秦汉新城开发遭遇文物雷区

白兆东

对于开发商而言，秦汉新城可谓遍地“雷区”，新城内的秦咸阳宫遗址是全国重点文物保护单位，极度考验规划者的水平和依法行政能力。果然，实际操作中频频出现“触雷者”。

咸阳博物院、兰池大道、秦汉大道、枫丹丽舍房地产、秦汉新城管委会…… 27个单位被陕西秦咸阳宫博物馆点名违建。

位于陕西省咸阳市的秦咸阳宫遗址是全国第三批重点文物保护单位，具有2000多年历史。然而在遗址保护区内，由于新的城市规划建设，先后有27个建设项目未经文物部门审批而上马，其中包括16个房产项目。这些项目多集中于横穿秦咸阳宫遗址建设控制地带的兰池大道两侧。

就该保护区内违建问题，国家文物局于2016年两次下发行政执法督办单，要求陕西省文物局实施督办，将调查处理情况于2017年1月12日前汇报国家文物局。

文物遗址旁为何有如此多的违建项目？

遗址上的新城

公元前350年，秦孝公由栎阳迁都至咸阳。此后144年，咸阳宫一直是当时全国政治、经济、文化的中心，也是军事上秦统一六国的指挥中心。历经2000多年沧桑，咸阳塬上的秦咸阳宫遗址和汉王陵，被誉为“天然的历史博物馆”。

从1959年起，经文物工作者几十年的考古调查，秦咸阳城遗址中心位置基本确定在咸阳市渭城区窑店镇牛羊村一带。该地先后发现宫殿遗址28处，探明秦咸阳宫城区、六国宫殿、手工作坊等遗址具体位置。

在遗址发掘过程中，秦咸阳宫先后出土1万余件铜器、铁器、陶器等珍贵文物，1988年被国务院公布为全国第三批重点文物保护单位;2000年被评为“二十一世纪中国一百项重大考古发现之一”;2010年被国家文物局评为全国36个国家考古遗址立项单位。

历经数十年的文物考古调查，秦都咸阳城址的范围被基本明确，大约东起柏家嘴，西至毛王沟，北到高干渠，南面因渭水河道北移无遗迹可寻。在渭河南岸，则是西安开发区草滩生态产业园。

根据陕西省政府2011年的文件显示，秦咸阳宫遗址保护范围17.67平方公里，建设控制地带为45.94平方公里。陕西省政府要求咸阳市政府严格按照《文物保护法》，做好秦咸阳宫遗址的文物保护和管理工作。

早在2002年，陕西省西安市和咸阳市签订了“西安─咸阳经济化协议书”，2011年5月17日，省政府又通过《西咸新区总体规划》，并正式成立西咸新区开发建设管理委员会，下辖空港、沣东、沣西、秦汉、泾河五个新区。其中，秦汉新城的规划，就将秦咸阳宫遗址保护区囊括于中。

秦汉新城是西咸新区的核心区域，总规划面积302平方公里，其中大遗址保护区104平方公里，包括绝对保护区32平方公里，建设控制地带和风貌协调地带72平方公里，南跨渭河与西安相望。因受到遗址保护区的制约，所谓302平方公里的规划面积里，可供建设用地仅有50平方公里。

对于建设开发而言，秦汉新城可谓遍地“雷区”，十分考验规划智慧和依法行政能力。在实际操作中，“触雷者”频频出现。

27处违建

中国《文物保护法》第17条规定，文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业……在全国重点文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须经省、自治区、直辖市人民政府批准，在批准前应当征得国务院文物行政部门同意。

也就是说，在全国重点文保单位的保护范围内进行以上作业的，除需正常行政审批程序外，还需要多一道手续——经国务院文物行政部门的同意及省级政府批准。

2016年1月21日，针对秦咸阳宫遗址内项目违建情况，秦咸阳宫遗址博物馆向咸阳市渭城区文物旅游局做了详细汇报。违建项目汇总表显示，遗址保护区内违建项目多达27个。其中，地产住宅项目14个，市政道路及配套设施项目6个，行政办公楼项目2个，学校项目2个，博物院项目1个，现代观光农业和农家乐项目2个。

秦汉新城的管委会办公楼也位列其中。据秦汉新城官网介绍，秦汉新城管委会所在地是核心功能区，重点发展商务办公、总部经济、会议展览、金融保险、创意文化、教育培训、信息服务、旅游休闲等产业。

由咸阳市交通局在2009年3月份实施建设的兰池大道项目，也在违建项目名单之列。这条全长16.76千米、宽65米、总投资5.05亿元的道路，是秦汉新城辖区内最大市政基础工程。

另一条核心道路秦汉大道也涉及违建。据西部网2016年8月10日报道，从2011年起，秦汉新城管委会在不履行报批手续、未进行任何考古发掘的情况下，在秦咸阳城遗址核心区域内施工，严重威胁到这一区域地下文物的安全。

报道称，贯穿秦咸阳城遗址核心区的秦汉大道项目涉及违法，在秦汉大道施工过程中，咸阳文物部门曾多次下达过停工通知，但没有挡住其建设的步伐。

2012年6月20日，陕西省文物局关于修建秦汉大道曾明确回复西咸新区管委会：该项目建设将对秦咸阳城等遗址的完整性及周边历史环境风貌造成一定的破坏和影响，建议进一步优化设计方案，采取绕行等方式通过。

2012年10月25日，国家文物局在批复《关于秦咸阳城遗址保护总体规划的请示》时也表示，“涉及秦咸阳城遗址保护区划范围内的道路建设项目，应严格按照《文物保护法》等有关法律法规要求，按程序履行报批手续。”

不过，秦汉新城管委会工作人员介绍，秦汉大道在西咸新区的总体规划内，开工前已完成文物勘探和发掘工作及道路遗址保护规划方案。在施工过程中未铺设地下管道，只是在原乡道基础上加宽了路面，南北两端为八车道，在穿越遗址保护区内为两车道。

秦汉新城依靠土地出让来推动城市发展，以文化旅游为主导，带动房地产发展，这种“文化旅游+商业开发”的模式，在陕西并非孤例。

在秦咸阳宫遗址核心区内，多年前就有违建项目存在。比如咸阳市渭城区内的个别砖厂，违法运行已十年，砖厂和取土面积达到百余亩，对遗址造成破坏。

紧邻秦咸阳宫遗址的汉王陵周边，也频现违建项目。在延陵遗址保护区内，当地村民认为王陵的风水好，就将祖坟建在遗址内。

据秦汉新城管委会的统计数据，仅延陵周边就有约2400座违建墓葬，对遗址的破坏由来已久。面对遗址逐渐被侵蚀，咸阳文保部门一位工作人员感慨说：“至于能不能把这个事情拦下来，只能说尽我们能力去督办，经常去巡查。”

多个项目停滞

2013年10月17日，西咸新区进一步公布了“秦汉新城分区规划（2010-2020）”，将秦汉新城定位为具有世界影响力的秦汉历史文明集中彰显区。不过，秦汉新城的许多建设项目此时已处于停滞状态。

秦汉新城管委会办公楼东侧、2013年7月26日开工的写字楼“立体城市壹号”项目，处于停滞状态，工地大门紧闭，无人施工。

秦汉新城挂牌四个月时，秦汉中学（清华附中）项目建设启动。官方称，该项目由秦汉新城与清华大学附属中学合作建设，是清华附中在北京以外的第一个合作办校项目，也是秦汉新城当时最大的民生项目。作为秦汉中学配套住宅的“佳莲学院里”项目，规划占地约372亩，建成一期项目后处于停滞状态，后期项目至今未建成。

《财经》记者获取的资料显示，已建成的秦汉中学和佳莲学院里，均未办理文物审批手续。

一位知情人透露，秦汉新城管委会成立以来，逐级向各级文物部门上报审批材料，尽管对遗址建设控制地带做了勘查发掘工作，至今未有一个项目获批。 这意味着，这些项目均未批先建。

咸阳新闻网报道，在完成渭河防洪工程的同时，秦汉新城同步打造渭河生态景观带，利用较宽滩面修建运动休闲公园和湿地公园。该工程西起福银高速，东至西咸交界，南邻河堤路，北至兰池大道，全长15公里，绿化面积2040亩。

《财经》记者现场看到，所谓运动休闲公园和湿地公园，其实内含高尔夫球场，其草坪和果岭已完工。两年前，因渭河南岸高尔夫球场被曝光，导致北岸的高尔夫球场建设放缓，后续工程迟迟未完善。

据此前媒体报道，西安市政府授意西安市水务局，将渭河滩4200亩土地交给开发商开发。最初以城市运动公园来规划利用，最后却变为规划27洞、占地近1600亩的国际标准高尔夫球场。中央纪委监察部调查组曾赴西安，对该高尔夫球场项目调查。截至目前，该投资2亿元的高尔夫球场，一直处于停滞状态。

在渭河北岸的高尔夫球场旁，则是两个地产项目，分别占地400亩、233亩，两个项目均以里联排、合院别墅为主，均未办理文物审批手续。

曲江模式难复制

2016年8月，国家文物局针对文物法人违法案件多发问题，决定从2016年8月起至2018年12月，在全国范围部署开展“文物法人违法案件专项整治行动”，严防、严查、严办文物法人违法案件。随后，国家文物局两次对陕西省文物局下发了行政执法督办单。

2016年12月28日，就秦咸阳宫遗址上多处项目涉嫌违法问题，秦汉新城管委会表态，在秦咸阳城遗址建设控制地带的在建项目，立即全部停工，逐项核查相关手续，并按有关规定进行处理。

秦汉新城依靠土地出让来推动城市发展，以文化旅游为主导，带动房地产发展，这种“文化旅游+商业开发”的模式，在陕西并非孤例，最具代表的是曲江新区。

曲江新区成立13年，先后开发了大雁塔、大唐芙蓉园、西安城墙、大明宫遗址公园、曲江寒窑遗址公园等文化遗产项目。纵观曲江新区的建设和发展，在调整城市格局、提升城市形象、发展文化旅游、提升周边地区的价值等方面堪称先驱，也被众多城市所效仿。

但曲江新区重商业轻保护的做法，引发一些文物保护专家的质疑，过度商业开发使陕西文化单一化，还会伤了文化的魂。

不过，曲江新区进行商业开发时并未跨越“红线”，而是围绕遗址进行周边开发，推动新区发展。

秦汉新城的规划布局，类似曲江的“文化旅游+品牌房企”的模式，但两者之间差异巨大，秦汉新城很难复制“曲江模式”。因为曲江依托的是历史文化遗产，而秦汉新城依托的是历史文化遗址，前者仅是文化概念，后者则极易碰触文物保护红线。

此外，曲江新区成立之初，西安周边开发区较少，且处于房地产市场上升期，招商引资压力略小。如今，西安周边已被新区包围，新区之中，秦汉新城并不占优势。

而且曲江新区位于雁塔区东南，周边的基础设施完善，人口较为稠密。秦汉新城地处渭河北岸，所有基础设施从零开始，需要耗费大量资金，在短时间内很难聚集人气，从目前秦汉新城房企销售情况来看，情况不容乐观。

一位业内人士分析，西咸新区总体规划偏离实际，在国家级文物保护遗址内搞新城开发“不可行”。因手握国家级文物保护单位审批权的是国家文物局，秦咸阳宫遗址核心区的商业开发项目很难通过审批。

对于一些地方政府而言，看重的是区域经济利益，在文物保护与开发的抉择中，往往会选择后者，但如今，国家文物局加大了违法案件查处力度，秦汉新城能走多远是一个问号。