废旧机械设备资源化利用行业政策梳理

王志雄，祁卓娅，马小路，侯 觉

（机械工业技术发展基金会，北京 100823）

废旧机械设备资源化利用行业政策梳理

王志雄，祁卓娅，马小路，侯 觉

（机械工业技术发展基金会，北京 100823）

废旧机械设备资源化利用对于缓解我国经济发展的资源环境约束意义重大，我国为发展废旧机械设备资源化利用行业制定了很多规划。本文分析了我国废旧机械设备资源化利用行业的现状，总结了国内外关于废旧机械设备资源化利用的相关政策，指出人们应该不断总结、充分借鉴国外的先进经验，大力发展废旧机械设备资源利用行业。

废旧机械设备；资源利用；行业政策

当前，我国经济持续稳定发展，产品更新换代频率加快，废旧机械设备的存量不断增加，这使得生态破坏、环境污染、资源浪费等问题日益严重[1]。废旧机械设备中含有丰富的可再生资源，大力推动废旧机械设备资源化，不仅能够最大限度回收利用废旧机械设备中所蕴含的财富，而且可以保护生态环境。这是一项系统性工程，大力发展循环经济，可以有效缓解我国资源短缺和资源过度使用的矛盾[2]。

废旧机械设备资源化是指通过现代工艺与技术加工，在规范的市场运作下，最大限度地开发利用废旧机械设备中蕴含的材料、能源及经济附加值等，使其成为可以使用的有较高品位的资源，以达到节能、节材、降耗、降低成本、保护环境的目的[3]。废旧机械设备资源化统筹考虑产品全寿命周期，以资源和环境为核心，综合评估产品的可回收性、可拆卸性、可再制造性和可维护性等环境属性，它是控制资源浪费和环境污染的一种有效方法，是建设资源节约型社会的重要技术支撑。

1 我国废旧机械设备资源化利用行业现状

我国政府对废旧机械设备资源化利用行业非常重视，在国民经济发展的各个时期都制订了相应的规划。20世纪80年代，我国制定了废弃物处理的“资源化、减量化、无害化”政策，90年代，又提出了可持续发展战略。“十二五”期间，我国组织实施循环经济技术示范工程，以汽车零部件、工程机械、机床、大型工业设备及其关键零部件等为重点，推进机电产品再制造，建设了一批再制造示范工程和示范基地。近年来，废旧汽车、废旧工程机械、废旧矿山机械、废旧电动机等废旧机电产品的再制造快速发展[3]，据统计，2015年全国机电产品再制造产值已达500亿元。

一些大中型企业也积极开展废旧机械设备资源化业务，并取得了一定的进展。中国重汽集团济南复强动力有限公司，是国内第一家开展汽车发动机再制造的公司，2005年即被国家发改委、科技部等确定为国家循环经济首批示范单位。同年，上海临港园区引进全球领先的再制造企业——美国Caterpillar公司，开展工程机械、柴油发动机及其关键部件再制造业务，并积极探索发展再制造产业的模式和机制。2006年，Caterpillar公司与中国政府签署协议，成为国内首家从事再制造的外国公司。2013年，长沙再制造产业示范基地获国家发改委批复，成为全国首批国家再制造产业示范基地，基地规划占地面积10.7 km2，拟准备5年内筹资64.52亿元，聚集68家再制造企业，实现再制造工业产值90亿元。

一批废旧机械设备集散中心蓬勃发展。例如，河北文安二手机床市场，总占地约1 000亩（约0.667 km2），固定摊点1 500户、流动摊点500户，从业人员共1.5万人，流通总资金约35亿元。其收集了一千多种废旧机床，存储量约7万台，以普通车、铣、刨、磨床及滚齿机为主体种类，大至百吨以上冲床、小到台钻，品种齐全。通过再制造工艺或维修保养技术，大部分机床基本可以达到与新机床相媲美的标准，吸引了大批客户，甚至有一些大的机床生产企业在市场里设立了售后维修服务点，如沈阳机床厂、大连机床厂等。

但是，废旧机械设备资源化利用行业也存在不少问题，关于废旧机械设备资源化利用的标准全部集中在再制造这一途径，废旧机械设备回收体系不完善，缺乏核心技术，标准不健全，管理不完善，急需相应的财税扶持政策等，这些问题都制约了整个行业的发展。

2 国内外废旧机械设备资源化利用行业政策综述

2.1 国际先进组织及国家出台的相关政策

发达国家在废旧机械设备资源化利用方面，走在世界的前列，特别是美国、欧盟、日本等国家，制定了许多适宜的行业政策。其通过订立各种法律、法规、条例来约束生产企业、用户、行业机构及政府，并采用奖励和惩罚的形式来引导和规范行为者的行为，以达到资源节约和综合利用的目的。

2.1.1 国际相关组织

一些国际相关组织一直致力于推动废旧机械设备资源化的发展，做了大量工作，尤其是在废旧机械设备再制造领域，制定了一系列的指导意见和标准，取得了良好的成效。联合国环境规划署（UNEP）设置了国际资源小组（IRP），探索评估量化机械设备再制造、翻新、维修和再利用所创造的价值与贡献，同时也分析了中国再制造对于中国经济以及环境保护的意义，建议中国政府创新资源政策、加大力度发展再制造产业。2015年，UNEP出台了技术指南《再制造背景下资源利用率和循环经济创新的评估》，旨在帮助相关管理部门规划地区、国家和全球的资源政策。另外，国际标准化组织ISO／TCl27“土方机械技术委员会”制定了《土方机械循环利用性术语和计算方法》（ISO16714：2008）、《土方机械可持续术语、可持续性因素及报告》（ISO10987：2012）等相关标准，规定了土方机械再制造产品的术语、身份识别、流通和标识，适用于土方机械整机和零部件再制造，规范了土方机械再制造产业的发展。

2.1.2 美国

美国在资源化利用方面的法规政策比较完善，1976年制定了《固体废物处置法》，并要求各州制定相应的法律和法规，加强对废弃物的回收利用[4]。后来，美国又制定了《综合废弃物管理法令》，要求在2000年以前，对50%的废弃物通过源削减和再循环的方式进行处理，未达到要求的城市将被处以每天1万美元的行政性罚款。对于再制造产品，各州也陆续制定了再生资源产品政府优先购买的规定，通过行政干预各级政府的购买行为，促进政府优先采购再生资源产品，同时规定审计机关有权对政府各部门购买再生产品情况进行检查，对未能按规定购买的行为处以罚金。经过几十年的发展，废旧固体物品资源化再利用涉及造纸、炼铁以及新兴的家用电器、计算机设备、办公设备等产业。

20世纪90年代，美国引入3R原则，实施消费者付费以及生产者责任延伸制度，出台了《资源保护和回收法》，有利地促进了资源回收和再利用的工作。此外，美国编制了州或地区的固体废物计划，并特别强调了商业部长在资源回收中的责任。联邦贸易委员会明确规定原制造商的产品知识产权在第一次出售时就随原产品转让给消费者，无权干涉已售产品的报废、维修及再制造，并进一步修订了《旧汽车零件指引》，规范市场、防止出现不公平或欺诈行为。

2015年，美国众议院通过了《联邦汽车维修成本节约法案》，鼓励使用符合技术标准要求的再制造汽车零部件。法案明确规定，“再制造汽车零部件”是指通过一个符合技术规范（包括工程、质量和测试标准）的标准化工业流程，将废旧汽车零部件（包括发动机、变速箱、起动机、发电机、涡轮增压器、转向器和悬架部件）恢复至与新品等同甚至更好的状态和性能，并给予充分的质量保证。此法案进一步强化了消费者对于再制造的定义和认识，对构建循环型社会起到了至关重要的作用。

2.1.3 欧盟

欧盟对废旧汽车和电子电器的资源化利用、防止废旧设备污染环境、促进对有关资源的回收利用和循环使用做出了明确规定，在全世界具有先进性和示范性。2000年9月，欧洲议会和欧盟理事会通过了《报废车辆指令》，明确规定，汽车用户如果将废旧汽车主动送往回收企业可以免征汽车报废税，着眼于加强报废汽车的管理，提升报废汽车的回收利用率，切实减少报废汽车对环境的影响，从而达到环保、经济地处理报废汽车。2002年6月，欧盟委员会通过了《报废车辆指令》附件II的修改决定，形成并完善了一套完整的报废汽车回收利用技术法规体系。2003年1月，欧洲议会和欧盟理事会通过了《报废电器电子设备指令》，提高了消费者将废旧电子电器返还给再制造企业的积极性，有力地保证了再制造产业的原材料供给。

德国有一套较为完善的循环经济法律体系，联邦和各州大约有8 000余部环境法律和法规。1996年出台的《循环经济和废弃物管理法》是德国循环经济法律体系的核心，该法将循环经济定义为物质闭环流动型经济，明确企业生产者和产品交易者担负维持循环经济发展的最主要责任[5]。

瑞典推行“生产者责任制”，规定了所有生产、进口包装和包装产品，以及销售包装盒包装产品的企业都有对包装进行回收利用的义务，进而推广到废纸、废轮胎、废汽车、废电子电器等更多领域。

2.1.4 日本

日本政府采用自上而下的立法模式，明确了中央政府、地方政府、企业、公众团体和消费者等资源相关方的责任和义务[5]。日本既出台了《循环型社会形成推进基本法》《资源有效利用促进法》等综合法，又详细制定了《报废汽车再生利用法》《汽车循环法案》《绿色采购法》等专项法。《绿色采购法》要求各级政府和公共团体在机器、汽车、工程机械等101种规定产品方面，优先采购再制造产品。日本政府认为，应当发展创新的经济运行方式，最大程度抑制废物的产生、促进废旧物资的再利用，形成废物处理与资源循环再利用一体化的物质循环链条，建设减少自然资源消费、减轻环境负荷的循环型社会。

2.2 我国制订的相关政策

2.2.1 法律法规

为贯彻落实党中央提出的实现循环经济较大规模发展的战略目标，推进我国废旧物品资源化产业发展，国家颁布了一系列法律法规，力图引导市场，规范产业发展。

2009年实施的《中华人民共和国循环经济促进法》指出，循环经济是指在生产、消费和流通等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。其中第四十条规定：国家支持开展机动车零部件、工程机械、机床等产品的制造和轮胎翻新。《循环经济促进法》明确了循环经济规划制度、抑制资源浪费和污染物排放总量调控制度、以生产者为主的责任延伸制度，明确了减量化、资源化、再利用的具体要求，为促进科学发展、保持经济平稳较快增长提供了政策引导。

2012年，为了促进清洁生产，提高资源利用效率，促进经济与社会可持续发展，全国人大修订通过了《清洁生产促进法》，其中第三十三条规定，依法利用废物和从废物中回收原料生产产品的，按照国家规定享受税收优惠。2013年全国人大修订通过《固体废物污染环境防治法》，第三十七条规定，拆解、利用、处置废弃电器产品和废弃机动车船，应当遵守有关法律、法规的规定，采取措施，防止污染环境。

地方上，2011年陕西省根据《中华人民共和国循环经济促进法》及有关法律和行政法规，结合实际，制定了《陕西省循环经济促进条例》，是全国第一部促进循环经济发展的省级地方性法规。陕西省发展循环经济起步早、推进快，早在《条例》出台之前，已经实施了《关于加快发展循环经济的指导意见》，有力地促进了循环经济在全省的开展。《条例》第四章“再利用和资源化”中规定，从事再利用产品和再制造产品的生产企业，应当取得相应的资质；从事工程机械、机床等产品的再制造，首先必须符合国家规定的质量标准，并且在出售时必须标识为再制造、再利用产品。2011年浙江省颁发了《浙江省资源综合利用促进条例》，规定机动车零部件、工程机械、机床等产品再制造时，应符合环境保护标准、技术规范和产品质量标准。2015年《江苏省循环经济条例》第四十七条规定，各级地方人民政府应当鼓励和支持再生产品和再制造产品的生产和使用。

2.2.2 标准及技术规范

GB/T 23384-2009《产品及零部件可回收利用标识》，规定了产品及零部件可回收利用标识类型、产品可回收利用标识及要求、塑料零部件成分标注及再生利用标识等的技术要求，如《汽车零部件再制造产品技术规范 起动机》、《汽车零部件再制造 拆解》《汽车零部件再制造 装配》《土方机械 可再利用性和可回收性术语和计算方法》等一系列标准[6]。GB/T28619-2012《再制造术语》是装备再制造技术国防科技重点实验室联合中国标准化研究院起草的再制造通用基础标准，规定了产品再制造的术语和定义，为生产、科研及管理等提供了参考。2013年国家发改委联合财政部、工信部等部门出台《再制造单位质量技术控制规范（试行）》，规定了企业从事再制造时所需要的基本条件及在回收、生产、销售过程中的保障和质量控制要求，为规范再制造生产、保障再制造产品质量，促进再制造产业化、规模化发展提供了指导。

2.2.3 产业政策

国务院和各部委也相继出台了推动废旧机械设备资源化利用的意见和技术政策，促进了该产业进一步规范有序发展。2005年，为了应对日趋严峻的资源和环境形势，国务院颁发了《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》，倡导大力发展循环经济，采取各种有效措施，实现经济、环境和社会效益相统一，建设资源节约型和环境友好型社会。意见指出，要大力回收和循环利用各种废旧资源，不断完善再生资源回收利用体系，并明确指出国家将大力支持废旧机电产品再制造，把“绿色再制造技术”列为国务院有关部门和地方各级人民政府重点经费支持专项。

2008年，国家发改委出台《汽车零部件再制造试点管理办法》，旨在加强管理汽车零部件再制造试点企业，规范废旧汽车零部件再制造行为和市场秩序，有效利用旧汽车零部件资源，共确定了14家企业开展汽车零部件再制造试点工作。2010年，国家发改委、工信部等十一部委出台了《关于推进再制造产业发展的意见》，推进再制造产业的重点领域发展，深化汽车零部件再制造试点，推动工程机械、机床等再制造。该意见强调，要加强再制造技术创新、加强研发能力的建设，加快再制造重点技术的研发应用，加快废旧物品再制造支撑体系建设，强化组织领导、完善政策保障措施。这为培育新的经济增长点，促进我国循环经济形成较大规模，建设资源节约型和环境友好型社会指明了方向。2011年，国家发改委又下发了《关于深化再制造试点工作的通知》，要求加快汽车零部件再制造行业项目建设任务、组织评估验收，同时加强跟踪指导；明确要继续开展发动机、变速器等产品再制造，增加传动轴、机油泵、水泵、助力泵等部件开展再制造。该通知扩大了再制造产品的种类和范围，要求继续组织开展再制造试点工作，进一步加大扶持力度。《2015年循环经济推进计划》继续强调，要积极稳妥推进再制造，研究落实保险领域支持再制造产品推广的政策机制，复制推广上海自贸区全球维修经验和方法，探索开展部分可再制造零部件的进口，满足再制造原材料的需求。

《中国制造2025》更加明确地提出，全面推行绿色制造，推进资源高效循环利用。其不仅要求推进资源再生利用产业规范化、规模化发展，提高废旧金属、废旧电子电器等综合利用水平，还要求积极推行低碳化、循环化和集约化，提高制造业资源利用效率，大力发展再制造产业，实施高端再制造、智能再制造和在役再制造。在此政策背景下，废旧机械设备再制造（资源化利用的高级形式）作为循环利用和低碳排放等绿色制造业推行的先锋，必定得到最大的释放和发展。

3 结语

废旧机械设备资源化利用是一项包括资源保护、开发、生产、流通、消费及废弃物再生利用的庞大工业系统工程，贯穿了物质资源的各个领域，涉及机械、电器、信息化、资源综合利用等专业领域，是可持续发展战略中的重要环节。但是，目前关于废旧机械设备资源化利用的标准法规单一、财税优惠政策及产业扶持政策基本没有，在市场没有充分形成的情况下，企业参与的积极性不高、技术水平良莠不齐，行业发展遇到了极大的阻碍。因此，人们应该不断总结、充分借鉴国外的先进经验，加快出台我国废旧机械设备资源化利用行业的准入和退出机制，建立明确的责任机制和付费机制，研究制定完善的扶持政策，不断发展壮大废旧机械设备资源利用化产业，促进工业经济可持续发展。

1 徐滨士，梁秀兵，张 伟，等.建设工程研究中心，提升再制造产业技术水平[J].中国表面工程，2013，26（4）：99-104.

2 徐荣乐.基于循环经济理论的废旧机电产品再循环工业园构建——以宁波再生金属资源加工园为例[D].北京：北京化工大学，2011.

3 徐滨士，董世运，朱 胜，等.再制造成形技术发展及展望[J].机械工程学报，2012，48（15）：96-104.

4 Robert T.Lund.The remanufacturing industry-hidden giant[R].Boston：Boston university，1996.

5 邓柏盛.美日德三国资源节约与综合利用政策借鉴[J].大国经济研究，2014，（6）：140-152.

6 罗慧英，胡 浩，曹 旭，等.无规矩不成方圆——探析国内外工程机械再制造政策法规及标准体系建设[J].工程机械与维修，2014，（9）：42-47.

Review on Resource Utilization Industry Policy of Waste Machincal Equipment

Wang Zhixiong,Qi Zhuoya,Ma Xiaolu,Hou Jue
(China Machinery Techincal Development Foundation,Beijing 100823,China)

Waste mechanical equipment utilization is of great significance to relieve the pressure of resources in China's economic development.China has made a lot of corresponding planning for the development of waste machincal equipment resource utilization industry.This paper analyzes the current situation of the resource utilization of waste machincal equipment in China,and summarizes the relevant industry policies in domestic and abroad,then points out that we should constantly summing up and fully learning the advanced experience of foreign,vigorously developing the waste machincal equipment resource utilization industry.

waste mechanical equipment; resource utilization; industry policies

F426.4

A

1008-9500(2017)11-0080-04

2017-10-13

本文系工信部2015年工业节能与综合利用专项课题、机械工业技术发展基金项目（项目编号：2015J22）的阶段性研究成果之一。

王志雄（1984-），男，陕西神木人，博士研究生，工程师，从事资源综合利用研究与管理工作。

祁卓娅（1981-），女，河北蠡县人，高级工程师，从事节能与科技管理工作，E-mail：18600423533.com