工业用地供给制度路径依赖与创新

邢一丹

（南京农业大学，南京 210095）

工业用地供给制度路径依赖与创新

邢一丹

（南京农业大学，南京 210095）

本文运用路径依赖理论，分析了我国工业用地供给制度的形成及演进，进而讨论其创新的新模式。结果表明，我国工业用地供给制度对建国初期的工业用地供给方式和经营性土地有偿使用制度存在强烈的“路径依赖”。工业用地供给制度的初始成本效应、学习效应、协调效应和适应性预期效应使得该制度在变迁过程中的路径依赖不断得到强化。为避免工业用地低效利用，摆脱路径依赖，需要进一步创新工业用地供给制度及相关配套制度。

工业用地供给制度；制度变迁；路径依赖；制度创新

改革开放以来，随着城镇化、工业化的快速发展，工业土地的需求急剧增加，工业用地供给的紧缺性与社会经济需求增长之间的矛盾将更加突出。与此同时，政府对已形成的工业用地进行调控的难度较大，目前工业用地出让方式沿用了商业服务业等经营性用地的出让方式，出让时一般采用国家法定最高年限，一次性出让50年土地使用权。一方面，一些传统产业占用大量土地，或低效使用或土地闲置；另一方面，目前大多数企业的生命周期达不到50年，企业停产或破产后，土地或者私自转让，或者闲置，并没有达到高效利用。

工业用地供不应求和土地闲置两种情况同时存在，这不禁让人思考：为什么我国的工业用地供给制度仍然处于低效的状态？本文试通过路径依赖理论，对我国工业用地供给制度变迁过程中的低效率的制度安排现象进行分析，探讨其“路径依赖”的原因，并提出工业用地供给制度的创新模式。

1 工业用地供给制度形成及演变

我国工业用地供给制度是伴随着城市土地使用制度改革而不断得到深化的。

1.1 行政划拨阶段（1978年以前）

我国基本完成社会主义改造后，全面取消了土地市场，实行土地无偿划拨。国家通过行政手段配置土地资源，工业用地供给施行的是“三无”的土地供给制度，土地供给是按照计划经济的规律和运行模式，实行审批制。由于在计划经济时代，产业发展尚处于初级阶段，对工业项目本身的要求不高，只要工业项目能通过项目主管部门的审批，用地一般都能得到保障，没有对用地规模、用地效益、用地类型等提出要求。

1.2 以协议为主的出让阶段（1979-2000）

20世纪70年代末，我国对城市土地使用制度进行了大胆的改革，1987年4月国务院第一次提出了“土地使用权可以转让”[1]。1988年4月，宪法修正案以及《土地管理法》都做了相应修改，尽管这一阶段已经确立了我国城市土地有偿出让制度，但是在有偿出让的地块中协议出让方式所占比重过高。对于工业用地而言，此间一直采用协议出让的方式，最高法定出让年限为50年。

1.3 招、拍、挂全面市场化阶段（2000年以后）

2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求加快工业用地进入市场化配置，工业用地供给全面市场化改革重新进入管理层视野。2006年9月5日《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》[2006]31号）规定了工业用地必须采用招拍挂方式出让，且出让价格不得低于国家公布的最低价标准。2007年3月，《中华人民共和国物权法》对土地招拍挂范围进行了明确规定，同年4月国土资源部、监察部发出《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》（国土资发[2007]78号），就落实工业用地招拍挂出让制度有关问题提出明确意见，要求工业用地所有遗留问题在2007年6月30日前继续采取协议方式出让处理，自7月1日起一律施行招拍挂出让[1]。

随着国家经济体制改革的不断深化，工业用地供给制度也经历了行政划拨、协议出让和招拍挂三个阶段。工业用地供给的市场化改革，进一步显化了工业用地价值，通过引入市场机制提高了工业用地配置效率，形成了符合地区经济发展需要的工业产业布局。

2 工业用地供给制度路径依赖的表现

制度变迁的路径依赖是指，一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响其后的制度选择，就好像进入一种特定的“路径”，制度变迁只能按照这种路径走下去，即“人们过去的选择决定了他们现在可能的选择”[2]。我国的工业用地供给制度演变存在强烈的“路径依赖”，一方面是对建国初期工业用地供给方式的依赖，另一方面则是对我国城市土地使用制度改革初期经营性用地有偿使用制度安排的依赖。

2.1 对建国初期工业用地供给方式的依赖

2007年以来，尽管国家施行了工业用地招拍挂制度，但是工业用地供给中政府行政主导配置的特征仍十分明显。例如，有些地方政府为了招商引资需要，在招商时承诺低价出让土地，在土地出让合同价格无法压低的情况下，以奖励、政府垫资等多种形式变相返还出让金，从而造成事实上的低价出让土地。

同时，资源供应很大程度上停留在简单满足需求的层面，忽略了企业作为市场经济主体的用地需求的差异性。例如，石油化工、印染等行业对土地区位有特殊要求，所以在工业用地的挂牌拍卖中没有竞争优势，导致潜在的用地需求无法及时与供应管理对接，降低了工业用地供应效率。

2.2 对经营性土地有偿使用制度的依赖

从工业用地供给制度的演变可以看出，改革开放以来，工业用地的供应沿着城市土地有偿使用初始选择的制度往下发展，经历了行政划拨、协议为主到招拍挂全面市场化三个阶段，也沿用了“一让定终生”的50年土地出让年限。

但是，实行招拍挂后，我国工业用地供给制度也出现了一些问题。招拍挂的土地供应方式改变了以往“先有项目后供地”、土地供给可以“量身定作”的做法。现在采用“先土地后项目”，企业取得的土地面积、位置等与项目用地需求不能完全匹配，不利于土地的优化配置和高效利用。招拍挂时要求用地企业一次性付清土地出让金，部分企业取得土地后，用于生产和市场开拓的资金变少，必然会影响企业的下一步生产活动。工业用地使用权出让的年限统一为50年，一则出让金要求的资金实力过高、用地成本过重，不利于企业的长远发展，二则容易导致工业用地低效利用、闲置不用或自行转让，不但易滋生工业用地的“隐性市场”，而且企业极有可能无序流转工业用地，三则在尚未形成较为健全的工业用地退出机制的情况下，政府在干预土地利用、提高工业用地利用效率方面无法掌握主动权。

2.3 对现实制度环境的依赖

我国现行的行政区经济发展模式和中央—地方财政分权制本身也有很强的“路径依赖”，它们对工业用地供给制度也起到了“路径强化”的作用[3]。出于现行行政区经济发展模式下地方政府政绩考核和中央—地方财政分权制下地方财政的压力，地方政府通常会低价出让工业用地招商引资，在安排财政支出结构和工业用地供应结构上存在明显的偏向性。凡此种种，就管理层面而言，各级地方政府对工业用地供给的制度创新动力不足。

3 工业用地供给制度变迁的路径依赖原因

3.1 工业用地供给制度建立的初始成本效应

对建国初期工业用地供给方式依赖的很大一部分原因是工业用地供给制度建立的初始成本效应。1953年，国家“一五计划”决定大力发展重工业，国家同意各建设单位可以无偿使用所占用的土地，我国的工业用地供给制度在设立之初付出了巨大的初始建设成本。按照计划经济的规律和运行模式，此时的工业用地供应实行审批制，其对建立国家工业化的初步基础、三大改造的顺利完成做出了巨大贡献。但是，工业用地供给制度是存在报酬递增的，导致我国工业用地供给一旦建立，即使明知这种制度安排本身是无效率或者低效率的，但因为建立时所耗费的成本巨大，远大于维护现存制度所需要耗费的成本[4]。所以，这就是工业用地供给制度的初始成本效应。

3.2 工业用地供给制度的学习效应

工业用地供给制度改革跟随经营性土地有偿使用制度进行，一方面是因为受到改革开放以后的经济环境影响，让土地与其他生产要素一样进入市场；另一方面也与经营性土地有偿使用制度改革为其奠定基础，节约改革成本有关[5]。政府作为工业用地的供给方，在政府的宣传下，工业用地供给制度的预期收益远远大于预期成本，增强了整个社会对于未来的期待与向往，也使政府在这种供给制度下获益[6]。于是，地方政府之间开始相互效仿，积极推广这种工业用地供给制度，由此形成学习效应。地方行政官员作为同样追求自身利益最大化的理性经济人，低地价甚至零地价招商引资可以使在其任期内的经济获得更快更好发展，从而提升政绩、获得升迁机会。这又进一步刺激了工业用地供给学习效应的发生，使得该制度依赖得以进一步强化。

3.3 工业用地供给制度的协调效应

我国现行的行政区经济发展模式和中央—地方财政分权制对工业用地供给制度也起到了“路径强化”的作用。出于对现行行政区经济发展模式下地方政府政绩考核和中央—地方财政分权制下地方财政运行压力的考虑，地方政府会倾向于通过低价出让工业用地来招商引资，在安排财政支出结构和工业用地供应结构上存在明显的偏向性。工业用地供给制度在发展过程中也会衍生出更多其他非正式的制度因素，对现有的工业用地供给制度加以维护，从而维护既得利益者的利益[7]。由此可见，由于协调效应的作用，我国的工业用地供给制度路径依赖得到维护和发展。

3.4 工业用地供给制度的适应性预期效应

当建立在一种特定制度上的契约受欢迎程度增加时，就会降低规则持久性方面的不确定性。在报酬递增的情况下，制度是至关重要的，它形塑了经济的长期路径。[1]随着时间的推移，制度会慢慢增加人们对其适应性预期和一定时间内的信任感，并在政府的大力宣传下受到更多人的支持，那么更多人就会产生预期，最终接受这种制度。该制度的稳定性和持久性就会增强，从而产生适应性预期效应，形成制度报酬递增的路径依赖，并在发展中得到强化[6]。

4 退出路径依赖，工业用地供给制度的创新尝试

如果说现阶段的工业用地供给制度对初始制度有着强烈的“路径依赖”，从而导致制度失范，造成工业用地低效利用的结果，那么退出路径依赖，实现工业用地供给制度的创新，就必须针对当前制度存在的缺陷进行改革，摆脱工业用地供应与利用的低效。笔者认为应从以下几个方面进行重点的制度创新：

4.1 控制工业用地供应时序

考虑政府经济效率、社会稳定、环境保护等多方面的目标，结合国民经济发展纲要和产业结构升级，确定工业产业不同行业的供地优先顺序，保证在有限土地供应中新兴产业或主导产业用地的优先供应，通过明确工业用地的单位土地投入、产出、节能、环保、本地就业等经济、社会、环境约束性指标，优选新增工业用地项目，从而促进经济发展和产业升级。

4.2 实行“差别化供应”制度

充分发挥市场在工业用地配置中的基础性作用，同时，工业用地供应服务于产业结构升级，服务于企业发展，根据工业项目行业特点，创新工业用地供应方式。

4.2.1 设定弹性出让年限

按照周期企业的产业类型、规模、生命周期，设定差异化供给年限；同时考虑到工业用地与产业结构调整、产业升级等产业政策密切相关，建议工业用地出让年限保持在20～30年，优质项目获得的土地出让期限可以适当延长。营利性的公用基础设施用地的出让年限则可以保持50年。

4.2.2 差别化的出让方式

对部分新兴产业或先导产业项目用地，考虑到产业和企业的成长性，可实行“先租后让”“租让结合”等方式，降低企业初期的土地投入，待企业达到一定条件后再将企业用地转为出让土地；对于列入国家和省《限制用地项目目录》、产业政策控制投资及符合土地使用标准但用地规模较小的工业项目，应当采用短期租赁方式供应土地，防止产业升级后企业效益不好造成的土地闲置；对于一些规模较大，处于产业和企业成长期的企业，基于企业长远发展规划的考虑，可以实行长期租赁；对影响经济社会发展特别需要的重大产业项目，可实行竞争性协议价格。

4.2.3 多种供地形态满足用地需要

对于建设非标准厂房需要的企业，可以直接供应土地；鼓励以标准厂房租赁的形式满足其他用地需要。可以引入多元投资主体，通过出让或直接租赁方式取得工业用地使用权，建设标准厂房或按照产业要求定制厂房，将厂房出租给入区企业。

1 道格拉斯·诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：三联出版社，2008.

2 董黎明.中国城市土地有偿使用的回顾与展望[J].云南地理环境研究，1992，2（4）：16-29.

3 张元庆，张 嘉.我国征地补偿制度变迁的路径依赖与退出分析[J].农业经济，2013，（3）：10-12.

4 张元庆.我国征地补偿制度变迁的路径依赖与路径创新研究（1949—2013）[D].沈阳：辽宁大学，2014.

5 安雅娜.我国农村土地制度变迁的路径依赖及其创新[D].成都：四川大学，2004.

6 蒋永穆，安雅娜.我国农村土地制度变迁的路径依赖及其创新[J].经济学家，2003，（3）：54-59.

7 张海丰.新中国农地制度变迁：一个路径依赖范式[J].农村经济，2008，（1）：95-98．

8 王先进，王光希.中国地价[M].北京：中国物价出版社，1995．

The Path Dependence and Innovation of Industrial Land Supply System

Xing Yidan
(Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China)

This paper analyzes the formation and evolution of China's industrial land supply system by using the path dependence theory, and then discusses its new model of innovation. The results show that the supply system of industrial land in China has a strong "path dependence" on the mode of industrial land supply and the system of paid land use in the early days of the founding of new china". The initial cost effect, learning effect, coordination effect and adaptive expectation effect of industrial land supply system make the path dependence of the system continuously strengthened in the process of development. In order to avoid inefficient use of industrial land and get rid of the path dependence, we need to further innovate the industrial land supply system and related supporting systems.

industrial land supply system; institutional change; path dependence; institutional innovation

F301.2

A

1008-9500(2017)07-0135-04

2017-05-20

邢一丹（1991-），女，山西晋城人，硕士研究生，研究方向：不动产评估与管理。