机关党组织发挥监督作用的方式与途径

南通市级机关工委课题组

机关党组织发挥监督作用的方式与途径

南通市级机关工委课题组

发挥机关党组织的监督作用既是全面从严治党的时代要求，也是机关党组织自身建设的必然要求。调研发现，当前机关党组织发挥监督作用面临着思想认识上缺乏主动性、自觉性，体制机制上缺乏权威性、科学性，监督内容上缺乏全面性、务实性，监督过程上缺乏系统性等突出问题。基于此，要按照贴近实际、回应现实、着眼长远的原则，采取具有科学性、可操作性、系统性的具体对策。

机关党组织；监督责任；党风廉政建设

机关党组织发挥监督作用，维护和执行党的纪律，增强党组织的创造力、凝聚力和战斗力，不仅是党章赋予的重要职责，也是推动全面从严治党的有力杠杆。如何让机关党组织切实有效地发挥监督作用，是摆在各级机关党组织面前的一项重大课题。南通市级机关工委课题组通过问卷调查、召开座谈会、深度访谈等方法，围绕机关党组织发挥监督作用问题展开了深入调研，探索机关党组织发挥监督作用所面临的问题及可行路径。

一、发挥机关党组织的监督作用：时代要求和自身使命的双重推动

（一）发挥机关党组织的监督作用是其自身职责和特殊使命的要求。党章规定，“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。”其基本任务包括对行政负责人在内的每个党员进行监督。机关党组织虽然不直接负责对机关部门的行政工作和业务工作，但是负有对全体党员包括行政负责人在贯彻执行党的路线、方针、政策以及思想作风、工作作风和道德品质等方面实施监督的职责。这要求机关党组织要把发挥监督作用当作重要职责和本质使命，对机关干部和党员实施监督是其应有之义，监督不力则是其职责不彰。

（二）发挥机关党组织的监督作用是强化纪律约束的现实需要。习近平总书记指出，要让党规党纪成为管党治党的重要依据和制度形式，并成为所有党员必须坚持和不可逾越的底线。作为党的基层组织，要始终做到同党中央保持高度一致，就必须尽职尽责地通过强化纪律约束发挥监督作用。事实证明，一些机关干部落马往往是从破坏规矩、漠视纪律开始，触碰法律的高压线，必然是破坏纪律红线的恶果。机关干部出“大”问题，往往是从破坏“小”规矩积累的。因此，在突出强调纪律建设、把纪律和规矩挺在前面的当前，通过切实履行监督职责来防止党员干部在“温水煮青蛙”的过程中陷入违法的深渊，既是遏制腐败增量的有效途径，也是对党员干部的关爱和呵护，更是从源头上阻断机关不正之风的治本之策。

（三）发挥机关党组织的监督作用是推动落实党风廉政建设责任的基本路径。党的十八届三中全会明确提出，“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负有监督责任。”机关党组织虽然既不是党组，也不是纪检监察机构，但是在推动机关党风廉政建设工作中并不是旁观者，而是重要参与者、推动者和监督者。全力推动所在机关切实履行和落实“两个责任”，就是机关党组织的最大政绩和最大使命。

二、机关党组织发挥监督作用面临的突出难题

综合调研所获的多方面素材，机关党组织在发挥监督作用过程中存在的问题主要表现为：

（一）思想认识上：缺乏主动性、自觉性

调研发现，当前制约机关党组织发挥监督作用的首要因素在于：监督主体和监督客体存在监督意识淡薄、缺乏接受监督的主动性和自觉性。就监督主体而言，一些机关党组织缺乏主动作为的勇气和魄力。不少机关党组织负责人一般由单位副职兼任，除了党务工作外还要负责具体的业务工作，而业务工作较为彰显政绩。这在无形之中造成一些机关党组织负责人倾向于将更多的时间和精力投向业务工作而不是监督工作。就监督客体而言，不愿意主动接受监督是最突出的问题。有些党员特别是“一把手”的眼里，似乎只要业务工作搞上去了，其他方面任性一点没关系。久而久之，就没有了主动接受监督的意识。

（二）体制机制上：缺乏权威性、科学性

按照《党章》和《党内监督条例》的规定，机关党组织协助机关行政负责人开展工作，不对机关负领导责任。这种制度设计实际上意味着机关党组织对党员、领导干部的监督不是靠行政权威的力量，而是靠党员之间、组织与党员之间、上下级之间的相互配合，通过党的组织生活会、民主评议党员、纪律检查等方式进行监督。但是从实际情况看，其监督如同软绵绵的“橡皮图章”，缺乏应有的权威性。从体制设计来看，作为机关内设机构，机关党组织的人员编制、干部任免、工作经费、后勤保障都依附于同级党委。这意味着机关党组织对党员干部的监督是一种自下而上的监督，但容易导致监督客体领导监督主体、监督主体依附于监督客体的困境，从而使机关党组织监督的独立性和权威性大打折扣。

（三）监督内容上：缺乏全面性、务实性

虽然机关党组织监督涉及到党内生活、党员行为的各个方面，但实际上，机关党组织对党员干部的监督主要限于廉政方面，其他方面多是一笔带过。这种严重影响了机关党组织监督的全面性。一些机关党组织虽然重视对党员干部生活作风、“八小时之外”的监督，但是又忽视了对干部勤政为民、工作效率方面的监督。机关党组织的监督不仅缺乏全面性，而且还缺乏务实性。调研发现，一些机关党组织虽然在日常工作中开展了监督，但大多不是重要事项，而是一般性的行政事务。一些党员对此形象地称之为“重要的事情不监督，监督的事情不重要”。

（四）监督过程上：缺乏系统性、完整性

监督理应是一个过程，而非仅仅是一个节点。但是，调研发现，当前机关党组织监督忽略事前、事中监督，而将重点放在事后监督及其补救。比如，对重大事项、重大项目的决策，机关党组织很少有机会参与，即使参与也不能提前介入，最多只是在项目上会、班子成员讨论等最后环节发表意见。结果形成无法对重大决策或重要事项的可行性、科学性及其风险进行事前评估和监督。机关党组织对机关党员干部的监督，实质上是对决策权、审批权、经办权等权力运行过程的监督。但实际上，一些机关党组织不仅不能参与干部任免的表决、考核，而且对机关干部日常工作中的权力行使过程也无从监督。

三、发挥机关党组织监督作用的总体思路及对策建议

（一）总体思路

1.找准定位。其一，从机关党组织自身的工作性质找准定位。机关党组织不要将“监督”误解为“领导”。离开“协助”谈监督，就会偏离方向，而且还会将自己置于被动境地，无从监督。其二，从机关党组织的工作任务找准定位。机关党组织的基本任务主要是对党员的教育、管理和监督。监督必须根据教育和管理的目标和权限来实施，脱离这个底线来监督，终究是不切实际的。

2.机制革新。可以在重大事项决策、干部选拔任免、重大事项报告等方面，做实做足机关党组织的“列席权”、“参与权”、“建议权”、“活动权”、“报告权”等重要权限，增强开展有效监督的权威性。

3.突出重点。一是重点对象：要将领导干部，处、室负责人、重点岗位负责人作为重点监督对象。二是重点领域：突出对党员干部贯彻执行党的路线、方针、政策的监督；突出对领导干部选拔任用干部方面的监督，严格把好选人用人关；突出对重大工程建设、物资采购、资金管理使用、招投标等领域的监督。三是重点环节：注重对权力授予过程和行使过程的监督，防止出现监督漏洞；注重重大事项决策前的监督，实现事前事中事后监督的全覆盖。四是重点措施：将纪律和规矩挺在前面，引导党员干部牢固树立守纪律讲规矩的意识。

4.注重可操作性。明确违反制度规定的处理办法，尽量做到准确、具体，便于操作和掌握。要采取与地区实际、机关部门状况等具体情况相一致的、具有切实可行性的措施。

（二）主要对策

从当前机关党组织监督所处的体制环境和全面从严治党的形势看，加强机关党组织监督可以探索“1+2+X”模式。“1”即是抓住权力监督这个关键——丧失对权力的监督，其他方面的监督都是隔靴搔痒；“2”即是抓住监督的主体和客体两大要素的互动——任何党员既是实施监督的主体，又是接受监督的客体；“X”即是采取一系列有针对性、可行性的有效措施。

1.抓住关键：形成完整的权力监督链条。要对权力的授予过程、行使过程及其结果进行强有力的监督。将机关党组织在干部选拔任免、使用、惩处等过程中具有必须的发言权和意见权作为一项制度明确下来，规定机关干部的任免必须征求机关党组织负责人的意见，缺少这一步骤即为程序缺失。要允许机关党组织负责人参与机关重大事项讨论、意见征询等环节，加大对重大事项决策和实施情况的监督；推动建立公开办事制度，做到办事内容、办事条件、办事标准、办事程序、办事结果“五公开”，督促有关处室主动接受监督；督促健全完善资金运用、项目招投标等重点工作“会签”制度，严防权力妄为。将督查结果积极应用于干部选拔、年度考核、职称晋升等工作中；严格暗访结果责任追究，在有充分理由和证据证明某个党员干部的某一行为属于滥用权力时，可以向机关党组织提出意见。

2.合力互动：主客体共同监督。充分认识到，党组织不对党员进行监督是党组织的失职，而党员不接受党组织的监督，就丧失了党员的起码条件。每位党员既是监督者，同时也是被监督者。要有计划地组织党员干部认真学习以党章等为主要内容的党规党纪，使之不断增强监督意识和纪律观念；通过广泛深入持久的思想教育，增强党员干部的监督责任感，使党内监督真正落到实处。

3.拓宽渠道：健全监督网络体系。加快建设机关党组织对党员、党员对领导干部、领导干部相互之间、机关上下级党组织之间、党员之间以及党外群众对党员等方面的监督机制，以形成纵向与横向密切配合的监督体系；把组织监督与党员干部的自律结合起来，加强党组织对党员干部的严格监督。构建党内监督与党外监督相结合的体系，发挥网络、媒体等舆论的监督效能，确实保障群众的知情权、审议权、参与权和监督权。

4.注重整合：形成有效监督的合力。坚持权力机关监督、政协民主监督、司法监督、行政监督、群众监督、舆论监督融合起来，形成监督合力。吸收机关党组织专职副书记参与本部门、本单位重大问题的研究，使机关党组织监督逐步渗透到公务执行的各个环节，覆盖到党员领导干部权职运行的每个阶段，督促党员干部正确运用和行使权力。通过组织群众开展民情恳谈、民情走访等活动，在重大事项决策前广泛听取意见建议，充分发挥群众事先监督的效能。

5.开发技术：提高监督的可应用性。积极开发和应用相应的技术手段。结合机关自身工作实际，发挥行政工作内控平台，通过开发“日常工作、要点监控、督查核查、责任追究、申诉反馈”等闭合性模块，规范权力行使过程、提高行政督察的针对性。借用信息技术开发机关党员干部清正指数评价体系，提升党员干部“职业道德、家庭美德、社会公德和党性修养”为目标，通过开发“纪律规矩、清廉动态、行为监控、清正评价”等板块，引导党员干部照镜子、找问题、正衣冠、纠不足。

（课题组成员：王 斌、朱雪兵、颜海燕）

责任编辑：江生亮