能力获得解决问题的途径，由此就丧失了获得社会认同和信任的机会。另一方面，社会组织发展过程中存在的一些问题，例如捐赠机制、捐赠受众、捐赠资金使用方向等等问题，没有得到很好的解决，使得公众对社会组织的整体信任度下降，不愿意捐赠，即使有捐赠意愿，也不知道应该捐给谁。社会组织动员能力较差和社会捐助机制问题，影响公众的广泛参与，进而影响社会组织从政府之外获得资金的渠道和能力，成为制约社会组织非营利机制创新的社会性因素。

南京市社会组织非营利机制也存在类似问题。社会捐赠是其重要筹资来源之一，捐赠来源主要包括企业、个人和其他社会组织。对于南京市社会组织而言，普遍希望获得社会捐赠，但是市社会捐赠处于较低水平。南京市慈善总会曾于2014年底，向1500名南京市民代表发放慈善问卷调查报告[5]，结果显示，94%的人选择如果有合适的机会愿意参与慈善捐助，但同时有76.7%的人担心“捐款不能有效到达受助人手中”，超过61%的人担心“款项去处不明，信息公开不够”。而捐赠者普遍的态度是，捐款可以直接到达受助人手中。此外，2015年5月，南京市民政局向147家社会组织发放了非营利机制调查问卷[6]，数据统计显示，社会捐赠在社会组织希望获得的资金来源渠道中排列第3名，但实际中只有11家社会组织得到社会捐赠，占比仅为0.75%。社会捐助主要来自企业法人、基金会以及其他社会团体等，个人捐款较少。究其原因，在于社会组织自身管理不够完善，相关法律法规不够健全，社会捐赠运作过程不透明且缺乏有效的监督，由此抑制了人们的捐赠热情，减少了捐赠行为。

(四)专业人才缺口大是制约社会组织非营利机制的技术性短板

目前南京市社工人才严重不足：2009年南京市曾公开招募1000名大学生社工以促进社区发展，5年中有近半数人才流失，而这个数字还在增加；南京各类高校50余所(含本科、专科、民办)，仅有南京大学、南京师范大学等10所高校开设了社会工作专业，每年只能培养300多名社工专业(硕士)毕业生——与社会实际需求严重脱节。同时，统计显示[7]，南京社工专业毕业生对口就业率不到10%，即全市每年只有30名左右的社工专业毕业生从事社工工作，其余全部另觅他职，人才流失现象较为严重。因此，从事社会组织工作的社工人才，不但存在总数严重缺乏的现实，更存在人才严重流失的现实。其主要原因在于，一是社工人才薪酬待遇普遍较低。根据《2008 年全市专职社工工资补贴待遇指导标准参考表》[8]，全市专职社工工资收入的指导标准为：主任(含党组织专职书记、公共服务站站长)每月1350元—1500 元；副主任(含党组织专职副书记)1250元—1400元；社工1150元—1300元。虽然2015年《关于统一社区专职工作者工资补贴待遇的指导意见(试行)》出台，指出各区县可根据实际情况确定工资收入中各项类别的具体标准，同时，要适当提高具有本科以上学历和取得社会工作师资格的社工的工资水平；绩效收入总额不得低于工资收入的50%。但是，需要另行说明的是，专职社工工资补贴待遇将由工资收入、绩效收入两部分构成。例如：一名本科应届专业社工每月可拿到的工资收入在1200元左右；绩效收入每月600元左右，加上交通、误餐等其他福利补贴，再扣除自己应缴纳的社会保险金约200元左右。也就是说，其每月可得实际收入在2000元左右，最高的也只有4000元左右。并且，调研发现，在实际操作中，有些机构并没有按照招聘时承诺的待遇来执行，甚至出现拖欠社工工资的情况,有些社工的社会保险不完善，这些都直接影响了社工的工作稳定性和工作情绪。二是社会工作人才职业前景不太明确。早在2003 年，我国就明确提出把社会工作人才队伍建设逐步纳入全国人才工作中。但是直到今天，由于各级党和政府对社会组织的功能和作用认识的局限，在实践中缺乏针对社工人才切实有效的措施保障，导致社会组织从业人员的职业前景缺乏预期。

二、南京市社会组织非营利机制创新的总体思路

当前，适应现代社会发展要求的南京市社会组织非营利机制创新的总体思路应该是构建一个机制，推动五大转型，实现六大目标。“一个机制”，就是努力构建适应现代社会发展要求、与推进社会治理体系和社会治理能力现代化相适应的社会组织产权制度。“五大转型”是指实现社会组织公益资产产权不完整向捐赠方、受赠方及最终受益方三者的联合产权所有制转型，实现社会组织非营利机制的法规由不健全不完善逐步向重点完善健全税收、筹资、监管的制度化转型，实现社会组织开展社会服务所需资源来源渠道的单一性向多元主体供给转型，实现社会组织资金资源的使用和监管无序化向公开、透明和有序转型，实现社会组织公益服务活动收益主体虚化向具体化和明晰化转型。“六大目标”是实现“六个化”，即：“政策法治化”是指坚持法治思维，实现社会组织非营利机制政策制定、执行、反馈、修正和退出的法治化；“权责对等化”是指在明晰社会组织财产特性基础上，实现社会组织自身财产所有权和社会服务功能在法律地位上的对等化；“产权动态化”是指遵循市场化机制，按照公开和竞争的原则，将南京市社会组织视为一个资源市场，实现产权在产权主体、资源进出和流动方向等方面的动态化；“筹资多元化”是指按照自愿原则，创新资金筹集模式，实现政府、社会、企业、社区、个人共同支持社会组织资金来源的多元化；“管理标准化”是指从组织行为学的角度，在社会组织开展社会服务工作所需资源的决策、筹集、使用、考核、控制、评估等方面，确立社会组织内部资源管理的行业规范和流程的标准化；“信息公开化”是指依照国家和相关法律法规，就社会组织非营利机制涉及的行政许可、税务登记、收费许可、收费标准、接受国家拨款或者社会捐赠、资助的资金使用情况、年度工作报告、财务报告等内容和信息，以特定的媒介或方式向社会公开其行为。

三、南京市社会组织非营利机制创新的政策建议

(一)培育一个良好的社会组织非营利机制创新的公益环境

第一，用现代公民社会的观念重新审视社会组织的社会价值。社会组织是现代社会中与政府组织和企业组织并行的三大类组织之一，有助于弥补政府“缺位”和企业“虚位”，是推进社会治理体系和提升社会治理能力现代化重要主体之一，是形成现代公民社会在有效组织载体。社会组织社会价值的发挥不仅有赖于一批具有公益精神的志愿者和从业人员，也有赖于在全社会培育志愿精神和公益文化，更为重要的是要出现一批有远见、有严肃的事业精神的社会组织事业的支持者和捐赠者。

第二，营造全社会关心、参与社会组织非营利机制创新的社会氛围。加大正面宣传力度，创造一切有利于社会组织非营利机制创新的社会环境。推动新闻、媒体、广告免费、低费为社会组织公益捐助活动提供服务；社会组织加大自身宣传力度，将宣传重点放在公示、公开活动经费使用去向上，建立社会信任度；大力宣传百姓中为社会组织提供捐助的精神与典范，激发社会各界对社会组织捐赠事业的热情；大力宣传支持社会组织的企业，努力树立企业良好的社会形象和社会责任感，激发企业参与、支持社会组织非营利机制创新的热情。同时，实事求是的宣传社会组织面临的问题和困境。通过新闻、媒体、网络等多种形式，向全社会宣传社会组织开展社会服务中面临的资金、资源困境，激发有资助社会组织意向的企业、个人提供资助的意愿。

(二)健全两个必要的社会组织非营利机制创新的法律制度

第一，建立健全保护社会组织产权的法律体系，重塑社会组织法人制度。一是填补重要行业法律制度空白，明晰社会组织产权界限。在基本法律制度层面基础上，加强行业法律对于规范社会组织行为的权重。南京市相当部分社会组织分布在教育、医疗卫生、养老、娱乐等领域，要在坚定执行基本法律制度的同时，根据南京实际加强对社会组织涉及的重要行业的专门立法。首先要对已有的行业立法进行修改完善，缩小其对象范围，使其条款内容能够专门针对社会组织；其次要重新制定有关医疗、教育、养老、社区、慈善等领域的专门行业规范，为从事这一行业的社会组织提供专门的法律支撑。同时，明晰社会组织的产权界限。首先探索在法律上明确界定公益产权各部分的归属主体，特别要通过法律制度明确规定公益资产的代理权由社会组织以代理人身份完全享有，以避免产权及其拆分后的特定权项因主体归属不清而带来的权力使用过程中的混乱，尤其要对社会组织终止、解散后的净资产处置问题加以详细规定。建立健全相应的配套制度以保证社会组织所有权和使用权的各个权项能够平等顺畅的完成整个流转过程，使产权流转过程变得规范和制度化；通过立法严格限制任何侵犯社会组织公益产权的行为。二是明确社会组织法人地位，重塑社会组织法人制度。要明确社会组织的私法人地位。明确的法人地位是社会组织得以存在和发展的前提，更是其产权关系得以明确和清晰的根本。要积极探索在法律层面赋予社会组织明确的法人地位，尤其是赋予社会组织明确的私法人地位。当前，南京市社会组织类型多样，以国有企业和政府部门为基本特征的社会组织已经大为减少，多元化所有制和产权性质的社会组织是主要形式，要积极探索按照组织运作方式和资金性质将具有法人资格的社会组织分别归入公法人和私法人，并将非营利性质的社会组织明确划入私法人的范畴。要明确财团法人概念，建立财团法人制度。明确的财团法人概念与制度是大陆法系国家法律通行的制度设置。南京市要在明确社会组织私法人地位的同时，探索建立相应的财团法人制度，将完全符合财团法人特征的基金会、民办非企业单位明确归入其中，为这两类以财产为基础成立的社会组织找到归宿。例如，对于民办非企业单位而言，可以借鉴台湾“民间捐助之财团法人”制度，规定举办者将私人资金投入到组织中后，资金性质及归属立即发生变化，失去原有的私有性而转化成为法人财产。举办者既丧失对初始财产的利润分配权，也没有组织终止后的剩余财产支配权，举办者与组织法人脱离原始的财产归属关系，由此将现行的民办非企业单位制度不断完善并最终转化为财团法人制度。

第二，积极探索多形式的扶持方式，完善社会组织优惠政策。一是完善社会组织税收减免优惠政策。联合税务部门，制定《关于进一步落实社会组织有关税收管理和税收优惠政策的通知》，重点减免优惠社会组织营业税、企业所得税、房产税和城镇土地使用税、契税，以及其他按照税法规定可享受减税或免税的项目。税务部门要在社会组织广泛开展税务知识培训和宣传，指导社会组织依法登记，落实国家有关社会组织的税收优惠政策，用足用好公益性、福利性社会组织的税收减免政策，保障社会组织依法享受税收优惠待遇。金融机构要为符合条件的社会组织提供信贷支持，指导相关行业协会推进联合增信。二是加大政府对社会组织的扶持力度。强化政府支持引导，建立健全政府向社会组织转移职能和购买公共服务制度，探索公共服务市场化、多元化、社会化供给新机制，通过项目购买、项目补贴、项目奖励和公益创投等扶持方式，支持公益性社会组织参与社会治理和服务。建立政府奖励制度，重点支持满足广大群众最迫切最急需的公共服务需求的社会组织。减免税收，鼓励企业、个人对公益性社会组织捐赠。探索建立公益性社会组织发展基金会或发展专项基金，引导慈善资金、社会捐赠资金等有效流入公益性社会组织。

(三)构建三方结合的社会组织非营利机制创新的合作模式

第一，重新定位政府部门职能。政府部门要重新定位自身角色。政府提供的良好外围环境比直接参与组织管理更为有效。当前，政府部门应重新定位自身角色，实现从“划桨人”到“掌舵者”的转变。政府需要根据不同类型社会组织承担的原属于政府的职能，提供相应的资源协助其完成社会服务工作。政府部门要重点抓好社会组织的方向引导、政策支持、资金扶持、有效监督工作，在宏观层面上为社会组织创造一个尽量宽松和自由的发展环境，避免不必要的行政干预和束缚，真正使其承担起其应有的社会责任，实现公益使命。同时，要认识到政府作为公共管理的主体地位和功能不可替代；取消不合理制度规定，降低准入门滥。首先，打破现有社会组织双重登记体制，降低准入门槛。对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意的单一登记制度。逐步取消会员人数少、规模小的社会组织登记成立中的注册资金和办公场所要求。在基层(街道、社区)范围内活动的文娱类、公益类、志愿服务类社区社会组织可以由区民政部门直接办理法人登记。对那些达不到法人登记条件的社会组织可直接向当地街道办事处申请非法人登记。对于刚起步的还处于初创期的社区社会组织在社区居委会直接登记备案，实行备案制。其次，降低非营利组织向非营利法人转变的门滥，使更多非营利组织能够拥有合法地位和法律上的生存空间。政府部门要从社会组织创造的实际社会效益角度出发，降低那些对组织资金和人员数量的刻板标准，使更多规模虽小但功能健全的社会组织也能得到政府和法律的认可和接纳。

第二，完善多元社会监督体系。提高公众监督意识。从趋势来看，社会组织将以市场化运作模式提供社会服务，被服务对象类似企业商业的服务对象，他们是社会组织提供社会服务的消费者。从产权属性和特征看，社会组织提供服务所使用的资源资金需要受到被服务对象的监控，还需要对社会组织的目标、服务数量与质量进行监控，以保障其产权所有者提供给社会组织的资源的使用目标得以实现。具体来看，可以利用传媒、舆论、教育等手段和家庭、学校、社会等途径传播和塑造公众参与社会组织监督的舆论氛围，同时应当让公众参与社会组织的决策、执行和反馈环节，通过公众听证会等方式增加社会组织透明度；建立独立监督机制。为保持社会组织监管者的自主性，必须确保其相对独立性。可以借鉴美国各州的公共事业管理委员会(PUC)、英国及北欧的行政监察专员等做法，建立主要由专业人士组成的独立监管机构对社会组织实施监督；加强新闻舆论监督。随着社会组织日益成为舆论监督的热点领域，大众媒介对社会组织违规行为的揭露成为政府规制机构和司法机构的主要信息来源，并且媒体“曝光”影响公众态度和行为，这对社会组织会形成巨大压力。针对社会组织公益产权使用中存在的问题，要加强新闻舆论监督的力量，提高新闻媒介在报道时的独立性，充分发挥新闻媒体的监督作用。

第三，优化社会组织内部治理。明晰产权主体，优化社会组织产权结构。在组织所有权、受益权、决策权分离的情况下，在组织各利益相关者之间建立相互独立、相互制约、权责明确、互相配合的机制，通过科学的决策程序和监督制度，使各自正当权利得到保障，行为受到合理约束。首先明确产权及产权关系，对权利主体角色正确定位，合理设定产权主体权利的行为边界，明确规定产权主体之间的权利关系，在组织内部形成有效的权力制衡机制，避免、克服以及解决非营利组织的“内部人控制”问题。具体措施为：对于具有独立法人地位，独立核算的社会组织，借鉴企业治理模式，建立新型法人治理结构，政府可委托专业管理机构对此类社会组织的经营活动进行管理，政府进行监督。对于政府出资举办的公办社会组织，政府作为出资者，拥有组织所有权；完善理事会制度，优化社会组织法人治理结构。理事会制度是社会组织治理结构的重要内容，在保证社会组织充分完成使命、确保组织财产不遭受破坏和损失、确保组织能够在法律框架内运作发挥着决定性作用。社会组织建立理事会，可将治理层和管理层、决策层和执行层分开，这是世界各国通行做法。针对南京市社会组织理事会在组织日常活动和战略发展中作用发挥不多的问题，完善现行理事会制度应成为目前社会组织优化治理结构的核心。具体措施有：理事会必须由独立自愿人员组成，其成员应有内部职工代表、组织管理人员、财会、法律等专业人员担任；理事会每年至少必须召开两次以上的会议，参加会议的董事人数必须超过一半以上；完善理事会决策制度，健全理事会与专职人员之间的监督管理体制，实施严格审核和定期报告制度，设立监事会和专职监督员，对董事、执行人员行为进行监督；规范财务管理，优化社会组织财务制度。以《民间非营利组织会计制度》为依据，全面加强社会组织的预算管理、收入管理、支出管理、定员定额管理、结余及其：盈余分配约束，即组织盈利和剩余不能在领导层和管理层分配；支出比例约束，即用于行政的开支和募集资金的成本的总和与每年总支出的比例必须保持在一定的限度以内；账目公开规制，即账目公开既面向监督机构，又面向公众，受薪董事、秘书长、高级管理人员的年薪，以及普通员工的平均水平和志愿者的平均补贴或补偿水平应向社会公布等。另外，针对社会组织财务管理中收入不按规定管理与核算、收费票据使用不规范、支出管理失控等现象，制定社会组织统一会计标准，建立规范的经费收入与支出制度。

(四)完善四类有效的社会组织非营利机制创新的筹资方式

第一，优化政府购买公共服务机制。分类建立政府购买公共服务的目录清单。结合各类公共服务的要求，建立承接社会组织信息库。建议将购买公共服务项目分为：基本服务类，经济、法律服务类，基础公共服务类等。根据各类公共服务需求建立社会组织准入标准，通过业绩和信誉评估建立公共服务承接候选社会组织信息库；出台《南京市政府购买公共服务管理办法》，完善相关法律法规体系。对政府购买公共服务的基本原则，购买主体资格，购买方式，购买流程和部门职责作出规定；完善购买公共服务项目选择程序与标准，根据项目属性、购买成本及监督成本提出不同公共服务购买方式(合同外包、公私合作、政府补助、凭单制)的选择指南。完善政府购买公共服务配套法规、管理标准、程序与规程；编制《南京市政府购买公共服务合同示范文本》。结合政府购买公共服务的不同方式，编制适合购买不同类型公共服务的标准合同示范文本，以明确购买服务项目的内容、服务标准、经费来源与使用管理、公共服务定价流程与付费方式、购买公共服务的绩效评估、违约处理方式等；建立社会组织孵化机制，均衡各方利益以实现政府购买公共服务目标。社会组织的服务能力、服务质量决定服务绩效和公众的满意度。要加强对社会组织的培育，对其从事公共服务应有合理的成本及利益补偿。培育公共服务的合格承接主体，营造公平的市场竞争环境。出台优惠政策引导社会组织健康发展，完善法人治理结构；公用事业下属企业与社会组织公平参与公共服务竞争。由于公共服务有较强的公益性和效益外部性，政府应通过价格杠杆、财税或补贴保证社会组织的收益。针对社会风险、政策风险导致公共服务收益不确定性建立风险补偿机制，科学设计成本补偿机制，实现公共服务提供社会化、用户使用自愿化和均等化。均衡相关服务承接人、社会公众各方的利益，有利于完善政府购买公共服务的风险补偿机制和法规体系；完善公共服务价格形成机制，建立第三方监督制度。对竞争性服务和委托服务选择不同的定价机制，服务价格要考虑服务成本、物价指数、税费、服务质量及行业利润水平等因素，建立动态调价机制及成本风险合理补偿制度。加强财政监督和第三方评估。

第二，推广公益创投覆盖面，完善公益创投引导性政策。完善公益创投平台建设政策。既支持单一主体独立创建公益创投平台，也鼓励政府、企业、社会等多元主体合作共建公益创投平台。积极吸纳公益组织进驻公益创投中心，为进驻的公益组织提供资金支持、能力建设、办公用房、物业服务、财会代理、法律咨询、人才培训、注册咨询、活动策划、筹资指导等服务。公益创投平台可以按行政层级分级设立，也可以跨领域、跨区域设立。探索制定公益创投运行规范和制度标准，形成“主体多元、模式多样、竞争有序、服务完善”的公益创投平台建设机制。支持各种形式的公益创投大赛的举办，将公益创投大赛与创投平台建设结合起来；完善规范政府购买公共服务政策。根据《中华人民共和国政府采购法》，明确社会组织公共服务供给者的地位，将公益创投纳入政府采购范围。创新公共服务项目形式，将公益创投作为政府购买公共服务的重点项目予以扶持，对公益创投提供专项资金、专门场地、必要设施来保障公益创投的正常运营。完善相应的财政收支方案，确保公益创投项目的有效供给；完善政府购买公益创投项目的具体采购方式和程序；完善支持公益创投财税优惠政策。对向公益创投基金投资的企业给予税收优惠，鼓励民间资本投资公益创投。对非营利性公益社会组织按照税法相关规定实行资格认定，并保障其享受减免税待遇。完善资金扶持政策，鼓励市、区财政设立公益创投专项基金，对符合扶持条件的公益创投中心予以补助，将公益创投专项基金纳入政府财政预算，建立财政投入持续增长保障机制；完善公益创投绩效监督评估机制。完善公益创投项目绩效评估的原则、要求、方法、细则，推动公益创投信息公开化、透明化、制度化建设。公益创投绩效的监督评估要建立多主体、多层面、多角度的立体监督评价模式。要完善政府监督，成立专门的社会组织监督评估机构，隶属于民间组织管理部门；要完善社会评议监督，通过民主评议会、听证会等形式来具体实施；接受大众媒体监督，投资主体的监督。最重要的是建立第三方监督评估机制，通过客观中立的评估机构来帮助公众对公益组织提供的信息进行分析与评价。第三方由社区普通民众、基金会成员、公益人士、专家团队等组成，广泛地代表公众意愿而对社会组织进行监督。

第三，建立和完善社会公益捐助体制。以政社分开为突破口，深化社会公益捐助组织的管理体制改革，从行政直接干预转变为通过经济、法律手段的间接干预来监控社会组织及其活动；将促进社会公益捐助事业发展作为政府一项职责。多为社会公益捐助事业发展解决实际问题，统筹安排社会公益捐助事业发展所需的人力资源、资金投入，规范各类社会机构参与社会公益捐助事业的义务和责任，规范公民对社会公益捐助事业参与的权利和义务；拓展民间募捐政府监管服务。尊重社会公益捐助事业“民间主办、政府扶持”的特殊规律，改变习惯于由政府来包揽一切的做法，转到制度安排、规范管理上，积极培育和支持一些公信力好、知名度高、管理规范的公益慈善团体；多主体接收社会捐助。政府部门要逐渐退出募捐主体市场，为民间社会公益捐助事业发展让出相应活动空间。探索建立一个类似香港公益金的统一的公益筹款机构，各个具体提供服务的捐赠机构都是其团体会员。各个社会公益服务机构也可自行募捐，但要向政府申请得到批准后才能进行；募款组织与执行机构分开。公益机构分为筹款机构和执行机构是一个发展方向，筹款机构和执行机构分开可以提高专业化水平，更好地提供服务，避免公益腐败。筹款机构专门负责通过大型募捐活动进行筹款，但其本身基本上不提供服务，而是将筹款分配给会员组织，其职能就是批准项目、评估项目、监督项目。执行机构一般是分布在区或者社区里，按照筹款机构的意图或者捐款人的意想去采取具体行动。

第四，鼓励公益信托。

设立慈善信托已是发达国家慈善方式的成熟做法。2001年我国公布的《信托法》对公益信托做了规定，但未明确管理机构和具体操作方式，公益信托并未真正开展起来。新出台的《慈善法》则大力引入市场手段，将“慈善信托”作为重点专章列入，明确规定慈善信托由民政部门进行备案。这一改革填补了以往立法空白，激发一大批信托机构的热情，南京必须尽快制定非公募基金设立公益信托的制度配套建设，寻求公益和金融的最佳结合点，撬动社会潜在资源，激发企业公民的公益热情，激活社会财富投身慈善，并让慈善资产“自我造血”。其一，从法律层面上确定非公募基金可以设立公益信托。一方面可以帮助非公募基金会有效开发和利用巨额的公益本金；另一方面有利于撬动更多社会资源，激发企业、民众潜在的巨大慈善公益热情。其二，筑牢公益信托制度基石，出台专项实施细则。可依据《信托法》第六章，探索制定专操作的公益信托细则。南京可在研究基础上，尽快出台一份提纲挈领、引领行业发展的南京市公益信托实施意见，为行业发展打好基础。其三，尽快研究并制定公益信托的税收政策及优惠措施。参照《基金会管理条例》规定的捐赠人向基金会捐赠可以享受税前抵扣，基金会捐赠收入免交所得税等政策，探索南京市公益信托税收减免优惠政策。其四，制定推动公益信托的系列政策文件。可以人大、政协的名义，制定《关于在南京开展慈善信托试点的提案》，加快推进多层级法规政策相结合的制度体系建设，加快推进《南京慈善事业健促进条例》立法进度，制定出台《南京市慈善信托管理暂行办法》，推动南京市委、市政府力争尽快出台《关于促进南京市慈善事业健康发展的实施意见》。其五，着力解决南京公益信托中的突出问题。重点解决慈善信托实践中面临的迫切问题，论证设立专业慈善信托公司的可行性和建立统一的信托财产登记制度。建议出台南京市地方信托财产登记相关法规，建立系统的信托财产登记制度，设立统一的登记机构，明确登记效力和程序，并且和现有的股权、房地产登记有效衔接，以此释放不动产、股权等非资金的潜在慈善资源，有效激励高端财富人群从事慈善事业。

[1]南京3000万元资助公益创投[N].中国江苏网-新华日报，2014-11-09

[2] 南京市财政局。

[3]南京市“十佳社会组织”出炉，江苏文明网，http://wm.jschina.com.cn/9653/201701/t3413048.shtml，2017.01.26

[4]关于<印发南京市四类社会组织直接登记暂行办法>的通知,http://www.njmz.gov.cn/mzj/33712/201501/t20150109_3140127.shtml，2015.05.19

[5]南京慈善社会调查结果出炉：94%的人愿进行慈善捐助_社会_新民网 ， http://news.xinmin.cn/shehui/2015/05/04/27553927.html，2015.05.04

[6] 南京市民政局。

[7]南京社工专业毕业生对口就业率不到10%，人人网，http://blog.renren.com/share/230097988/15026000108，2015.03.17

[8]市政府批转市民政局等部门《关于统一社区专职工作者工资补贴待遇的指导意见》(试行)的通知http://www.njmz.gov.cn/mzj/33712/201111/t20111103_1922793.shtml，2015.05.19

(责任编辑：育东)

C912.2

A

1672-1071(2014)05-0098-08

2017-08-31

李菁怡(1981- )，女，辽宁锦州人，中共南京市委党校社会学教研部副主任，副教授，主要研究方向：社会治理创新、社会建设。