战略环评对建设项目环评指导和约束作用的研究

展卫红 郑 丰 杨 宁

（1连云港市环境信息中心江苏连云港2220012西安绿创电子科技有限公司陕西西安710065）

战略环评对建设项目环评指导和约束作用的研究

展卫红1郑 丰1杨 宁2

（1连云港市环境信息中心江苏连云港2220012西安绿创电子科技有限公司陕西西安710065）

本文针对战略环评定义、发展过程及其在工作内容、评价工作程序、评价目的等方面的区别做了简要概述，明确了二者之间的关系，通过分析建设项目环评的局限性和战略环评的优点，指出战略环评对建设项目环评具有一定的指导和约束作用。

建设项目环评；战略环评；区别与联系

前言

自1979年中国颁布《中华人民共和国环境保护法》首次确立建设项目环评制度至今，我国已形成了一套以《环境影响评价法》为中心，同时依据相关部门法律及法规要求制定完成的较为完善的建设项目环评法律法规体系。

作为实现可持续发展的有效工具之一，建设项目环评在中国城市经济建设和环境保护有着重要意义。然而，由于建设项目环评处于决策链末端，只能补救项目实施后造成的不利环境影响，随着经济活动范围和规模的不断扩大，建设项目环评在实际应用中的弊端越来越明显。因此，战略环评应运而生，它弥补了建设项目环评的不足，极大地促进了环境影响评价体系的完善与发展。

1 项目环评与战略环评的概念

建设项目环评（EIA）是指在可行性研究阶段对拟建项目可能对周围环境造成的影响进行调查、预测和评定，并提出防治对策和措施的过程，旨在为项目选址、设计及建成投产后的环境管理提供科学依据。

战略环境评价具体指评价过程，即针对政策、计划、规划及其替代方案的环境影响等展开全面的、具体的评价，旨在为政府部门充分考虑重大决策可能对环境和可持续发展产生的影响提供服务。

2 战略环评的起源与发展

战略环评制度概念的首次提出是在1969年美国的《国家环境政策法案》中，该法案规定对环境有重大影响的行为必须提交环境评价报告，20世纪70年代，西方个别国家已经将其上升到战略层次。20世纪80年代末，正式被世界认可。

我国对这一概念的引入是在1995年以后，相关法律已经明确提出，战略环评的范围将会不断扩大，不仅仅应用于建设项目，除此之外，还会将发展范围扩大到经济发展规划中来。

基于建设项目发展起来的战略环评，不仅对差异性区域做了基本的、差异性的环境评价，而且还颁布了相应法律，这也标志着我国战略环评制度的成立[1]。但与同时代的西方发达国家相比，我国在此方面仍缺乏发展经验，因此，我国应不断向发达国家学习，在战略环评方面缩小发展距离。

3 战略环评和项目环评的关系

战略环评与建设项目环评之间既存在差异又有一定的联系。战略环评是对建设项目环评不足的补充，建设项目环评是战略环评的细化，既不可替代又紧密联系。在实际应用中，加强二者之间的联系，能更好地协调经济建设与环境保护，实现可持续发展。

3.1 战略环评和项目环评的区别

战略环评与建设项目环评作为环境影响评价体系的组成部分，二者涉及的工作内容、评价对象、评价工作程序、评价目的等均有不同，找出二者的区别，分析其各自的优缺点，以达到相互借鉴、取长补短的目的。

3.1.1 工作内容不同

建设项目环评一般是对单个项目进行的环境影响评价，涉及面和评价范围都较小，根据相关要求，具体内容主要有：建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；建设项目概况；环境监测建议；环境保护措施及其技术、经济论证；周围环境现状；建设项目对环境影响的经济损益分析[2]。

涉及面和评价范围较大，通常是一个地区、一个流域内的环评，因此，不能完全按建设项目环评的方法开展战略环境评价[3]。

3.1.2 评价对象不同

建设项目环评的评价对象一般是具体的建设项目，而战略环评是对政策、规划、计划等进行的环境影响评价，复合生态系统是构成评价对象的主要因素[4]。

3.1.3 评价工作程序不同

建设项目环评的工作程序表现为：首先，项目环评进行的必要性分析；其次，探究项目工程可行性；再次，识别项目环境影响，确定影响范围；然后，分析环境背景、评价影响；接下来，在调动公众参与积极性的基础上，制定合理的发展对策、总结建议；最后，编制EIA报告书，等待报告书的审批结果，针对实施结果全面、实时监督。

3.1.4 评价目的不同

建设项目环评是分析和预测污染因素可能对环境造成的污染及污染程度，并提出预防和控制措施。其实质是针对具体项目以及相联系的资源实施全面方面的资源评估，根据评估结果对其制定合理的发展对策，以此减少对环境的影响，优化环境保护效果，它追求的是资源充分利用、经济效益最大化和环境成本最小化[5]。

战略环评旨在将环境保护囊括到规划、决策和实施的过程中，以避免或减少决策错误对环境的负面影响。在资源污染处理、资源保护、发挥环境资源经济价值、环境资源全面开发等方面，它作为有效的方式在其中发挥着重要作用，此外，还能够为环境保护提供政策支持和依据支持。

3.2 战略环评和项目环评的联系

战略环评是一个地区或流域内的环境影响评价，应用作用体现在污染处理措施提出、污染处理目标制定、环境保护与资源节约协调发展等方面。战略环评包括项目环评，与规划环评一起，构成完整的环境影响评价体系。按照个体服从整体利益原则，建设项目环评应服从战略环评要求，据此分析，它们应是整体和部分、包含于被包含间的关系。虽然二者在对象、范围、评价工作程序等等方面存在差异性，但均保持着同一目标，即对拟建设项目中可能对环境产生影响的人类活动进行环境影响分析和预测，以此为基础，有针对性的提出有效的防治措施和对策，以此实现经济建设和环境保护协调发展的综合目的。

4 战略环评对项目环评的指导和约束作用

战略环评具有较强的宏观性和综合性，更适合考虑和解决高层次的一般性和根本性问题，它能有效地分析建设项目环评中难以考虑的不利环境影响，为建设项目环评提供指导，并约束建设项目环评的评价范围以及相应减缓措施的选择范围，使建设项目环评能集中考虑多样性的、变化发展的环境问题。

4.1 项目环评的局限性

我国目前的环境影响评价大多局限于建设项目环评，缺少宏观角度的战略指导，这使得环境影响评价中存在诸多的局限性，主要体现在以下几个方面：

4.1.1 介入时机晚

项目环评通常是在政策、规划和计划实施之后，在建设项目选址之后进行，对其选址、设计、施工等过程，特别是生产运营阶段可能造成的环境影响进行预测分析，并提出防治措施，在时间上存在滞后性。

4.1.2 难以考虑替代方案

项目环境影响评价介入时机较晚，对政策、计划和规划反应被动，因此，改变项目选址等的可能性极小，替代方案的选择余地很小。

4.1.3 不能考虑积累影响及间接影响

首先，在建设项目环评的程序中，专家通常针对单个建设项目或者区域的环境进行审查，而忽略了单个项目与过去、现在以及未来的行为之间的累积影响，其次，区域内通常存在多个建设项目，对于单个建设项目的环境影响评价来说，必须考虑它与周围其他项目之间的相互影响才能得出正确的结论[3]。正由于建设项目环评的这种局限，使得它无法考虑多个项目间的积累影响及叠加影响，从而导致不必要的环境损害。

4.1.4 不能客观评价

建设项目环评一般是由建设单位或主管部门通过签订合同委托经国务院环境保护行政主管部门考核审查合格后具有相应资格证书的评价单位进行调查和评价工作，而非由一个独立的机构来进行委托，因此可能会出现因互利原则隐瞒客观事实，从而破坏环评客观性。

4.2 战略环评补充完善了项目环评

由于原有的以建设项目环评为主的环境影响评价体系存在诸多局限，为减少建设开发活动可能产生的环境污染和生态破坏现象，从源头控制环境污染和保护生态环境，并完善环境影响评价体系，是以提出战略环境评价，在以下几个方面补充和完善了以建设项目环评为主的环境影响评价体系。

4.2.1 介时较早

战略环境影响评价的介入时间是法律、法规、政策、规划、计划制定初期。这样能够及早预测和防止可能出现的各种问题，重新选择发展战略或对发展战略进行调整，真正从源头上解决环境问题，实现经济与环境协调发展。

4.2.2 应用替代方案

所谓替代方案，指的是在已经确定的方案中，一旦方案内容被要求调整受到拒绝时，可以替选的方案。战略环评的重点应该是对各种替代方案的分析和比较[1]。由于战略环评在抉择早期介入，在选址、布局和生产工艺的调整和重新选择方面，具有较大余地，因此能够更全面地考虑替代方案，选择更为合适的方案。

4.2.3 实现累积影响及间接环境影响评价

战略环评能够考虑多个小建设项目造成的累积影响和建设项目附带的环境影响及项目废弃后带来的间接环境影响，因此能够保证更全面、系统地考虑项目环境影响，解决建设项目环评中的间接、累积和诱发环境影响问题。

4.2.4 提高客观性

战略环境影响评价具有独立的环评手续和程序，并明确了各个参与主体的地位，通过部门间的合作及有关专家和公众的参与，能够使战略环评的结果更具客观性和公正性。

结语

通过战略环评与建设项目环评的比较研究可看出：战略环评应用于现有的环境影响评价体系，这不仅会健全环境影响评价体系，及时、全面弥补以往这一体系中的不足，而且还会优化建设项目环评系统，二者都是环境影响评价体系不可缺少的重要组成部分。战略环评是环境影响评价在战略层次上的拓展，能弥补建设项目环评的不足，对建设项目环评中存在的问题具有战略指导意义，能够消除或减少因规划不当对环境造成的不利影响，从根源上抑制环境问题的产生，对于经济建设与环境保护协调发展具有重要意义。

[1]涂江波.从理想到现实——我国战略环评实施状况、问题与对策[J].生态经济,2014,03:184-188.

[2]中华人民共和国环境影响评价法（中华人民共和国主席令（第四十八号）），2016.

[3]刘畅.从环评对象看我国《环境影响评价法》的完善[D].中国海洋大学,2013.

[4]陈凤先,耿海清,刘小丽,任景明.区域战略环评跟踪评价实施机制研究[J].环境影响评价,2015,03:49-52.

[5]傅浩.规划环境影响评价的研究[D].吉林大学,2013.