影响精准脱贫的瓶颈与对策

◎吴江华

影响精准脱贫的瓶颈与对策

◎吴江华

新中国成立以来，我国的扶贫事业取得了举世瞩目的成就。当前，我国进入精准脱贫的攻坚阶段。实现精准脱贫是实现全面建成小康社会的关键；而精准脱贫的成效在于精准。如何有效解决脱贫的“精度”与“准头”问题已迫在眉睫。

精准脱贫；贫困“穷根”；执行力；农村空心化；问责机制改革；资源禀赋

脱贫攻坚是实现社会主义共同富裕的前提，也是我们党立党为公、执政为民的要求。在“四个全面”战略布局中，全面建成小康社会处于引领地位，其重点是“全面”，关键是贫困地区的贫困群众真正实现脱贫。只有真正消除贫困，全面进入小康社会才能让最广大的人民群众真正享受到改革开放的成果，从根本上彰显社会的公平正义。十八大后，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚作为经济发展的重要任务，作为“十三五”期间头等大事和第一民生工程。

一、影响“精准”的瓶颈问题

目前，扶贫工作成绩斐然，但扶贫工作的压力依然较大。一是尽管相对贫困人口数量迅速下降，然而现有贫困人口的绝对数量依然庞大；二是贫富差距的基尼系数下降了，但是2016年全国基尼系数0.465仍高于国际警戒线0.4，这表明贫富悬殊过大现象依然客观存在。当前影响精准扶贫“精度”和“准头”的瓶颈问题主要有四个。

（一）基层党组织“扶贫领头雁”的作用发挥不充分

习近平总书记指出：“越是进行脱贫攻坚战，越是要加强和改善党的领导。”[1]当前，一些地方的基层党组织建设存在薄弱环节，较为突出的问题是在精准扶贫工作中角色转换不够、战斗堡垒作用不强，凝聚力和战斗力有待进一步提高。一是本地“爱农”“懂农”的年轻干部青黄不接。在我国农村的基层党组织，党员队伍年龄结构失衡，老龄化现象严重；不少农村的80后和90后不愿意留在农村，年轻干部后继乏人，出现断层现象。二是外地选派的“扶贫”“支农”干部留不住。尽管相关部门通过“大学生志愿服务西部计划”、“三支一扶”和“扶贫派驻工作组”等方式选派“村官”到“村委”和“居委”服务，但其中不少人被当作“人才”借调到上级部门，并未真正留在基层。三是欠缺担当精神。少数基层党员干部怕麻烦、怕担责，对扶贫工作缺乏主动性。这些都需要上级党组织加强解决问题，以激发基层党组织在精准扶贫工作中的生机与活力。

（二）产生贫困的“穷根”差异性大

现实中导致贫穷的原因千差万别，有的贫穷不是一种因素，而是多种因素综合产生。有些贫困户缺乏劳动力，家庭成员年老或残疾，除了种一些水稻等作物外，几乎没有其他经济收入；有的长期患病或突患重大疾病，不但无法劳动增加收入，而且因治病导致债台高筑、生活困顿；有的所处的地方较为偏远，交通困难，与外面交流不便；有的自然环境较为恶劣，土地贫瘠，沙化和盐碱化严重，甚至常年泥石流、洪涝或干旱灾害频发；有的缺技术、缺资金，缺项目，无市场化运作能力，甚至于基本素质很差，习惯了“等、靠、要”。扶贫对象的多样性与差异性的特点，使一些大范围“一刀切”和“灌溉喷水式”的扶贫工作很难达到预期的目的。

（三）扶贫政策的落实存在疲软现象

俗话说“三分谋略，七分执行”。执行力的内涵简单说，核心要义就是按时、保质、保量地完成上级的任务。执行力是工作和事业成败的关键因素，“没有广大党员、干部的积极性和执行力，再好的政策措施也会落空”。[2]扶贫工作的执行力，是扶贫工作的生命力和公信力。2013年11月，习近平总书记在湖南考察时强调，扶贫工作要实事求是，要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标；各级党委和政府应当想方设法，把现实的问题一件件去落实、去解决。[3]现实扶贫工作中，存在着一些不好的现象：一是少数地方的工作人员形式主义较为严重，精准扶贫的规定动作没有到位，甚至偷工减料，一些必要的步骤环节遗漏，导致扶贫政策无法落实；二是极少数领导干部政绩观扭曲，好大喜功，为突出个人的“业绩”，不顾实际情况，夸大数据，甚至数据造假，使扶贫项目落地；三是因扶贫对象人数较多、成分庞杂、致贫原因多样，识别难度较大，造成扶贫工作的“精准”度欠佳，还有少数地方的工作人员为了赶工作进度，采取估算的方法确定贫困数量和贫困程度，使扶贫工作出现问题。

（四）农村空心化趋势凸显

农村中作为劳动力主体的青壮年，因为经济、环境、工作或生活等原因大量向外迁移，逐渐流向了城镇和经济发达区域，造成农村本地人口年龄比例失调、人力资本匮乏以及村民自治等治理弱化。农村“空心化”实质是农村的经济与社会综合功能在整体上的逐渐退化，对精准脱贫的负面影响极大。一是空心化与贫困化交织，形成恶循环。大部分农村因与城镇，尤其是与沿海发达地区的经济发展差距大，处于相对落后的贫困状态，大量青壮年劳动力外出务工，造成农村空心化加剧；而农村空心化加剧，又使农业生产困顿、设施建设滞后和市场萧条，农村落后的贫困状态变得更加严重，“贫二代”、“ 贫三代”代际性贫困不断“世袭”。二是对口支援的扶贫项目难于落地。农村大量青壮年劳动力外出务工，剩下的大部分是年龄大的老人、年龄小的未成年人或需看病治疗的体弱人，造成上级对口支援的扶贫项目因缺少人力资源而不能落实或推进缓慢。三是对扶贫的常规工作带来困难。青壮年劳动力外流，对贫困户家庭的贫困精准识别、建卡立档，以及扶贫效果跟踪与反馈机制的落实等环节都带来困难。

二、破解瓶颈问题的对策

俗话说，天下大事，必作于细，成于实。脱贫攻坚的重点在精，关键在准，路径在实。解决存在的现实问题，突破精准扶贫工作的瓶颈已迫在眉睫。

（一）提升基层党组织建设与扶贫攻坚的耦合性

基层党组织处于扶贫攻坚的第一线，是实施中央扶贫战略，落实扶贫惠民政策，带领贫困地区人民脱贫致富的领导核心。习近平总书记指出，要把扶贫开发同基层组织建设有机结合起来，真正把基层党组织建设成带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒。[4]基层党组织的组织、思想、作风和能力建设与扶贫工作“有机结合”的耦合程度直接决定扶贫攻坚的质量，“要致富，关键靠支部”[5]。一是要加强贫困地区领导班子建设。选派思想好、作风正、能力强、熟悉“三农”工作的党员干部担任基层党组织的主要领导，作为扶贫攻坚的领头雁；加强基层领导班子市场经济和农村经济专项培训工作，培养党员干部为民创收的“经济头脑”，提升其市场经济科学决策水平。二是整顿党组织软弱涣散现象。深入开展基层党组织在扶贫领域的创先争优活动，对“后进”党组织实行“挂牌”跟踪督导，加大“后进”党组织的转化力度和帮扶力度，把基层党组织的组织作用和引领作用充分发挥出来。三是为无职党员设岗定责。根据无职党员的个人特长，结合扶贫工作，科学地为无职党员设岗定责，搭建好他们施展才能的“用武之地”；开展党员“亮身份、作奉献、当模范”活动，推进党员与贫困户一对一的“传、帮、带”工作，落实“一户一策”“一人一法”的个性化精准帮扶。四是要发挥群团的组织优势。深化“党建带群团，群团促党建”工作，充分发挥青年团和妇委会等群团组织作用，开展“青年创业标兵”“青年致富能手”“三八致富红旗手”等先进评比、组织“邻里守望”与“姐妹互助”结对帮扶，举办“巾帼家政服务”和“手工编织”等实用技能培训班，营造脱贫致富的良好社会氛围。

（二）改革传统的扶贫激励和问责机制

“动员千遍，不如问责一次”。建立与完善扶贫的考核和问责机制，是做好精准扶贫工作的重要保障。习近平总书记指出，精准扶贫关键是要找准路子、构建好的体制机制，既要防止拖延病，又要防止急躁症，对工作成效实行严格的评估，按照摘除贫困帽子的标准验收。[6]一是实施扶贫地区“一降一提”考核体系结构调整，即降低扶贫地区GDP增长的“宏观”任务指标，提高地方党委和政府政绩考核中扶贫工作的“微观”权重，强化地方党政领导干部，尤其是党政“一把手”对扶贫工作的重视，“坚持党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制”[7]。二是突出扶贫工作在“选人用人”的指挥棒作用。把领导干部扶贫工作完成情况作为干部选拔和调整的重要参考依据，“在脱贫攻坚第一线考察识别干部，激励各级干部到脱贫攻坚战场上大显身手”[8]。同时对扶贫工作不力的领导干部，根据轻重程度，分别进行警示谈话、通报批评和岗位调整，对造成严重后果的要免职处理。三是筑牢阳光扶贫的法治防线。加大对扶贫资金和扶贫项目的监管，把关口前移，提前做好廉政风险点排查，“集中整治和查处扶贫领域的职务犯罪，对挤占挪用、层层截留、虚报冒领、挥霍浪费扶贫资金的要从严惩处”，[9]杜绝在扶贫款项上出现违法乱纪行为。四是创新扶贫评估办法。制订和实施第三方机构评估扶贫工作，建立相关专家学者库，通过随机抽取的方式，组织专家学者对贫困地区贫困人员的精准识别度、精准脱贫情况以及帮扶对象的满意度进行评估等。

（三）发挥“互联网+”新引擎作用

在精准扶贫过程中，要把“互联网+”作为创新驱动的利器，整合各方资源，拓展服务维度。一是打造实体平台与电商平台一体化的“O2O”模式。通过网络和电商平台，把家庭初级手工作坊、养殖基地或种植园区、加工生产企业、营销中介商以及市场等整个产业链中各个环节的资源要素进行整合，使“线下”实体平台与“线上”电商平台无缝对结，实现生产过程、产品供应、市场需求、产品价格、分销流转等情况在平台上动态展示和相关信息的智能化追溯，改变传统的生产营销手段和购买体验。二是利用大数据实现精准扶贫数字化。建立和完善数字化的扶贫管理机制，依靠网络为基础的信息化途径，把贫困户信息、分布态势、区域发展情况和扶贫资源进行联结，制定针对性强的个性化扶贫方案与措施，优化组合扶贫资源与项目，从而确保“项目安排和资金使用”“扶到点上、根上、让贫困群众真正得到实惠”[10]。三是利用扶贫数据库平台拓宽社会力量参与扶贫的渠道。构建扶贫公共服务数据平台，及时发布扶贫的数据信息，为社会组织、群众团体和个人了解扶贫情况和参与扶贫提供便利。“把各方面积极性都调动起来，形成打赢脱贫攻坚的强大合力，直接决定着脱贫攻坚的进程和效果”[11]，因此，要充分利用大数据推动大扶贫，使扶贫工作更加的全面与精准、更加的透明与高效。

（四）利用资源禀赋做强特色产业

把资源禀赋优势转化为产业特色，实现贫困户稳定的收入增长，是“贫困户”脱贫的重要路径，是防止“脱贫户”重新“返贫”的有效保障。习近平总书记指出，“一个地方的发展，关键在于找准路子、突出特色。欠发达地区抓发展，更要立足资源禀赋和产业基础，做好特色文章。”[12]在推进精准脱贫工作中，要挖掘和盘活本地自然资源和人文资源，发展特色产业，激活经济新增长点。一是拓展“旅游+”的边际效应。大部分贫困地区有丰富的自然资源，很多著名的风景名胜都在贫困地区或贫困地区周边。以风景名胜区旅游业为核心辐射带动整个区域发展，鼓励和支持区域内的居民根据自身能力和条件兴办农家乐、度假屋出租、和参与景区民俗表演等等。通过激活“旅游+”的上下游产业，破解风景名胜景点投资方和经营方富得流油，而风景名胜景点所在的地区却非常穷的窘境，实现双赢“共富”发展目标。二是打造特色品牌效应。贫困地区在老、少、边、山等区域比较集中,这些区域的地理位置相对边远、偏僻或封闭。组建这些区域内的产业合作社，把从事特色药材、茶叶、水果等农作物种植和民族服装、饰品等特色工艺品制作的零散家庭作坊整合起来，通过“抱团”的方式统一产、购、销，形成产业规模，同时推出产品品牌或申请产品本地地理标识，提升产品附加值。三是培育多元经营主体。对于一些条件成熟的地方，可以探索多元化的复合型经营运作模式，提高产业的组织化、专业化和精细化，比如“科研部所+融资平台+家庭作坊”或者“股份企业+家庭作坊+分红”等脱贫致富模式，延长资金链条，提高产品品质，降低市场风险。

[1][6][9]《习近平在中央扶贫开发工作会议上强调 脱贫攻坚战冲锋号已经吹响 全党全国咬定目标苦干实干》，《人民日报》2015年11月29日。

[2]《十八大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2016年版，第836页。

[3]习近平：《扶贫切忌喊口号》，新华网，http:// news.xinhuanet.com/politics/2013-11/03/ c_117984312.htm。

[4]《习近平论扶贫工作——十八大以来重要论述摘编》，《党建》2015年第12期。

[5]《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版第190页。

[7]《习近平：确保农村贫困人口到2020年如期脱贫》，新华网，http://news.xinhuanet.com/ politics/2015-06/19/c_1115674737.htm。

[8]《习近平总书记关于加强扶贫领域考核督查问责重要论述摘录》，《中国纪检监察》2016年第17期。

[10]《习近平：精准扶贫要扶到点上、根上》，人民网，http://politics.people.com.cn/n1/2016/0317/ c1001-28207362.html。

[11]《习近平总书记重要讲话文章选编》，中央文献出版社2016年版，第284页。

[12] 《习近平在山东考察时强调:认真贯彻党的十八届三中全会精神汇聚起全面深化改革的强大正能量》，《人民日报》2013年11月29日。

（本文作者：中共中央党校哲学教研部博士研究生）

责任编辑：王鹏凯

社会主义法治建设对西方“宪政”模式的超越

西方“宪政”的“限权”思维建立在“性恶论”基础上，对于防止权力任性专断很有必要。但把政府与国家权力仅仅视为“必要的恶”（necessary evil），必然致使权力更加难以成为“积极的善”（positive good）。实际上，在西方“宪政”理论陷入教条自由主义的桎梏之前，治理权的重要性一直都得到承认。英国宪政最初是建立在强大王权的基础上，否则就谈不上对王权的限制；美国宪政的初衷也是为了建构更好的政治联合体，首先赋予联邦政府有效权力，其次才是对其进行限制。社会主义法治建设立足于中国古典文明传统与近现代革命传统，广泛吸收借鉴人类法治文明优良成果，一定会超越西方“宪政”，为人类社会发展做出更大贡献。中国古典文明传统奉行“儒表法里”的治理之道，在“法治”建设方面积累下宝贵的经验与智慧。当然，中国古典法家思想是为君主制度服务的，“法治”内涵也不同于现代法治，但在治理治理者尤其是严肃吏治方面，对于社会主义法治建设仍有很大借鉴价值。中国古典文明传统主张“德主刑辅”、重视道德教化，尤其是“为政以德”的政治哲学对执政者的道德修为提出高标准、严要求，这对于社会主义法治建设仍极具启迪。社会主义法治建设要重视法治与德治的有机互补、重视执政党能力建设与党性教育的齐头并进。近现代革命传统，特别是中国共产党领导的社会主义革命，为社会主义法治建设提供了高远的视野，我们要超越西方“宪政”的资产阶级利益观，致力于社会解放和人类解放的崇高事业。因此，社会主义法治建设在接纳了自由、权利、平等、民主等价值的同时，决不能使其仅仅停留在法律形式上，而要将法治文明建设与人和社会的全面进步有机结合起来。社会主义法治理论应服务于塑造更好的人和建设更好的社会，而非为法治而法治。在这样的社会主义法治理论指导下，中国的社会主义法治建设可以为人类社会发展提供更佳的可能，做出更大的贡献。

（摘自《经济导刊》2017年第5期 刘晨光/文）

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