近年来国外创新治理实践及启示

郭铁成

(中国科学技术信息研究所，北京 100038)

近年来国外创新治理实践及启示

郭铁成

(中国科学技术信息研究所，北京 100038)

随着创新范式从三螺旋向四螺旋的转变，传统的纵向管理模式已经不能适应社会发展需要，以横向运作为核心的创新治理应运而生。创新治理与创新管理不同，其三个特征是公共目标、多元主体和契约关系，其思想区别于西方传统的自由主义思想，其政策任务是寻找公共目标与私人目标的结合点。从近年的国际实践看，创新治理主要包括五种模式：战略协商、综合创新、公私合作、政策组合、社会评估。这些创新治理模式对中国的科技体制改革具有借鉴意义。

创新治理；创新范式；科技体制改革

自2008年国际金融危机以来，国际上出现了创新治理的潮流。什么是创新治理，创新治理兴起的现实基础是什么，创新治理的基本模式是什么等问题，都是政策界和学术界非常关心的，需要认真研究，以便对我国实施创新驱动发展战略提供一些借鉴。

1 创新治理的本质和特征

治理一词原指统治、管理，但自19世纪80年代以后，治理一词逐渐有了新的时代内容。国际组织和学术界对治理一词下过很多定义，各有不同；但绝大多数的定义有一点是相同的，就是治理专指不同组织之间的协调机制或体制，而不包括组织内部的管理。

1.1 创新治理与创新管理

国家创新治理，简称创新治理，就是政府为了实现公共目标，与学术界、企业界、民间社会等多元利益主体，平等参与、交互作用、共同创新的契约管理过程。创新治理的实质，是公私合作或政府与社会合作，以最大限度实现公共创新目标。

创新治理有三个基本特征。一是公共目标。创新治理必须具有公共目标，没有公共目标的治理可以称为公司或企业治理，不能称为国家创新治理。二是多元主体。创新治理的主体是多元的，既包括中央、地方、部门等政府主体，也包括企业、大学和科研单位，还包括社会组织等众多非政府组织，甚至包括自然人。三是契约关系。主体之间在法律上是平等的契约关系，不是上下级隶属关系。作为平等主体的自然人、法人和其他组织、机构之间，以横向的民事协议为基础，履行协议的权利和义务，相互制约，相互配合。

明确了创新治理的本质和特征，就可以把创新治理与创新管理区分开来。创新管理是科层结构，以职能分工和工作层级为基础，其特点是垂直、单向运作，一般适用于主体内部的规制和协调；而创新治理是交互结构，以当事人之间民事协议为基础，其特点是水平、交互运作，主要适用于不同主体之间的规制和协调。简单地说，创新管理是纵向行政结构，创新治理是横向契约结构。

1.2 创新治理与自由主义

创新治理的思想与西方传统的自由主义思想有很大的不同。创新治理强调的是公共部门与私人部门的合作，而传统自由主义则始终把公共部门与私人部门分开，主张二者各司其职，互不干涉。

自由主义是西方思想的支柱之一。自由主义经济学发展的第一个阶段是古典自由主义，或放任的自由主义。代表人物为亚当·斯密、约翰·穆勒等。古典自由主义认为，在私人目标实现的过程中，就能自动实现最佳社会目标；因此政府除了维护秩序和安全，不要干涉个人和经济社会事务。

自主由主义发展的第二阶段，是国家干预的自由主义，或新政自由主义。在20世纪30年代的经济大危机中，企业投资和私人消费全面萎缩，通货膨胀加剧，有效需求不足，自由放任的市场无力回天。如果要保持经济的正常运行，国家必须干预经济生活。凯恩斯主义由此应运而生，以凯恩斯主义为核心的“罗斯福新政”，把政策的重点放在扩大政府支出等干预手段上。

自由主义发展的第三个阶段，是新古典自由主义，或新自由主义。在凯恩斯主义实行了40年以后，从20世纪70年代开始，资本主义世界进入了高通胀、高失业、低增长的“滞胀”时代。经济停滞与政府机构扩张、公共开支增加、企业税赋加重同时出现，因此反对国家干预成为主流意见，而且在理论上更加系统化、彻底化，这就是新自由主义。其学术代表是哈耶克、弗里德曼等，其政策代表是里根政府和撒切尔政府。

近年来兴起的国家治理以及创新治理思潮，不再把公共部门与私人部门对立起来，用市场来否定政府，或用政府来代替市场，而是将二者统一起来，主张发挥市场的基础作用，同时发挥政府的引导作用。因此，创新治理的政策任务是寻找公共目标与私人目标的结合点，是两个以上的意思重合；公共目标依托企业等私人目标实现，企业等私人目标的实现要体现公共目标。

2 创新治理与四螺旋创新范式

创新治理的兴起与国际经济危机有关，也与19世纪西方政府的“有效改革”有关，但根本原因是创新范式的革命性转变。以数字化为核心的新一轮科技革命和产业革命，正在提供万物互联的技术，从而把包括政府在内的各利益主体联在一起，创新范式也从三螺旋转变为四螺旋。

所谓创新三螺旋范式，是指大学、企业、政府三方在创新中分工合作、相互作用的关系模式。这是工业时代典型的创新范式。创新的四螺旋范式则是在三螺旋之外，引入第四螺旋——民间社会。阿恩基尔(Arnkil)等欧洲学者在2010年曾对四螺旋概念加以分析。

民间社会包括非常多的主体，既有公民个人，也有多种类型的经济机构和社会组织。公民个人包括社会的全体成员，可能是消费者、企业家，也可能是学者、公务员，或其他人员。因此，第四螺旋同其他三个螺旋不同，它不是引入少数主体，而是引入一种社会全员参与的机制，使创新变成了无边界的活动。因此，四螺旋创新在欧美也被称为开式创新(我国一般翻译为“开放创新”)。

欧盟《开放创新2.0年鉴2014》，把四螺旋创新范式的特点概括为“一体化合作、共同创造价值、建设创新生态系统、推出指数级增长技术及极速采纳[1]”。这四个特点可以简单表述为：一体化合作、共同创造价值、快速采纳产品、创新生态系统。

2.1 一体化合作

一体化合作包括两个方面，即研发一体化合作和要素一体化合作。研发一体化合作是指基础研究、应用研究、开发研究既相对独立，又融为一体，平行与市场联接。在三螺旋范式下，它们是分离的，创新从基础研究开始，经过应用研究，最后再进行开发研究、进入市场；或者根据市场需要首先进行开发研究，然后上溯到应用研究，再上溯到基础研究。而在四螺旋的范式下，基础研究、应用研究、开发研究融为一体，虽然其上下游的关系依然存在，但同时也平行直接面向市场。例如，英国布莱克福德分析公司的阿兰·黑文斯教授，在计算银河系星球的年龄时，破解了巨大数据集压缩的难题。这项基础研究成果没有经过应用研究、开发研究的线性转移模式，而是直接实现商业化，用于提高核磁共振数据运算的速度[2]。

要素一体化合作是指研发要素与非研发要素功能独立，但却在时间与空间上联为一体，交互作用，甚至在功能上是同一个主体。在三螺旋范式下，研发要素与生产、应用等非研发要素是分离的，研发完成以后，再产业化、市场化，广大生产者、使用者位于创新之外。而在四螺旋范式下，信息通信技术和网络技术使人们能够在全球范围内零距离聚合创意，同址设计、研发、投入，直至虚拟成型和3D打印定型，分布式生产，甚至消费者自行下载文件、自行3D打印产品。这就使得工业时代位于创新之外的非研发要素与研发要素相互融合，共同构成创新共同体。例如，创新众筹网站为创意、设计、研发和创业筹集资金，创新众包网站分布式完成应用程序开发，就是研发、投资、制造、使用等创新要素一体化的例证。

2.2 共同创造价值

共同创造价值是指创新价值的形成是增赢过程，无论是研究者还是生产者、投资者、消费者，每增加一个创新者，都会使所有创新主体边际收益增加，总价值也增加。

在三螺旋范式下，创新活动中物质性投入相对较多，而物质性投入是不变资本，因而创新的价值比较固定。在这种情况下，如果更多的人进入创新过程，不变资本被稀释，每个主体的边际收益递减。而在四螺旋范式下，创新活动中人才、知识、技术等无形投入较多，物质性投入相对较少；而人才、知识、技术等要素是可变资本，具有生长性，因而创新的价值是动态的。在这种情况下，如果更多的创新者进入，意味着可变资本的增加，对物质性投入产生放大效应，创新总价值会出现乘数化增加，每个创新主体的边际收益递增。价值增赢还来自“美第奇效应”，即交互带来的创新指数化增长。随着通信节点数量的增加，不同产业、不同领域的理念和创意相遇，能够激活大量创新痛点，创新速度和成功率大幅度提高，远远超出任何单一主体。

在共创价值方面，宝洁公司是个成功案例。宝洁公司面向全球的创新者，实施了开放型的“联络加开发”计划。公司发布自己的创新需求，吸收创新者参加开发，包括提出新的概念和创意。十多年来，宝洁公司建立了2000多种共创合作关系，开发了系列产品“赛局改变者”。陕西汽车控股集团有限公司通过智能手机终端、车载终端和桌面电脑三屏合一技术，建立人、车、货多方交互的车联网系统，从产品研发设计直至回收的全过程吸纳创新者，共同创造价值。过去厂家和经销商、零部件供应商抢着分存量这块小蛋糕，现在则一起来做大增量蛋糕，共同创造价值、分享利润。2014年在全球卡车行业低迷的情况下，陕汽利润实现了40%以上的增长。

2.3 快速采纳产品

快速采纳产品是指由于研发、生产、应用一体化，用户已经从创新的局外人变成内部人，创新由以产品为中心转变为以用户为中心，在生产、应用中研发，在研发中生产、应用，产品和服务推出之日就是用户使用之时。

在三螺旋范式下，由于创新与用户分离，研发人员和开发商往往并不了解用户的具体需求，特别是用户的偏好和体验；即使研发成功了，用户采纳的速度也比较缓慢。更严重的是，由于无法得到用户的采纳，导致了大部分创新的失败。据诺基亚创新众包负责人皮亚·欧金海默-梅南德的数据，创新的失败率高达86%，主要原因就是得不到用户采纳。而在四螺旋范式下，用户群体从一开始就在场，创新既是发明者搞研发，也是用户在使用研发的成果，研发与使用无缝对接，创新的成功率大大提高。

例如，乐高公司推出了乐高Cuuso平台，向全社会包括儿童在内，在线征集产品创意和设计方案，同时征集用户，用户也参加方案的讨论。当用户达到一定数量时，就会立项开发。还有政府搭建的平台，如欧盟依托项目建立了六个应用创新实验室，在创新的起点就把用户纳入创新过程，而不是到验证和试生产阶段才考虑推广应用。通过用户体验迭代创新，直至达到目标值，实现用户最大满意度。起初应用创新实验室只是单体企业，现在发展到300多座站点，成为遍布五大洲的网络体系。

2.4 创新生态系统

创新生态系统是指社会创新体系不仅限于个别人、个别企业或大学，而是跨越政治、经济、文化、社会和环境各领域，连接发明者、投资者、生产者和消费者的自组织系统，就像自然生态系统一样，具有自我维护、自我增长的机制。

在三螺旋范式下，创新体系主要由企业、大学和政府机构组成，是有限主体，创新是小范围内的事情，难以形成普遍的生态联系；创新链与产业链一样，都是线性联接的。而在四螺旋范式下，创新扩大到所有利益主体，所有利益主体都可以依托交互平台形成生态群落，因利益而自动聚散。所谓交互平台，既可以是以互联网为工具的实体平台，也可以是互联网社区。创新链不再是线性的，而是交互的、群落的，或者说，创新链已经进化为创新圈。

海尔公司就已经转型为这样的创新生态系统，海尔打破原来的科层管理结构，使企业变为一个大平台，由研发、供应、制造、营销四个专业平台组成，接入大量创新、创业团队，还接入全球5万多名研发人员。在平台上形成创意，内外创新团队和创新者通过平台建立联系，找出用户需求，确定产量，同时就产品的研发、设计、制造、资金进行互动、分包、定制，开发了一系列创新产品。欧洲创新与技术研究院建立的“知识创新社群”，也是一种生态系统。不同国度、不同文化、不同行业的机构和人才，在社群内动态交互，整合资源，构成相互依存的创新生态网络。

3 创新治理的基本模式

随着创新范式从三螺旋向四螺旋的转变，传统的纵向管理模式已经不能适应，以横向运作为核心的创新治理应运而生。从近年的国际实践看，创新治理主要包括五种模式，即战略协商、综合创新、公私合作、政策组合、社会评估。

3.1 战略协商

国家在制定科技创新战略过程中，促使利益相关各方，包括研究机构、出资机构、企业、公众以及地方政府等广泛沟通，聚合意见，形成共识。

战略协商不同于工作会商，其发生于战略决策之前，主要内容是战略方向、优先事项和预算结构。而工作会商则发生于战略实施阶段，属于战术层面，内容主要是项目衔接、行动协调和工作配合。后者不涉及战略方向、优先事项和预算结构，只是按照既定工作节点有效推进。

战略协商有两种类型。一种是国家与民间协商，简称国民协商。一种是联邦与地方协商，简称邦地协商。战略协商的代表是美国、英国、加拿大等。

(1)国民协商。这种协商一般采取圆桌会议或政策委员会形式，通过平等对话进行交流、协商。智库在国民协商的过程中发挥至关重要的作用，也可以说国民协商的基本结构是圆桌会议加智库。美国制度的基本格局是分权加制衡，而分权和制衡是复杂的交互过程，在这个过程中各利益相关方为了有效博弈，必须明确诉求、迭代妥协、利益聚集，最大限度地实现利益公约。这只有通过智库或利用智库方法才能达到。特别是民间社会的利益诉求，往往模糊、凌乱、矛盾，要做到有效协商，更加需要借助智库或智库方法加以完整、准确、充分表达。为了提高协商的质量，英国政府专门建立了国家公共对话中心，资助公共对话的项目，提出优质的公众对话方法，包括“公民陪审团”“公民峰会”和“公民协商小组”。所开展的对话有一半影响了战略决策，其中35%的对话直接为战略决策提供了重要信息。

(2)邦地协商。这种协商主要流行于联邦制国家或准联邦制国家，一般采取联邦与地方政府之间科技创新合作协议形式。比如，加拿大联邦在制定科技创新和经济发展方面的重要战略时，同各省和领地政府协商，合作确定优先行动事项，加强邦地在技术、经济与就业等方面的合作；各级政府支持创新和经济发展的联邦目标，同时满足自身的不同需求和优先任务，确定各地的创新潜力和创新重点。

3.2 综合创新

综合创新是指国家创新计划项目不是以解决技术问题为导向，而是以解决经济、社会问题为导向，其任务是提交综合解决方案，因此项目的规划和实施包括技术、经济、社会、文化、环境等利益相关方，具有技术、生产、市场等多维目标，能够集中配置科技、经济、社会等各种创新资源，配套采取预算、财税、金融、法规等方面的政策，以及按时间节点协同推进。

综合创新解决的是系统失灵问题。创新是一个经济社会系统，不仅包括技术研发要素，还包括经济、社会等各方面要素。只进行单纯的技术研发而不同时开展经济、社会、文化、环境建设等方面的创新，则技术无法转化为经济社会力量，这就是系统失灵。例如，虽然许多相关技术可用于绿色建筑和智慧城市，但是经济成本、居民偏好、制度规则、政策选择和社会文化等因素，可能使技术束之高阁。系统失灵不同于市场失灵，也不同于政府失灵，而是由于治理不善导致的。解决系统失灵活需要完善创新治理，进行综合创新或系统创新。

例如，日本制定了综合创新战略(规划)。日本社会当前面临的经济社会问题是：实现清洁、经济的能源系统，构建引领国际的健康长寿社会，建设世界领先的下一代基础设施，利用当地资源复苏区域经济，加快灾区重建复兴。为解决这些问题，综合创新战略规划确定包括研发内容在内的工作任务，统筹集聚内阁官房、总务省、文部科学省、经济产业省、国土交通省的资源。韩国《未来增长动力落实计划》(2014年)设定的目标是，在三年内实现人均国民收入4万美元，创造新的产业和新的就业。其中5G移动通信项目的目标包括标准、专利竞争力和市场占有率；智能物联网项目的目标包括超链接数字技术突破，以及国内市场规模；智能机器人项目的目标包括产品技术和性能标准；智能汽车项的目标包括成为全球智能汽车产业第三大强国等内容。

3.3 公私合作

科技创新领域的公私合作或公私合作创新，就是“公共参与方和私营参与方以协议的形式建立法律上的合作关系，双方在创新决策过程中互动，共同投入稀有资源，包括资金、人员、设备和信息等，从而实现科学、技术、创新领域的特定目标[3]。”这里的公私不是指生产资料所有制，而是指公共产品和私人产品，因此公方是指提供公共产品的政府及其附属机构；私方是指提供私人产品的企业和其他社会资本等，既包括私有企业也包括国有企业。公私合作研发项目的形成和实施，一般包括项目征集、公开招标、多元投入、共担损益等环节。

美国一直具有公私合作创新的传统，目前绝大多数欧洲国家以及新兴市场经济国家，都普遍采用公私合作创新模式。应用领域广泛，涵盖重大创新专项、战略研发项目、技术转移项目、创新投资基金项目、科研基础设施项目、科技创新机构建设项目、创新人才项目等。

欧盟地平线2020计划，在未来工厂、大数据、机器人等领域就采取公私合作模式。公方是欧盟委员会，私方为企业、大学、科研机构等，包括一千多个单位，由欧洲光子学协会进行组织。公私双方共同制定创新目标和战略规划，欧委会负责项目征集、监督，提供7亿欧元的公共投入；私方提供28亿欧元以上的投资。韩国称公私合作为“官民合作”，专门设立官民合作旗舰计划，成立官民合作创新推进机构，在未来增长动力与民间关注领域的结合点上，确定科技创新项目。

3.4 政策组合

所谓创新政策组合，就是配套制定或修订相关政策，形成目标、对象、基础和工具一致的政策集群，调动相关资源协同创新。

2002年，欧盟委员会“对国家研究和技术开发政策进行评估”的文件，提出了创新政策组合概念。创新政策组合的兴起，与创新相关者的多元化有关。四螺旋创新包括广泛的创新相关者，需要相关政策加以协调；但是新政策与旧政策之间，不同新政策之间，由于出台的背景和任务不同，制定政策的部门也不同，政策目标、政策对象、政策基础、政策工具等方面不可避免会出现不连续、不平衡的情况，甚至直接矛盾和冲突，导致政策之间彼此消减。这就需要对政策进行一致性组合，使不同政策之间能够产生彼此增强的效果。

政策组合包括横向和纵向两种模式。

(1)横向政策组合。就是把处于并列关系的不同政策平行组合起来，配套实施，包括研发政策、创业政策、中小企业政策、教育政策、人才政策、区域政策等科技政策；还包括能源、资源、环境、信息和通信等产业或行业政策；以及市场政策、金融政策、知识产权政策、社会保障政策等框架政策。经合组织在2012年曾做过一项调查，列举了四种横向政策组合：人力导向政策与非人力导向政策的组合；技术导向政策与非技术导向政策的组合；财务政策与非财务政策的组合；竞争性政策与非竞争性政策的组合。

(2)纵向政策组合。就是根据产业链、创新链的上下游关系，设立优先序和衔接点，把供给侧政策与需求侧政策组合起来，形成政策合力。供给侧创新政策包括向公共研发或企业研发提供直接和间接资助、对风险投资提供财政支持、创建研究机构或基础设施、投资高等教育和人力资源等；需求侧创新政策主要包括公共采购政策、企业采购政策、居民消费政策、标准和法规等。其中公共采购政策是核心，主要包括创新订制采购、创新期货采购、创新标签采购、创新合作采购、创新服务采购等形式。

传统创新政策大多着眼于研发供给，忽略需求拉动；即使是需求侧政策，大多也局限于单纯的商品交易，与研发不挂钩。因此当研发成果向生产力转化时，缺乏市场的助力；而消费市场扩张时，往往与创新脱节。但是在四螺旋创新范式下，研发者与使用者位于一个平台，甚至是重合的，这就要求把供给侧与需求侧结合起来，采取纵向政策组合。

3.5 社会评估

政府支持社会即第三方对创新活动和创新政策开展评估，评估结果既供政府管理者使用，也向社会公开，间接调控创新活动。被评估对象为第一方，需要评估服务的对象为第二方，与第一方、第二方没有隶属和利益关系的评估机构为第三方。第三方具有独立性、专业性和权威性。

传统的创新政策大多采取直接政策，即政策工具直接作用于政策对象。但在四螺旋模式下，由于创新参与的广泛性和创新形式的多样性，直接政策无法作用于每一个创新主体。要引导全社会的创新就需要引入间接政策，即政府通过第三方评估间接地影响广大受众，持续对利益相关者产生政策的“涓滴效应”，潜移默化影响全社会创新活动的理念和方向，改变全社会创新重点、结构和规模。同时，公众与政府也可以通过评估产生政策互动，即公众根据评估判断公共经费使用的是否合理、合法、有效，督促政府调整政策设计和计划安排。政府也根据评估结果改进创新治理，调整战略和政策导向，完善资金结构，提高资金使用效率。

在社会评估治理方面，政府发挥作用的方式主要有以下三种。

(1)支持评估方法研究。评估的有效性首先取决于评估方法的科学性。政府提倡和鼓励评估学科发展，研究科技评估的理论和方法，开发评估指标和标准。比如，美国开发了一种快速评估方法，广泛用于公共政策和经济、社会领域。英国政府支持开发了20多种“地平线扫描”评估工具，用于政府决策的评估。法国出台了《国家鉴定基本法》，作为国家评估的根本准则。

(2)建设基础数据平台。实施评估最基础的条件就是数据。政府积极建设基础数据共享平台，保障第三方评估数据的有效供给。美国2011年启动 “星计量”项目，建立科学管理数据平台和政策研究数据共享平台，平台数据涵盖政府资助的主要科研机构和大学，包括科研管理数据和人力资源数据，还包社会效益、经济效益等多方面的非科技数据。2012年奥巴马政府又发起“大数据计划”，推动科研信息和数据的公开获取。加拿大制定专门计划，建立科研成果在线综合目录，要求联邦资助取得的数据和成果供公众开放获取；还成立数据研究所，专门整合数据，制定标准，促进数据驱动型程序的商业化。

(3)使用社会评估结果。对第三方独立评估结果，以及政府委托的第三方评估结果，公开发布，及时使用。日本要求评估政府资助的研发，并向社会公开评估结果的使用情况；英国、新西兰、韩国等许多国家，评估结果与经费预算、收入分配挂钩。欧盟要求对欧洲创新与技术研究院(EIT)的评估，要定期、连续、独立进行，评估结果向全社会公开。EIT管委会参考评估结果改善工作，欧委会根据评估结果提出相应调整意见，或提出修改相关法令的建议。

4 创新治理对科技体制改革的启示

党的十八届三中全会“把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，“作为全面深化改革的总目标[4]。”国家治理包括经济、政治、文化、社会、生态等各领域，当然也包括创新领域。目前，我国创新治理尚属起步阶段，深入研究国际创新治理实践，总结国际创新治理经验，对提高我国的创新治理能力具有重要启示。

4.1 创新治理是科技体制改革的重要方向

多元化社会要求创新治理，数字化革命要求创新治理，优化资源配置要求创新治理，这就决定了创新治理是科技体制改革的重要方向。

(1)多元化社会要求创新治理。经过改革开放三十多年的发展，我国已经建立了社会主义市场经济体制，从被封锁的一元化社会转变为多元化社会。其标志是利益主体多元化，以及由此带来的社会组织多样化、社会阶层多样化、地方利益多样化。多元化社会要求最大限度调动各利益主体的积极性，实行创新治理。

经济结构发生了新变化，由单一公有制经济变为多种所有制的混合经济，既有国有经济、集体经济，也有个体经济、私有经济，还有相当数量的外资经济。社会结构发生了新的变化，除了工人、农民、知识分子、干部和解放军指战员，还“出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层[5]。”中国社会科学院学术委员陆学艺的课题组做过一个研究，把中国社会分为十大阶层，即：国家与社会管理阶层、经理阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务人员阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层以及城市无业、失业和半失业阶层。实施创新驱动战略，建设科技强国，必须通过创新治理，发挥各阶层、各主体的作用，调动一切可以调动的力量。

(2)数字化革命要求创新治理。我国目前处于工业化的中后期，正在全面建设小康社会，工业时代的创新模式依然有效。但与此同时，一场以数字化为特征的新科技革命和产业变革，正在全世界的范围内发生。因此，我国正处于工业化、城市化和数字化的新三期叠加。而数字化革命把多种创新主体联为一体，要求综合发挥各创新主体的效能，实行创新治理。

在新三期叠加中，数字化代表新科技革命和产业变革的方向。数字技术是基础性因素，包括工业在内的三次产业都必须在数字技术基础上建立新的结构和功能；数字技术又是引领性因素，云计算、大数据、互联网、人工智能等一系列新兴技术的突破，都因数字技术得以实现。数字技术改变了生产和生活形态，把原子世界与比特世界全面融合起来，为创新治理提供了技术手段。

(3)优化资源配置要求创新治理。我国虽然还不是科技强国，但已经是具有国际影响力的科技大国，科技资源总量居世界首位。2016年，科技人力资源8100多万人，研发人员540多万人，均居世界第一；研发投入15440亿元，居世界第二；大学2500多所，科研院所3600多家，国家高新区146家，有效期内高新技术企业累计10.4万家；发明专利申请量世界第一，有效发明专利保有量世界第三；SCI论文数量世界第二，被引次数世界第四；众创空间数量超过4200家，科技企业孵化器3000家、加速器400多家。如此富集的科技资源只有通过创新治理，才能优化配置，释放巨大的创新能量。

4.2 建设创新型政府是创新治理的关键环节

创新治理本质上是政府与各方利益主体之间的契约关系，政府在其中起决定性作用。要建立运转有效的治理机制，首先要转变政府职能经，建设创新型政府。

(1)宏观调控。实行创新治理，政府就要把大量直接从事的创新活动交给企业和民间社会，转而把宏观调控作为主要工作内容。所谓宏观调控，就是间接管理。包括制定战略、政策、预算，提供公共服务，确定重大项目五个方面。通过战略规划、创新政策等手段，确定战略目标、方向、重点，以及相关标准和程序、方法，培育公平竞争环境，从而影响科技创新活动的微观取向，鼓励创新主体提高创新能力；通过制定预算改善创新结构，优化创新要素配置，引导创新取向；通过提供公共服务，保障有效科技供给，满足国民经济和社会发展需要；通过确定重大项目，形成重大科技创新，引领未来发展。

(2)智能行政。实行创新治理，政府就必须与企业主体和民间社会广泛互动，这就要求政府采用数字化技术和新兴政策工具，建立有别于科层制的柔性工作机制。一是建设“数据政府”，把数据作为重要资产，以大数据资源为基础建立创新监测和创新预见系统，并根据监测和预见结果调整相关政策。二是建设“交互政府”，在创新全过程与民间伙伴保持互动，及时响应和积极反馈。三是建设“服务政府”，以用户为中心开展工作，既为社会提供普惠性服务，又为重大创新提供个性化服务。

(3)信用行政。实行创新治理，必须在政府与民间创新主体之间建立广泛的信用体系，重点是建设信用型政府。增加政府的透明度和信用度，按照法律法规和约定的规则、规制办事，保持政策的稳定性和连续性，减少创新风险，维护创新主体合法权益。

4.3 创新治理要从科研与经济的结合入手

科研与经济脱节是长期存在的痼疾，也是我国创新体系与发达国家的差距所在。推进创新治理必须紧紧抓住这个痛点，进一步打通科技和经济社会发展之间的通道，减少直至消除无效科技供给，提供高质量的有效科技供给。核心是处理好政府与市场的关系，发挥政府和市场的积极性，从科技与经济两个方向发力，以企业为主体，以市场为基础，实现各利益主体的有效对接。

一是公共投入方与企业用户方的有效对接。目前在很多地方，技术创新计划项目仍然存在用户缺失问题。项目由政府推荐、审批，科学家立题、评审，造成不少公共研发投入有论文、专利等科技成果，却没有企业用户；与此同时，大量企业用户需要的研发，因无法满足政府和科学家的要求而得不到资助。二是基础研究方与市场应用方的有效对接。基础研究主要由大学和科研院所承担，其目的是探索自然界的规律，而不是取得经济收益。但基础研究的成果可能具有很好的市场价值。这就需要建立技术商业化的体系，把供给方与使用方联接起来，使成果迅速转化为生产力。我国目前还没有技术商业化体系，科研人员难以确定科研成果的市场价值，而市场用户又不了解科研成果的技术性能，造成科技成果难以转化。三是政府采购方与技术研发方的有效对接。政府采购政策虽然已经把创新作为一个考虑因素，但还没有成为重要因素；公共研发项目也没有把技术商业化作为重要内容，造成自主创新产品难以市场化应用。四是科技人员与企业主体的有效对接。研发活动集中在少数大学，大量高等学校研发活动较少，造成很多科技人员创新能力得不到释放，广大中小企业创新需求得不到满足。

[1]欧盟.开放创新2.0年鉴2014[EB/OL].http://bookshop.europa.eu/eu/open-innovation-yearbook-2014-pbKKAI13001/

[2]Innovation and research strategy for growth[EB/OL].https://www.gov.uk/government/publications/innovation-and-research-strategy-for-growth--2.

[3]郭铁成.“公私合作”模式已成创新治理热点[N].科技日报，2016-08-26.

[4]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.

[5]江泽民在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话[EB/OL].http://www.cctv.com/special/1060/6/1.html.

(责任编辑 沈蓉)

Practices and Enlightenment of Innovation Governance

Guo Tiecheng

(Institute of Scientific and Technical Information of China,Beijing 100038,China)

Along with innovation paradigm changing from Triple Helix to Quadruple Helix，innovation governance based on lateral cooperation emerges.Innovation governance is different from innovation management.It has 3 characteristics:public object，multi-subject and contractual relation.Thought of Innovation governance is different from western traditional liberalism ideas.In policy，it seeks to the combination point between public and private object.According to the practices in the world，five modes of innovation governance are found:strategy consultation，comprehensive innovation，PPP，policy mix，social assessment.These modes have enlightenment to China’s scientific and technical system reform.

Innovation governance；Innovation management；Scientific and technical system reform

2017-03-12

郭铁成，中国科学技术信息研究所研究员、副所长；研究方向：创新发展战略，科技创新政策。

C01 F062.3

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