“河长制”全面推行的实践与探索——以广东省肇庆市为例

肖俊霞，豆鹏鹏，彭惠玲，黄雪娇，王淑静，杨芷妍

（肇庆学院环境与化学工程学院，广东 肇庆 526061）

“河长制”全面推行的实践与探索
——以广东省肇庆市为例

肖俊霞，豆鹏鹏，彭惠玲，黄雪娇，王淑静，杨芷妍

（肇庆学院环境与化学工程学院，广东 肇庆 526061）

“河长制”是由河流水质改善领导督办制、环保问责制衍生出来的水污染治理制度，目的是为了保证河流在较长的时期内保持河清水洁、岸绿鱼游的良好生态环境。本文阐述了“河长制”的意义、产生背景、产生历程以及推广情况，总结了肇庆市在实施“河长制”过程中的做法与成效，并对其今后的发展进行了展望。

河长制；水污染治理；实践；肇庆市

河湖管理和保护是一项复杂的系统工程，涉及上下游、左右岸、不同行政区域和行业。为进一步加强水资源及河湖水域岸线的管理保护，中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年12月印发了《关于全面推行河长制的意见》，要求地方各级党委和政府要把推行河长制作为推进生态文明建设的重要举措，切实加强组织领导，狠抓责任落实，抓紧制定出台工作方案，明确工作进度安排，到2018年底前全面建立河长制。为贯彻落实党的十八大关于大力推进生态文明建设精神，进一步改善全市水环境质量，肇庆市人民政府办公室早在2016年10月印发了《肇庆市“河（涌）长制”实施方案》，随后又出台了《肇庆市“河长制”工作方案》，并结合中央要求和肇庆市工作实际，对先前制定的河长制工作方案进行修改和完善，有序推进河长制相关工作。

1 河长制概述

1.1 河长制的意义

“河长制”，即由中国各级党政主要负责人担任“河长”，负责组织领导相应河湖的管理和保护工作。河长制工作的主要任务包括六个方面[1]：一是加强水资源保护，全面落实最严格的水资源管理制度，严守“三条红线”；二是加强河湖水域岸线管理保护，严格水域、岸线等水生态空间管控，严禁侵占河道、围垦湖泊；三是加强水污染防治，统筹水上、岸上污染治理，排查入河湖污染源，优化入河排污口布局；四是加强水环境治理，保障饮用水水源安全，加大黑臭水体治理力度，实现河湖环境整洁优美、水清岸绿；五是加强水生态修复，依法划定河湖管理范围，强化山水林田湖的系统治理；六是加强执法监管，严厉打击涉河湖违法行为。

1.2 河长制产生的历程

早在清朝康熙时期，朝廷为解决黑河（弱水）流域的用水问题，实行“下管一级”的政策，即流域各区的县令担任黑河的河长。2003年，浙江省首先发声要推行创新性的河长制管理体制。2007年8月，基于无锡市蓝藻水污染事件的爆发，无锡市委办公室和无锡市人民政府办公室印发了《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，明确指出将河流断面水质的检测结果纳入各市（县）、区党政主要负责人政绩考核内容，各市（县）、区不按期报告或拒报、谎报水质检测结果的，按照有关规定追究责任。这份文件的出台，被认为是无锡推行河长制的起源[2]。自此，无锡市党政主要负责人分别担任了64条河流的河长，真正把各项治污措施落实到位。2008年，江苏省政府决定在太湖流域借鉴和推广无锡实行的河长制，随后江苏全省15条主要入湖河流全面实行“双河长制”，每条河由省、市两级领导共同担任河长，一些地方还设立了市、县、镇、村的四级河长管理体系，这些自上而下、大大小小的河长实现了对区域内河流的“无缝覆盖”。2014年，国家水利部牵头开展河长制的试点工作，随后《环境保护法》的修订、《水污染防治行动计划》的印发、《城市黑臭水体整治工作指南》等的出台，推动了《关于全面推行河长制的意见》的正式发布。

1.3 河长制的推广情况

在中央出台河长制的相关意见后，各省区积极贯彻并着手开展一系列工作。截至2017年3月，所有地区均对河长制有了初步规划，一半以上的地区已经开展河长制相关工作，1/4的地区表示全面建立河长制工作可在2017年底完成，其他的在2018年底完成。各地也陆续出台相关辅助性政策和制度，如省级会议制度、信息通报制度、工作督办制度及考核制度等。从下面的几个“最”中，人们可以看出河长制在水环境整治过程中日益发挥出重大作用[3]：昆明市是最先明确河长制法律地位的城市，使得河长制的推行有法可依，形成长效机制；浙江省是河长最强阵容的省份，省、市、县、乡镇和村五级联动的“河长制”体系共有河长六万余人；江西省是河长最高规格的省份，省级领导齐上阵；开化县最先创立河长制地方标准，通过建立河长制管理体系，完善对河道的管理和治理机制。除了上述积极效果外，全国范围内也出现了部分弄虚作假的现象，如公示牌上负责人的电话有误、监测断面数据不准确等，这充分表现出河长制的推行不是一帆风顺的，从侧面也反映出监督和问责的重要性。

2 肇庆市实施“河长制”的实践与探索

肇庆市位于广东省中西部，作为两广咽喉，区位优势明显，水资源丰富，西江和北江属珠江水系，为主要干流，而西江径流量仅次于长江。随着传统工业的没落，肇庆新兴工业开始崛起，电子、石化、医药及机械制造等逐渐成为支柱产业，但大量工业废水和城市生活污水的不合理排放对肇庆市水环境造成了巨大的影响。2016年10月，肇庆市人民政府印发《肇庆市“河（涌）长制”实施方案》，全面开展水环境综合治理工作，切实改善全市河道水环境质量。

2.1 政府的举措

肇庆推行河长制分两年进行，2016年完成一部分，2017年底可全面完成。肇庆市政府在从严从实落实河长制、营造保护河湖良好氛围方面主要做出以下举措：（1）明确各级主要负责人。肇庆市实施市、县、乡、村四级河长，辖区内河（涌）长是肇庆市各级人民政府及高新区管委会的主要领导，河段长是河流流经镇的镇人民政府主要领导，管理员原则上是各村村委书记。（2）强化管理和职责分工。从河道的认领到详细调研，再到提出解决办法和联系相关部门进行处理，层层明确任务，各任务责任人除对违法排污行为进行严厉打击和教育外，还需同步开展“河长制”实施过程中的相关工作，如考核体系的建立和河长制模式的实施细节及年度计划等。（3）加强信息公开和提供保障。借助多方式、全方位的宣传教育活动，帮助人们认识水环境保护的重要性和严峻性；加强信息公开，不断丰富人们的参与渠道，尽量简化举报程序，快速回应环保诉求；保障河长制运行资金，提高监测能力和自动化水平，建立相关奖惩机制。

2.2企业的担当

企业既是水环境污染源的主体，又在水环境整治中发挥着重要作用。一方面，肇庆市积极促进工业企业强优并进。在环保压力日益增大的形势下，2015年《中共肇庆市委、肇庆市人民政府关于明确创新驱动主攻方向、加快主导产业发展的实施意见》出台，通过加快产业结构调整、促进企业转型和优化升级，进而减少对环境的污染[4]。另一方面，企业的环保意识正在不断提高。企业在实现社会价值的过程中，有的捐资治水，有的直接参与水质监测，有的选择投资包干[5]。河长制模式为企业在水环境方面所需承担的责任和义务探索提供了现实依据，其他省市的“企业家河长制”采用有规模的企业负责人对河道进行认领并担任河长的形式，这也为肇庆市的企业提供了很好的借鉴；在对自己认领河道负责的过程中，相关企业不但会尽可能减少污水排放行为，而且会对河道进行投资来恢复其生态功能，同时企业文化中也会无形中加入生态环保的理念，使企业内部员工的环保意识不断提高。

2.3 民众的参与

一方面，在民众监督政府工作的同时，各种环保组织应运而生。有的组织由政府有关部门牵头成立，有的由民间人士自发组建，有的是学校的学生环保社团，还有的是在华的国际民间组织。在进行水环境保护的过程中，这些组织可谓河长的得力助手，积极开展各类环保活动，在促进政府与市民互动以及市民与环保工作零距离接触等方面发挥了重要作用。另一方面，在河长制实施的背景下，市民对环境问题逐渐热心起来，并积极行使监督权和举报权，在环境保护方面正发挥着巨大作用。中央第四督察组在广东监察调研期间反馈的11批环境举报情况，涉及水环境污染方面的案件共有165宗，在连续的批次中，举报涉及的范围和数量均在增加，关于水污染的案件也有不断增加的趋势。

3 肇庆市实施“河长制”的成效

肇庆市建立和推行“河长制”的时间不长，但在加快推进肇庆实现“水清、流畅、岸绿、景美”这一目标中，其已取得了显著的成效，具体体现在以下几个方面。

3.1 制定了科学的规划

肇庆市纳入整治名录的河涌有独水河（高新区）、青岐涌（四会大沙镇）、西围涌（高要金利镇）、石咀涌（鼎湖区）和六水河（德庆县），其中独水河是肇庆市唯一的重污染河流。2016年，肇庆市主要对西江、北江、贺江、绥江等重点流域及其支流实施“河（涌）长制”；2017年，主要对鼎湖区、高要区、怀集县等地河流实施“河（涌）长制”，并健全完善河道水生态环境管理制度体系，基本形成与生态城市相适应的水生态环境。

3.2 形成了工作的合力

肇庆市先后实施“百日行动”“实干兴肇”“白+黑”等与环保有关的专项行动，在水质结果的绩效和政绩目标考核体系的建立、“河长制”的实施细则和年度计划、重点污染源在线监测系统的建设和实时监控、涉及环境问题的项目准入以及畜禽养殖污染、生活垃圾无害化处理与处置、重点污染行业清洁化改造等方面，形成了部门联动、严格执法的科学体系，在牵头部门的带领下，各部门精诚合作，互补互助，最大效率地完成既定目标和任务。

3.3 加大了整治的力度

笔者选取西江、星湖和鼎湖三个具有代表性的水环境区域，借其整治情况来看肇庆河长制的实施成效。西江以其丰富的水资源被誉为珠三角地区的母亲河，肇庆市大力整治畜禽养殖污染，加强生活污染源管控力度，提升污水处理厂治污净化能力，推进河涌污染整治工作，加快解决群众反映突出的各类水环境问题，确保西江保持优良水质。在2016年的“肇庆金秋”上，肇庆市联合珠江—西江经济带的15个城市发布了《肇庆宣言》，提出要加强西江的污染联合防制，合理管理和优化利用西江水资源环境，加快绿色环保产业、生态文化的建设和发展[6]。星湖位于肇庆市北郊4千米处，北靠北岭山，南近西江，是著名的4A级旅游区，可细分为仙女湖、波海湖等六个湖泊，有防洪、灌溉和景观旅游等多种功能。河长制这一模式有利于星湖水域的精细管理，在对星湖的规划整治中，主要采取污物拦截、雨污分流、清除底淤、铺设排污管道等工程技术，同时加强对星湖周边餐饮业及工业的违规排查和宣传教育。目前，星湖的整体水质得到了明显改善，水体营养化指数呈现逐年下降的趋势。鼎湖区位于西江下游，境内支流众多。鼎湖区走在全市前列，率先实施河长制，2016年以来，先后投入十多亿元进行生态环境保护和修复工作，其主要内容包括综合整治禽畜养殖污染、对生活污水的处理、对内涌的清淤及修筑补水泵等。2016年10月，鼎湖区河涌综合整治项目启动，同月鼎湖区启动第一个PPP项目，对九龙湖饮用水源地进行综合整治，全面落实水环境管理责任，加快推进河道整治工作。此外，肇庆市也不断加强其他重点河涌的综合治理工作，其中受到严重污染的独水河和青岐涌的整治工作效果显著。同时，小河涌水质整治的配套项目，如城乡污水处理设施建设等已经提上日程，污水处理厂及管网将继续不断完善，包括农村污水处理在内的环保基础设施正在全力建设。

4 结语

水污染的治理及水环境的管理、保护都需要必要的、大量的全面投入，并且要结合正确的方法。河长制不仅明确了河流对应的相关责任人，而且有助于加强城乡污水处理设施的建设，尽可能地防治水环境污染。虽然河长制在实践中取得了令人欣喜的成效，但仍还存在许多不足，如考核与问责机制不完善、可能出现内生弊端等。因此，今后河长制的推进更要着眼于树立整体性政府理念，实现各部门间的职能、结构和功能的转化、整合，进一步拓宽公众参与渠道，推动社会共治。

1 新华社.中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》[EB/OL].（2016-12-11）[2017-09-12].http://www.gov.cn/xinwen/2016-12/11/content_5146628.htm?allContent.

2 吴季松.从历史和实践看河长制[N].中国环境报，2017-03-20.

3 朱 玫.论河长制的发展实践与推进[J].环境保护，2017，（1）：58-61.

4 袁 绫.我市力促市直工业企业做强做优[N].西江日报，2016-03-16.

5 陈天力.重创新推动社会共治，抓落实释放制度红利——浙江省杭州市落实“河长制”的实践[J].中国环境监察，2017，（1）：44-47.

6 龙 巍.保卫绿色西江！粤桂十五市联合发布《肇庆宣言》[J].珠江水运，2016，（24）：35.

The Practice and Exploration of the Full Implementation of "Hezhang System"—— Taking Zhaoqing City as an Example

Xiao Junxia,Dou Pengpeng,Peng Huiling,Huang Xuejiao,Wang Shujing,Yang Zhiyan
(School of Environment and Chemistry Engineering，Zhaoqing University,Zhaoqing 526061,China)

"Hezhang system" is a water pollution control system derived from the leadership supervision system of improving river water quality and environmental protection accountability system,the purpose is to ensure the good ecological environment in a long period of time with clean river water and green shore & fish swimming.This paper explains the meaning,background,development process and promotion situation of "Hezhang system",summarizes the practice and effectiveness of Zhaoqing City in the process of implementing the "Hezhang system" and prospectes its future development.

Hezhang system; practice; exploration; Zhaoqing City

TV213；X171.4

A

1008-9500(2017)11-0106-04

2017-09-21

本文系肇庆学院大学生创新创业训练计划项目（项目编号：201610580055）的阶段性研究成果之一。

肖俊霞(1978-)，女，湖北天门人，博士研究生，副教授，研究方向：水环境与水污染控制。